土地利用弹性规划研究——以南召县为例.pdf

河南大学 硕士学位论文 土地利用弹性规划研究-以南召县为例 姓名：刘雨 申请学位级别：硕士 专业：土地资源管理 指导教师：陈常优 2011-05 i 摘 要 我国正处在经济快速发展时期，这一时期也是我国社会转轨、经济转型、经济全球 化时期。在这社会剧烈变革的特殊时期，采用何种规划模式，使土地利用规划更好的适 应社会经济发展的要求发挥其应有的作用是土地利用规划研究的一个重要课题。 土地利 用规划作为一种引导区域土地利用的规划形式， 它受制于一定的历史背景和社会经济发 展的趋势，在不同的发展时期，规划的要求和目标不同，也决定了规划的模式不一样。 传统土地利用总体规划理论认为土地利用总体规划是一种确定性的规划， 很容易造成规 划脱离现实而失效，同时形成的规划成果往往具有很强的刚性。通过前两轮土地利用总 体规划的实践我们可以发现，我国的土地利用规划是在一种确定性的规划思想指导下， 用计划经济时代的刚性方式进行的，带有明显的计划经济色彩，在指导实践的过程中存 在着明显的不足。 经济社会发展的不可预见性导致土地利用的变异性增加， 从而提出了土地利用的弹 性规划要求。在县级土地利用总体规划中，土地利用目标、土地利用空间布局、土地利 用分区、土地利用结构调整、土地利用区用途管制规则、规划实施保障措施等构成一个 严密的系统，任何一方面内容的变化都会影响整个规划系统机制的运行。本文以“绿图 规划”思想为指导，以弹性理念作为研究的切入点，初步探讨了土地利用弹性规划的编 制问题。分析了弹性规划的形成机理，在土地利用弹性预测的基础上，较为深入研究了 土地利用弹性规划方案编制的方法，利用数理方法弹性设置规划的用地结构和空间布 局，建立可选方案，并利用ahp层次分析法对优化方案进行择优，得出最佳优化方案。 在规划的实施层面，本文提出了土地利用弹性规划的管理实施，建立了规划实施管理的 保障体系。最后收集了南召县土地利用的相关数据，利用实例论证了土地利用弹性规划 的整个编制过程。 关键词：关键词：弹性；土地利用规划；土地利用弹性规划；土地利用结构；土地利用分区；实 施管理；南召县 iii abstract the economic in china has been developing with high speed,and china tries to achieve society and economic transition with the economic globalization,it is an important project to decide which planning model to use so as to take the land use plan into effect and satisfy the require of economic development.land use plan,as a planning form to guide the land use,is subject to the history background,the development demand of economic and society.as it is known,there are different planning models due to different development terms,planning goal and request. the traditional theories of the general land use plannlng hold that the general land use planning is a kind of planning with certainty and usually treat it with rational approaches.the planning results are often very rigid,and very easlly leading to form unrealistic and ineffective planning.via the two-time land use practice of china，we can find that the chinese land-use planning is all rigid planning,which is an outcome of planned economy.in the face of the rational and irrational problem of land-use planning,the operator often deal with it of rational,and this mode fall short of the development of economy. the unpredictability of economic and social development leads to the variability of land use,thus requiring a flexible land use planning.in county-level general land use planning,the main elements of land-use strategies,land-use objectives,land-use structure adjusting,land-use spatial distribution,land-use districting,the use-control rules of the land use distrlct,and the safeguard measures of planning implementatlon structured a tight system that the flexibility of any contents could affect the operation of the whole planning system and mechanism.this paper uses the “green fig planning”idea as a guide and takes the flexible degree as the entry points,constructing the research system for the problem of flexibility of general land use planning at county level,putting the concept of flexibility into the entire plannlng system.this paper brings forward the intension of the flexible land-use planning and set forth the mechanism of it.however,this paper goes deep into the organize method of the flexible planning and make use of the symbolic methods to setting the flexible structure and layout which can establish the choice scheme.herein the uncertainty of the flexible land-use planning,this paper introduce grey multi-objective strategy to fix on the choice scheme and make sure the development direction of city.in the iay of iv implement,this paper put forward the implementary measure and set up a policy system.in the end,this paper aim at the material planning region-the country of nan zhao,henan province to simulate the whole organize process. keywords:flexibility;land use planning;flexible planning of land use;land-use structure;land use degree;implementation management;nan zhao county 1 绪论 1 1 绪论 1.1 研究背景与意义 1.1.1 研究背景 上世纪八十年代以来， 为了实现土地资源的可持续和合理利用， 加强土地宏观管理， 统筹安排各业用地，我国己先后开展了两轮土地利用总体规划修编工作。最近一轮的全 国土地利用总体规划以协调各部门用地需求、控制建设用地规模为重点，在合理开发利 用后备土地资源、保护耕地等方面发挥了建设性的作用，但规划实施管理过程中权威性 不够和规划编制过程中科学性不足的问题使规划对土地的利用不能很好地发挥指导作 用，出现在土地利用过程中的各种问题没有得到有效的解决。一方面，城乡建设与基本 农田保护的空间布局矛盾突出， 工业园区无序布点、 基本农田盲目圈定的情况司空见惯， 造成预留土地无人问津、急需用地地区不符合规划的尴尬局面。甚至个别地方政府为了 上项目频繁地进行规划调整，实在调整不了的甚至违规操作，以致规划形同虚设，毫无 效力可言1。另一方面，我国的土地利用规划是在一种确定性的规划思想指导下，用着 计划经济时代的刚性方式进行的，带有明显的计划经济色彩。主要表现在： （1）刚性过 强，缺乏灵活性； （2）信息量太大，很难全面掌握，因此难以保证规划方案的最优。诚 然，规划失效有实施管理方面的原因，但究其根本，必须从规划编制的角度来看。已经 实施的前两轮规划是在非市场经济条件下形成的， 没有充分考虑到市场对土地利用的影 响，是一种静态的、刚性的规划模式2。随着中国改革开放的不断深化，产业布局和结 构的调整加快，致使土地利用过程当中的不稳定性因素逐渐增多，规划编制的背景和基 础不断产生变数，土地利用规划工作的难度进一步加大，这就产生了使原来过于刚性的 土地利用规划转变为应变能力较强的弹性规划的迫切要求。 1.1.2 研究意义 （1）为经济快速发展下的土地利用规划编制提供依据 土地利用规划需要建立在社会经济环境不断发生变化时期特有的土地利用规划理 论体系3。以往制定规划的经典理论已不能精确地反映这些影响因子的时空演变规律， 土地利用弹性规划研究以南召县为例 2 经济社会的快速发展， 导致影响土地利用规划的因素愈来愈动态化、 复杂化。 在理论上， 土地利用规划的制定除考虑传统的区位理论、优化配置理论、地域分异理论外，还要融 进弹性规划理念、动态开放系统理论、可持续发展理论等新的理论，以强化规划的弹性 和包容性，能动地实现土地利用规划的动态修正。 （2）有助于实现土地利用规划参与国民经济的宏观调控 现阶段土地利用规划作为社会发展和国民经济中长期发展计划体系中资源管理计 划的重要组成部分，直接行使其宏观调控职能。土地利用规划从土地利用的角度提出国 家或区域经济增长的合理速度指标、基本建设投资规模指标、国家大中型建设项目的用 地指标等。 以弹性为理念的土地利用规划研究更有利于结合经济发展水平和速度参与国 民经济的宏观调控。 （3）提供不确定背景下土地利用规划的编制思路 在一些西方国家，弹性思想被广泛运用到各个规划领域4。土地利用规划是对将来 经济发展在利用方式、用地结构、用地数量等方面的全方位预测和安排，其中不可避免 地存在内外部环境的不确定性。面对种种不确定性，土地利用规划的目的就是尽量减少 不确定性，根据已有信息，通过对土地利用行为过程的解释，建立行为和信息之间的因 果关系。因此在土地利用规划中应用弹性理念制定弹性的土地利用规划，是市场经济发 展的必然结果，也是土地资源优化配置的必然要求。 （4）有利于完善土地利用规划学学科的建设 土地利用规划学是一门新兴学科，学科体系建设尚不完善，土地利用规划则是土地 利用中最重要的组成部分之一。 土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的 规划，才能适应市场经济发展的要求，增强规划的实用性。没有一定刚性的规划缺少权 威性，不能起到调控的作用，很难发挥其应有的效用；而缺乏弹性的规划则不具备相应 的应变能力，不能很好的适应区域社会经济的发展。基于弹性理念的土地利用规划研究 能进一步完善土地利用规划编制的理论和方法， 有利于增强土地利用规划编制的科学性 和可操作性，对完善土地利用规划学学科的建设具有重要作用。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国外研究现状 目前，一些西方国家在土地利用规划中的人口预测等方面用到弹性规划的研究方 1 绪论 3 法。但是没有明确提出弹性土地利用规划的理论，已有的探讨都只是简略的，既没有明 确界定弹性规划的内涵，也没有深入系统的研究弹性规划的内容和方法4。但是新理念 如“动态结构模型” 、“精明增长”的提出为土地利用弹性规划奠定了很好的基础。 加拿大卡尔加里大学的janet henshall momsen在（a systems analysis approach to land use planning)一文中提到，土地利用规划模型需要动态(dynamic)和弹性(flexible)5。 英国的wallace mike在1991年的（flexible planning:a key to the management of multiple innovations)一文中介绍了一种解决复杂环境下的弹性规划方式，他将城市系统 比作这个复杂的环境，利用多目标决策模型应用于城市发展的弹性规划，并进行了实证 研究6。 澳大利亚阿德莱得大学的victor r.squires教授在旱地生态系统及生态与人类活动 之间的相互作用一文中提出，旱地生态系统的演化不是渐进的，而是处于“非平衡动 态”，即在由外力扰动形成的间断(punctuated)平衡状态之间波动。就生态系统的“弹性” 和外力扰动之间的关系，squires教授用一根具有弹性的橡皮筋进行了形象的阐述，在外 力作用弱时，具有弹性的橡皮筋(即生态系统)可自行恢复，但若不断拉伸(外力扰动)， 或超过阈值，其弹性就会减弱甚至丧失7。由此，分析了生态与土地利用之间的关系。 德国城市政策研究中心的david listokin在（land use controls:present problems and future reforms)一文中定性的指出了土地利用规划需要更多的弹性控制，建立决策单元， 转换区域土地利用结构和分区方式， 并分析了目前土地利用规划编制和实施过程中存在 的问题以及未来发展的方向。 1.2.2 国内研究现状 1.2.2.1 理论综述 近年来我国土地利用弹性规划的研究取得了一定的成果。吴次芳、王万茂首先提出 土地利用弹性规划的概念。王万茂认为，我国经济体制在由计划经济向社会主义市场经 济体制转变， 同时也要求规划由原来以行政手段为主的计划型转变为以行政手段和价格 手段并用的市场型，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划。 中国勘测规划院的郑伟元、华中科技大学的张友安等学者认为：土地利用总体规划 的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。在 规划编制过程中应为实施规划留有足够的弹性空间，并制定弹性的实施条件；在规划实 施过程中应严格按照规划落实其中的刚性内容， 并按规划管理的刚性程序利用规划的弹 土地利用弹性规划研究以南召县为例 4 性空间和弹性实施条件。土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划， 才能适应社会主义市场经济发展的需要，增强规划的可操作性9。 浙江大学刘卫东、南京农业大学的王万茂等提出：弹性规划对市场经济制度下区域 经济发展和资源合理利用具有较强的适应性和指导性。 为了适应我国经济体制由计划经 济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转变，迫切要求原来以行政手段为主 的计划型规划转变成以行政手段和价格手段并用的市场型规划， 原来的蓝图规划转变为 绿图规划，最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划10。 浙江大学吴次芳等认为用非理性、不确定性、弹性的规划理论来补充与完善理性、 确定性、刚性理论，建立和完善土地利用规划的思想和方法论，可最大限度地避免规划 与实际的分离。并指出土地利用规划中的弹性理论内涵主要包括以下几点：首先，规划 的弹性是一种动态的思想，面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理性行为，这种 动态思想使规划更好地适应世界的变化；其次，规划的弹性是一种协调的思想。规划的 重要特征之一便是具有多样性和复杂性，各种因素之间都存在相互影响、相互作用的关 系，因此，协调它们之间的关系、进行不断的博弈，有利于规划各方的协调发展；第三， 规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划的目标、规划的技术方法以及规划工 作者与参与者等。面对难以预测的未来世界，弹性理论认为，在多方参与之下制定多种 目标，有利于规划不断促进人类的进步和社会的发展11。 浙江省国土资源厅土地利用规划处的张佳认为：增强规划弹性的有效途径，强化规 划对“定量”内容的指令性管制和拓展规划对“定位”内容的指导性调控， 大致有三种办法： 首先是空间上，安排建设用地弹性发展区，划定“待置换用地”和对基本农田的集中置换 (易地代保)；其次是在控制指标上，留有一定的机动；最后是在用地定性上，结合土地 使用的兼容性，改单选为多选，制订较为灵活的用途管制规则实施细则，使规划从原来 对规划结果的严格控制转为对土地利用过程的严格控制， 以充分发挥和强化规划的过程 导向作用12。 1.2.2.2 方法综述 （1）多维灰色规划方法 南京农业大学的王万茂认为土地利用是一个复杂的动态系统，但也是一个可控系 统， 即可以通过控制土地利用行为， 使之与其相关因素动态协调， 从而控制系统的状态。 这已不是传统的规划方法所能达到的，为此，迫切要求借助系统工程方法来加以实现， 1 绪论 5 多维灰色规划方法当是首选10。 （2）灰色线性规划方法 武汉科技大学的耿红、王泽民认为，灰色线性规划是在技术系数为可变的灰数、约 束值为发展的情况下进行的，是一种动态的线性规划，它弥补了一般线性规划的不足， 不仅可以知道既定条件下的最优结构，还可以知道最优结构的发展变化情况。因为灰色 线性规划中约束条件的约束值可以是变动的，有的可以用时间序列描述，按gm（1,1） 模型进行预测得到，这样的线性规划不仅反映一种特定的情况，而且反映约束条件发展 变化的情况。给定一组信息，就可得到一组优化方案。灰色线性规划中的约束条件系数 是灰区间数，既可按下限规划，又可按上限规划，还可按区间内的任何一白化值进行规 划。在区间内，只要得到一组白化值，便可得到一组优化方案，从而使规划灵活多变， 有众多的调整余地，可以适应情况的发展变化14。 （3）弹性预测、弹性评价与弹性决策的方法 浙江大学东南土地管理学院的尹奇提出，土地利用弹性规划主要包括弹性预测、弹 性评价和弹性决策，土地利用弹性规划是指在土地利用规划的思路、指标体系以及指标 值中制定一个中值目标，然后以中值目标为中心，制定合理的弹性上限和弹性下限，使 土地利用规划对不确定的市场经济环境拥有更强的适应性， 从而拥有更有效的宏观调控 能力4。 1.3 研究方法、研究内容与论文结构 1.3.1 研究方法 （1）系统工程技术法 土地利用系统的运行就是人类有目的地利用土地资源的过程， 是使土地资源各要素 实现优化组合、科学利用的过程。因此土地利用活动无疑是一项复杂的系统工程。系统 工程技术法，就是以区域土地利用系统为对象，将两大工程有机的结合起来，研讨土地 利用优化配置的技术途径和路线15。土地利用规划的对象是土地利用系统，存在着数量 比例结构、时间动态结构、要素组成结构和空间分布结构。土地利用系统功能是通过土 地利用系统与外部环境大系统间的物质、能量、价值、信息的传递而实现的。运用系统 工程分析法有利于分析和揭示不同层次规划之间的内在联系。 （2）灰色线性规划法 土地利用弹性规划研究以南召县为例 6 灰色线性规划是一种动态的线性规划，它弥补了一般线性规划的不足。这种方法不 仅可以知道既定条件下的最优结构，还可以知道最优结构的发展变化情况。运用灰色预 测和灰色线性规划进行土地利用结构优化配置， 使线性规划中存在的问题得到了很大程 度的解决。其主要内容包括以灰色集为基础的理论体系，以灰色关联空间为依托的分析 体系，以灰色序列生成为基础的方法体系，以灰色模型(gm)为核心的模型体系，以系统 分析、评估、建模、预测、决策、控制、优化为主体的技术体系14。 （3）实证研究法 规划理论只有结合实践才有生命力，论文以问题为导向，从典型县域的土地利用规 划实践着手，选择实证研究区域，验证弹性规划编制技术思路与构想的应用价值与操作 途径，解决若干实际问题16,17,18。 1.3.2 研究内容 本文着眼于解决规划失效与市场失灵的实际问题，从理论上寻求数理模型的支撑， 在实践上寻找实际规划区域土地利用规划的经验，建立有效、可行的土地利用弹性规划 体系。文章重点阐述弹性规划的形成机理，用系统工程的理念对土地利用弹性规划进行 总体把握。首先对土地利用的需求进行了弹性预测，依据土地需求量的不确定性，计算 出土地弹性需求值域的上下限，确定弹性范围。再深入研究土地利用弹性规划方案编制 的方法，利用数理方法弹性设置规划的用地结构和空间布局，建立可选方案。鉴于弹性 规划的不确定性，引入利用灰色线性规划确定弹性用地的结构方案，动态确定城市土地 利用的发展方向。在规划的实施层面，提出了土地利用规划的弹性管理措施，建立了实 施保障的政策体系。最后结合河南省南召县的实际情况进行了实证研究。 1.3.3 论文结构 本文以弹性理念为切入点， 在分析传统土地利用总体规划理论及实践的困境的基础 上，以河南省南召县为例，采用定性与定量相结合的方法，构建县级土地利用总体规划 弹性编制的框架体系。将弹性理念贯穿于包括土地利用预测、土地利用结构、土地利用 分区、土地利用规划实施保障等方面的整个规划系统，探讨县级土地利用弹性规划的编 制方法。全文共分八章，具体内容如下： 第一章：绪论。主要介绍研究背景、研究意义、国内外研究现状、研究内容、研究 方法与技术路线。 1 绪论 7 第二章：土地利用弹性规划的理论基础及体系构建。主要是对土地利用弹性规划进 行分析， 认识土地利用弹性规划的概念、 内涵和特征， 同时构建土地利用弹性规划体系。 第三章、第四章、第五章、第六章、第七章：这五章是本文的重点，重点阐述弹性 规划的形成机理，用系统工程的理念对土地利用弹性规划进行总体把握。首先对土地利 用的需求进行弹性预测，依据土地需求量的不确定性，计算出土地弹性需求值域的上下 限，确定弹性范围。再深入研究土地利用弹性规划方案编制的方法，利用数理方法弹性 设置规划的用地结构和空间布局，建立可选方案。鉴于弹性规划的不确定性，引入灰色 线性规划确定弹性用地的结构方案，动态确定城市土地利用的发展方向。在规划的实施 层面，提出了土地利用规划的弹性管理措施，建立了保障实施的政策体系。 第八章：对本文的研究成果进行了总结，指出本文的不足之处，并对下一步的研究 进行展望。 土地利用弹性规划研究以南召县为例 8 2 土地利用弹性规划的理论基础及体系构建 2.1 土地利用弹性规划的概念、内涵及特征 2.1.1 弹性 弹性(elasticity)一词来源于物理学，是指某一物体对外力的反应力。经济学对“弹性” 的定义是“一变量对另一变量的微小的百分比变化所作的反应”19。在规划学中，弹性是 指规划对不确定性的市场经济发展的适应程度。 规划和市场之间存在一种相互制约的关 系，规划一定程度上引导市场，而市场也对规划具有导向作用。 一定意义上规划p可看作是市场 i s的函数4： ()( ) in sfsssfp=, 21 （2-1） 式中() n sss, 21 ，为不确定的市场因素，只要其中某一市场因素变动，就会导致规 划本身做出反应，这种反应的灵敏程度就是弹性。 2.1.2 土地利用规划 土地利用规划是在一定的规划区域内， 根据当地的自然和社会经济条件以及国民经 济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观 战略措施。土地利用规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置20。 在我国，社会经济发展目标集中体现在各级国民经济及社会发展规划中。由此可见，土 地利用规划是为满足社会经济发展目标，依据自然与社会经济条件，在空间上和时间上 对土地资源进行合理的分配和组织。 2.1.3 土地利用弹性规划的内涵 （1）规划的弹性强调规划各方选择的多样性，包括规划编制者与工作者、规划的 战略、规划的实施等。弹性理论认为，面对难以预测的社会经济发展，采取多种方法， 在多方参与之下制定多种目标， 将会有利于规划不断促进社会经济环境发展及其自身的 不断完善。 （2）规划的弹性是一种动态的理念，规划中这种动态思想使规划在面对各种非理 2 土地利用弹性规划的理论基础及体系构建 9 性行为和内外部环境的不确定性时具有更好的适应性。 （3）土地利用弹性规划强调的是一种协调的思想。规划的重要特征之一便是具有 复杂性和相关性，各种因素之间都存在相互联系、相互影响的关系，因此，正确处理它 们之间的关系有利于保障规划各方的利益。 2.1.4 土地利用弹性规划的特征 （1）土地利用弹性规划是多目标的协同规划 土地利用弹性规划应该是以经济、社会和生态环境等多个目标协调发展为指导原 则，追求全方位的综合发展。如果土地利用规划只追求经济增长，将会使得土地利用结 构不合理，影响人类的进一步发展和生存。 （2）土地利用弹性规划是不断发展的、不断创新的规划 吴良镛院士曾经指出：规划是建立在实践基础上的科学，要以问题为导向，从问题 出发并作为切入点，剖析问题的相关方面，从历史经验、现实矛盾来探索未来；而不面 向实际去思考问题，就事论事，就不可能取得突破和创见。新一轮的规划要全面、系统 总结以往特别是第二轮土地利用规划的经验与教训，对出现的问题和不足要客观分析。 规划的生命力在于创新，编制规划要与时俱进，不断创新，要推进规划的理论创新、制 度创新、方法翻新、技术手段创新1。 （3）土地利用弹性规划是不确定性和动态的规划 土地利用弹性规划强调规划是一个连续的过程。 现行的土地利用规划往往是根据国 民经济和社会发展计划对土地利用未来的发展进行的预测和安排， 忽视实施过程中的变 化，是一个静态的过程。然而在市场经济发展的今天，土地利用面临着许多不可预见的 随机性和不确定性因素。在这种情况下，即便是对未来若干年内的土地利用做出具体的 安排，也常常会因为外部条件的变化而需要适时的调整。土地利用弹性规划与市场之间 存在一种相互联系、相互制约的辨证关系，一方面规划对市场起着引导、调控和规范作 用，另一方面市场对规划起着主导、决定和响应作用21。 （4）土地利用弹性规划是以人为本的规划 土地利用规划的本质就是人类行为作用下的规划，因为土地利用本身就是一种行 为。土地从自然的属性上来讲只是一个物质实体，只有施加过人类行为影响或者将人的 意识施加到土地上时，使其承载了一定的社会关系的土地才具有社会的属性。因而，土 地利用规划不仅仅是简单的土地物质规划，还包含土地社会关系规划，因而土地利用规 土地利用弹性规划研究以南召县为例 10 划的本质是土地利用行为规划。因此从土地利用规划的本质出发，构建基于以人为本的 土地利用规划是弹性规划的重要特征。 2.2 土地利用弹性规划的理论依据 2.2.1 系统工程理论 系统工程以大型的复杂系统为研究对象，有目的地对其进行规划、研究、设计和管 理，使其达到总体最优的效果。由于土地利用系统的复杂性，对其进行描述和分析需要 大量的信息，有些信息难以获取15。规划编制人员可以通过系统工程理论用系统的观点 看待土地利用，对土地利用和规划过程进行抽象和概括，并以定量和数学模型的方法表 达出来。 2.2.2 可持续发展理论 可持续发展源于人们对环境问题的认识与关注， 其产生背景是人口爆炸、 能源危机、 粮食短缺、环境污染等危及全人类生存的重大问题在全球范围内的普遍出现，传统的以 经济增长为目标的发展模式己不能适应当今社会经济发展的趋势。 世界环境与发展委员 会(wecd)于1987年在我们共同的未来 （our common future）一文中将可持续发展 定义为：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。这也 是至今能够广为接受的定义23。可持续发展的定义包括公平性、共同性、持续性三大原 则。可持续发展的重要内容是自然环境的持续能力，而土地是人类生存和社会经济持续 发展的物质载体，土地资源的可持续利用就是其重要的研究热点。 2.2.3 不确定理论 不确定性是指客观事物联系和发展的过程中模糊的、无序的属性，不确定性影响着 一种事物预测的可信度。规划最重要的特征是其未来异向性，未来是不确定的，确定的 规划是不确定的未来的反映，而不确定的未来又是现时确定的规划作用结果。因此，对 规划中不确定性因素的分析可使规划更趋于科学合理。 规划过程中决定未来不确定性的因素有两种，一种来自规划系统内部可控制的因 子；二是来自规划系统外部无法控制的因子。不确定性因子的影响在某种程度上超过确 定性因子的影响。因此，对不确定性因子的分析有助于规划的实施，使规划更趋科学合 理。 2 土地利用弹性规划的理论基础及体系构建 11 2.2.4 需求引致理论 土地利用规划是在需求引导与供给约束双向调节下配置土地资源， 但从未来发展角 度而言，无论是农用地还是非农用地，总是需求导致土地利用产生变化，即是一种需求 引起的变化24。供给约束在节约集约用地的前提条件下进行土地资源配置必须深入研究 土地利用需求与土地利用的关系，对需求作出科学分析，通过用地弹性供给方案将土地 利用可能产生的机会损失降至最低。 2.3 土地利用弹性规划体系的构建 传统土地利用总体规划理论认为土地利用总体规划是一种确定性的规划， 形成的规 划成果往往具有很强的刚性，很容易造成规划脱离现实而失效。本文以“绿图规划”思想 为指导，以规划弹性度作为研究的切入点，将弹性理念融入规划的整个系统之中，从而 构建土地利用弹性规划体系（见图 2-1）。 图 2-1 土地利用弹性规划体系示意图 土地利用弹性规划研究以南召县为例 12 3 土地利用需求的弹性预测 3.1 土地利用需求弹性预测的方法 （1）确定弹性规划的期限 弹性规划期限是土地利用弹性规划的基础工作， 它直接影响到后期的规划是否遵循 了自然规律，是否符合经济规律，是否反映了社会发展宏观政策。土地利用规划是一项 复杂的、综合的工程，其连续性、动态性很强，在制定规划时应该将近期、中期和远景 规划相结合，尤其要注重远景的土地利用方向把握，远景土地利用规划编制可以不规定 规划实施的时间，只说明规划要达到的目标。 （2）确定弹性区间 弹性在土地利用发展战略中主要表现在给土地利用发展目标设定一个浮动区间 （amin,amax） 。 其浮动值可根据地区社会经济发展的实际情况来确定。 这样一个幅度区间， 基本可反映地区土地利用发展当中不确定性和动态性的特征， 它既可满足土地利用规划 编制过程当中各环节的需要，同时也可体现在区域社会经济快速发展下，土地利用的不 确定性21。它也是区域远景土地利用规划编制的重要依据。在土地利用弹性规划的编制 过程中，最主要的是确定农业用地规模和建设规模用地的合理浮动区间，并依此确立弹 性的控制范围。 3.2 人口规模的弹性预测 人口预测是土地利用总体规划的重要基础工作。 未来人口规模是土地利用总体规划 中确定各类土地需求量控制性指标、调整土地利用结构，实现土地供需平衡，解决人地 矛盾的重要依据。在弹性规划的人口预测中，一般利用人口的上下限确定人口规模的弹 性区间。人口的上限一般是区域人口得不到合理控制所可能出现的最大值；下限是人口 规模受到抑制而可能产生的最小值。在确定预测值时，则使用加权法对多种方法的预测 值加权求得最后结果21。 人口预测常见的方法有综合增长法、增长速度分析法、时间序列相关回归预测法、 经济相关性预测法，具体见下表 3-1 所示： 3 土地利用需求的弹性预测 13 表 3-1 人口预测方法及其含义 预测方法 计算公式 表达含义 综合增长法预测 p=po(1+k+m)n p-预测年人口数；po-基期年人口数；n-预测年距 基期年年数；k-人口自然增长率；m-人口机械增 长率； 增长速度分析法 pn=po(1+a)n pn-预测年人口数，po-基期年人口数，a-人口增长 速度，n-po至 pn间隔的年数 时间序列相关回归预测法 y=a+bx； y=ax； y=a+b1x+b2x2 一元线性回归预测； 指数回归曲线； 二次抛物回归曲线； 经济相关性预测 pt=a+bln(yt) pt-预测年人口数；yt-预测目标年的 gdp 总量；a 和 b 为参数 通过以上计算模型确定人口规模的弹性区间及人口规模预测均值，如表 3-2 所示： 表 3-2 人口规模的弹性区间及预测均值 类型 预测结果 权重 综合增长法预测 a1 q1 增长速度分析法 a2 q2 时间序列相关回归预测法 a3 q3 预 测 方 法 经济相关性预测 a4 q4 最小值 amin - 最大值 amax - 人口规模弹性区间 (amin,amax) - 人口规模预测值 a=a1q1+a2q2+a3q3+a4q4 3.3 建设用地需求量的弹性预测 对建设用地需求量进行预测，是为了对未来的建设用地进行科学预测和合理规划， 协调人地矛盾，以满足社会经济发展的需求；同时有利于实行总量控制，以防止建设用 地盲目扩张，严格保护耕地，实现土地资源的可持续利用。 建设用地按利用类型可分为城乡建设用地、交通水利用地等。社会经济的快速发展 导致建设用地的需求量不断地增加28。建设用地规模预测常见的方法有定额指标法、定 性预测法、定量预测法以及综合预测法，具体见表3-3所示： 土地利用弹性规划研究以南召县为例 14 表 3-3 建设用地规模弹性区间及预测均值 类型 预测结果 权重 定额指标法 a1 q1 定性预测法 a2 q2 定量预测法 a3 q3 预 测 方 法 综合预测法 a4 q4 最小值 amin - 最大值 amax - 建设用地需求量的弹性区间 (amin,amax) - 建设用地规模的预测值 a=a1q1+a2q2+a3q3+a4q4 3.4 农业用地需求量的弹性预测 （1）耕地需求量的弹性预测 耕地不仅满足人们吃饭的需要，同时又为工业提供必要的原料。根据各相关要素的 内在关系，通过以下数学模型对耕地需求量进行测算（见表3-4） 。 表3-4 耕地需求量预测方法及其含义 预测方法 计算公式 表达含义 粮食安全法 s=(e+p)/lf(1+1/d) s为规划目标年耕地需求量(公顷)；e为规划目 标年粮食需求量(公斤)；p为规划目标年粮食调 出量(公斤)；三为规划目标年粮食播面单产(公 斤公顷)；f为规划目标年耕地复种指数；d 为规划目标年粮经比； 增长速度分析法 pn=po(1+a)n pn-预测年耕地总量，po-基期年耕地面积，a-耕 地数量的年平均减少速度，n-po至 pn间隔的年 数； 时间序列相关回归预测法 y=a+bx； y=ax； y=a+b1x+b2x2 一元线性回归预测； 指数回归曲线； 二次抛物回归曲线； 经济相关性预测 pt=a+bln(yt) pt-预测年耕地总量；yt-预测目标年的 gdp 总 量；a 和 b 为参数； 通过以上计算模型确定耕地需求量的弹性区间及其规模预测均值，如表 3-5 所示： 表 3-5 耕地需求量的弹性区间及预测均值 类型 预测结果 权重 粮食安全法 a1 q1 增长速度分析法 a2 q2 时间序列相关回归预测法 a3 q3 预 测 方 法 经济相关性预测 a4 q4 最小值 amin - 最大值 amax - 耕地需求量的弹性区间 (amin,amax) - 耕地需求量规模的预测值 a=a1q1+a2q2+a3q3+a4q4 （2）其他农用地的需求量弹性预测 3 土地利用需求的弹性预测 15 对于林地、园地、牧草地和水域用地的需求量预测，一般采用的是将政策导向(各 农用地的相关发展规划)、 部门的相关需求控制以及生态环境的需求(诸如森林覆盖率等) 构造其他农用地需求量的弹性控制区间21。 其他农用地需求量的弹性区间和具体预测均值的确定见下表3-6所示： 表 3-6 其他农用地需求量的弹性区间及预测均值 类型 预测结果 权重 趋势预测 a1 q1 政策导向 a2 q2 预测方法 生态需求 a3 q3 最小值 amin - 最大值 amax - 其他农用地需求量的弹性区间 (amin,amax) - 其他农用地需求量规模的预测值 a=a1q1+a2q2+a3q3+a4q4 土地利用弹性规划研究以南召县为例 16 4 土地利用结构的弹性设置 4.1 土地利用结构弹性设置的内涵及目标 4.1.1 土地利用结构概述 土地利用结构是土地资源配置中的重要特征和内容。 土地是国民经济各部门重要的 物质条件，各部门生产活动都离不开土地，都是以占用一定面积土地作为其活动范围， 因此，国民经济各部门之间存在着用地上的比例关系。土地利用结构是指各部门之间相 互关系及其占地的比重的总和，是各种用地类型按照一定构成方式的集合34。因此，土 地利用结构是国民经济各部门占地的比重及其相互关系的总和。 按照国土资源部2001年 颁发的全国土地利用分类的用地分类方法35，土地利用结构可以描述为耕地、园地、 林地、其他农用地、居民点及工矿用地、交通、水利用地、其他土地和未利用土地等地 类占区域总面积的比例，如图4-1所示。 图 4-1 土地利用结构示意图 4.1.2 土地利用结构弹性设置的内涵 土地利用结构的弹性设置是以一定区域土地利用系统的综合效益最大化为目的， 在 特定的条件下将一定数量的土地资源分配到各个用地单位， 使土地在时间和空间上得到 合理安排，并在结构上得到优化。本文土地利用结构弹性设置的内涵主要体现在以下几 个方面： 4 土地利用结构的弹性设置 17 （1）系统结构最优 土地利用系统是一个复杂的人地复合系统，土地利用结构的弹性设置，不仅要使人 类赖以生存的自然生态环境保持进化型演变， 而且要对经营土地的社会经济环境做出适 时变革，也即土地利用结构的不断调节，以达到系统结构的最优化，主要表现为：资 源优化程度高。即资源各要素相互联系、协同作用、相互促进；结构自调度大。即系 统结构具有较强的自响应功能和自我反馈机制，能避免系统结构退化，而保持结构不断 优化；功能稳定性强。即在土地资源利用过程中，系统具有适应环境、改善环境的功 能，并保持其功能的相对稳定性。 （2）抗逆调节能力强 抗逆调节能力表现为土地利用结构系统对外界环境干预的应变能力和适应水平， 主 要表现为以下几个方面15： 系统适应性强。 当外界的冲击和干预造成系统发生变形时， 系统能迅速表现出新的功能，表现出较强的环境适应能力；功能更新能力强。即系统 的功能是形式多样的，当土地利用系统的某种功能发生退化，会产生新的可以取代地功 能。 （3）系统产出最大 系统产出是其效能强弱的表现。 土地利用弹性规划对结构的设置就是要保持系统具 有最大的物质、能量和价值的产出，主要有以下几个方面15：土地生产率高。单位土 地利用以较少的劳动消耗和物质投入，生产出更多的物质产品；系统价值效应强。土 地利用的潜在使用价值最大限度地转化为现实的使用价值， 集中体现了较强大的社会经 济生命力；系统输出的时效性稳定。不仅现实土地利用能够转化和输出较多的物能和 价值，而且这种能力将长期保持下去，即保持土地利用的可持续性。 4.1.3 土地利用结构弹性设置的目标 土地利用弹性规划的最终目的是要实现国民经济各部门之间土地的合理分配， 它是 通过规划的综合效益的最大化体现的。根据上面的分析，在有限的投入条件约束下，要 取得尽可能大的效益，实现土地系统结构优化的目标，土地利用结构的弹性设置应该追 求以下的目标37： （1）经济效益目标 经济效益目标主要指的是生产过程的效益， 是指相对有限的投入产生出尽可能多的 符合需要的产品以及提供人们需要的各种服务。就目前的认识水平来看，反映一国或区 土地利用弹性规划研究以南召县为例 18 域在一年内创造的最终产品和服务价值的指标如国内生产总值(gdp)、国民生产总值 (gnp)和净产值，仍是衡量经济效益的重要综合性指标。因此，按照经济效益目标，要 求国内生产总值、国民生产总值以及净产值尽可能高的增长。 （2）社会效益目标 即使土地资源分配符合经济效益的原则， 但也并不能表示土地资源的合理分配问题 的全部内容。土地资源的优化配置，还必须考虑土地产出的服务和产品与社会需求如何 才能更好的适应问题，不仅仅要求更有效地进行生产，也要求社会最有效地分配服务和 生产，同时实现最有效的消费，不解决消费和分配过程中的效益问题，生产过程中的效 益或经济效益就不能最终实现。 土地利用结构的优化问题除了消费与分配方面的因素之 外，还有社会稳定、社会保障和社会文化等方面的效益。 （3）生态效益目标 生态环境作为人类共有的宝贵资源， 很难像其他的物质资源一样用经济的价值尺度 来衡量这种资源的损失或投入。 土地利用结构设置的合理性包括对生态环境改善的自然 要求。 土地资源高效益的最大产出和土地资源分配的公平并不能确保对生态环境的充分 保护，因此不是土地资源优化配置的充分条件。土地资源利用要注重经济社会效益和生 态效益的相辅相成，才是土地资源优化配置的充分条件。 4.2 土地利用结构弹性设置的模型选择 4.2.1 常用的土地利用结构优化方法 （1）基于土地适宜性的土宜法 土宜法是根据国民经济各部门的土地需求和土地质量评价结果， 在土地需求和适宜 土地阈值范围内进行匹配，最终确定较为满意的土地利用结构。土地适宜性分析是土宜 法的