行政管理论文城乡关系变迁中的大都市政区整合与转型.doc

城乡关系变迁中的大都市政区整合与转型 提要：在工业化、城市化相互交织的进程中，大都市区城乡之间的权益矛盾关系极其复杂，行政区划调整成为调节城乡权益配置的重要政策工具，由此为协调城乡关系的行政区划调整也很频繁。本文以城乡关系变迁为逻辑主线，分析了上海市行政区划变更所面临的国家宏观背景变迁、战略调整，总结得出上海市存在“市管县体制”、市辖区切块扩张、撤乡改镇、整县改区等行政区划调整模式，这些调整有利于国家推进工业化、都市化战略，并存在城市中心主义倾向，将在建构城乡一体化发展新格局中发挥重要的作用。关键词：城乡关系变迁；行政区划变更；城市中心主义；上海中图分类号：l282文献标识码：a崔庆仙，汪宇明，施家仓：城乡关系变迁中的大都市政区整合与转型上海案例陀区规模的第一次扩张。1956年2月，由真如、大场2个郊区划入土地476kmz，建设曹杨新村、甘泉新村、宜川新村等批工人新村及华东师范大学校区，此为普陀区第二次扩张。1958年8月，由西郊区划入土地71okmz，包括北新泾工业区及其以北沿吴淞江北岸地区两部分，此为普陀区境第三次扩张。1982年，由宝山县境内划入土地113km2，为普陀区境第四次扩张。1984年，由嘉定等县境内划入土地1013km2，将嘉定县长征乡辖区一分为二，上海西站及其仓储划归中心城区，但村民委员会、村民小组和农业生产仍由长征乡管理，为普陀区境第五次扩张。1992年，嘉定县的长征、桃浦两个乡并入普陀区，为普陀区境第六次扩张，形成551lkm2的管辖规模。图2上海市普陀区行政区变迁示意fig2thereadjustmentofputuodistrict，shanghai案例表明，大都市在既定的市管县体制条件下，城乡政区边界每一次调整都是中心城区和郊县之间权益的再分配。这种再分配总是从中心城区人口疏散或城市工业布局的单一角度出发，并对郊县、城郊结合部和中心城区造成了不同的影响。一是毗邻中心城区发展潜力较大或已经具备一定发展基础的地区最容易不断被切割划入中心城区；二是在城乡结合部，政区格局和城乡二元体制既得利益主体布局变化的不同步，造成了城乡结合部管理的混乱和无序，滋生了大量的经济社会问题。一方面中心城区居民迁到郊县境内后，不愿接受郊县管辖及其相应的公共服务与社会福利，“宁要市里一张床，不要郊县一套房；另一方面，失地农民被划入市辖区行政范围，城市政府一时难以赋予其城市居民同等待遇的激励，这种城市居民与农村村民”二元分异与混住格局，造成了城乡结合部“问题区域”以及城中村”格局的出现：三是中心城区业密度高、工业用地比重大、厂点布局散乱、企业规模偏小”，集聚经济效益并不显著。为此，工业化、城市化诱致的大都市规模的扩张需要寻求新的机制。33整建制转型(20世纪80年代末至2001年)中国波澜壮阔的改革开放大潮，使得国家工业化、城市化、市场化发展进入前所未有的快速发展新阶段。20世纪90年代初期，随着土地、资本、劳动力要素市场的活跃与繁荣以及市政府向郊县政府在财税、基建、规划、土地、投资项目审批等方面的放权，提高了郊县政府转让土地使用权的积极性。郊县(区)政府和乡镇政府纷纷通过撤乡改镇等政区调整措施，加快经济基础较好、人口吸纳能力较强的集镇农村集体土地的国有化进程，并进行统一规划和开发，以追逐更多的土地财政，推进郊区农村的城市化和工业化。土地市场化改革也为上海市实现土地收益的最大化，提升城市功能创造了条件。上海市政府希望将大量第二产业从中心城区迁往郊县，实现中心城区的退二进三”。1992年10月，中共第十四次全国代表大会提出“以上海浦东开发开放为龙头，尽快把上海建成国际经济（国际经济论文）、金融（金融论文）、贸易中心之一”，这一国家战略的提出进一步加快了上海市中心城区“退二进三”的步伐。1996年初，时任上海市市长徐匡迪曾在人代会上宣布，i上海内环线以内的国有和集体的大部分大中型企业将向郊区扩散、转移”。由于工业转移的规模巨大，在一系列城乡二元制度的束缚下，频繁切块划入中心城区的区划改革措施难以满足大都市发展的战略需求，整建制的政区属性转型成为行政区划变更的新举措。由上海大都市发展战略驱动的行政区划调整举措，其实也是全国行政区划适应城市化进程的一个缩影。一是乡级政区建制的城镇化转型与整合。宝山区、金山县、南汇县、松江县、青浦县等郊县(区)自1989年开始陆续对从乡域中切块所设的县属镇与原乡行政区进行合并，设立新镇，实施镇管村体制。上海市域内大规模的撤乡改镇始于1993年，并在短短三年的时间内基本完成。至1995年底，上海市域范围内只留有10个乡的建制，其中尚有7个在崇明三岛。二是县级政区建制的转型。经国务院批准，上海于1988年撤销宝山县和吴淞区，合并成立新的宝山区；1992年撤销上海县，将原上海县辖区并入闵行区；同年，设立上海市浦东新区，撤销川沙县，浦东新区的行政区域包括原川沙县，上海县的三林乡，以及中心城区杨浦、黄浦、南市的浦东部分，完成了浦东开发开放的特区体制建设。自2o世纪90年代末，经国务院批准，上海市开始逐个将远郊的地域型政区建制县”转为城市型政区建制“区”。1997年撤销金山县，设立金山区；1998年撤销松江县，设立为松江区；1999年撤销青浦县，设立青浦区；2000年设置副省级建制的浦东新区；2001年撤销奉贤县，设立奉贤区；撤销南汇县，设立南汇区。至此，除长江之隔的崇明县外，上海市所有的郊县均转型为区的建制。伴随着以撤乡改镇为主的政区建制转型的，是大规模农村集体土地的国有化和大量失地农民的出现。1991年至1994年间，上海郊县(区)因国家建设征地和农村集体使用土地净减耕地333万公顷左右2ol。1995年，全上海市国有土地144743公顷，占全市土地面积2269，主要分布在中心城区及市郊区、县建制镇。自1992年起，上海房地产业进入快速发展时期，其发展速度之快，投资规模之大前所未有”【2l】。与此同时，上海市域内土地的无序开发也加剧了上海市政府为促进中心城区工业转移和吸引外资而设置的市属工业园区与郊县(区)工业园区的竞争。上海市自90年代后期开始的整县改区，削弱了县级政区土地管理权限，为实现上海市国民经济和社会发展“九五”计划与ag蘸08鞲焱pi-iyvol27no1202122012年第1期总第123期20世纪5o年代的上海，是当时中国人口规模最大的中心城市之一，不仅是全国重要日用轻工业商品生产基地，还是国家重要工业与国防装备生产基地，承担着国家工业化重大战略使命。原有城市辖区的基本格局，郊区空间狭小，耕地面积十分有限，乡村地区难以保障上海市的副食品供应。为解决上海市中心城区副食品供给短缺问题，市政府向中央政府提出扩大郊区土地的要求。国务院于1958年先后将江苏省的嘉定、宝山、上海、川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明10县划归上海市管辖，实行市管县体制；随即，上海市充分利用区划调整的契机，开始城乡治理格局的调整，将原三个郊区建制(西郊区、北郊区、东郊区)全部撤销，原郊区范围内的城市地区并入市区，农村地区并入郊县。由此，上海市完成了城市政区的首次大规模扩张，形成了上海大都市治辖的基本空间形态与格局。表2上海市主要行政区划调整(1949一)tab2themainreadjustmentsofadministrativedivisionsofshanghai(1949一)时间调整情况1955年将原有的2o个市区和10个郊区分别合并为15个市区和3个郊区1958年将江苏lo县划入上海市，实施市管县体制；撤销郊区建制，将城市地区并入市辖区，农村地区并入郊县1960年合并市区；并分别在上海县和宝山县境内设置了管理国营企业为职能的阂行区和吴淞区1960-1992年上海市频繁切割郊县土地划入中心城区1964年闵行区和吴淞区建制撤销，分别划归徐汇区和杨浦区1980年在宝山县境内析置吴淞区1981年从闵行县和徐汇区境内析置闵行区1988年撤销宝山县和吴淞区，合并成立宝山区1992年撤销上海县，并入阂行区19931995年大规模撤乡改镇199720o1年陆续对郊县整县改区2009、2011年先后撤销了南汇区和卢湾区，将其辖区分别并入浦东新区和黄浦区资料来源：上海通志及上海市各区(县)地方志。为解决中心城区副食品供给不足而构建的市管县体制却形成了郊县全面服务于中心城区”为特征的城乡二元地理（地理论文）格局。在这样的体制约束下，郊县的发展完全从属和服务于中心城区，原来郊县农业生产结构完成了由粮、棉为主向以蔬菜、副食品生产为主的转变；郊县社队企业利用毗邻上海工业中心的优势，相应获得了相对于国内其它地区社队企业更快的发展旧。但是，服从于中心城市的城乡二元体制，使得社队企业长期难以纳入国家计划经济轨道，生产要素获取与产品销售诸多环节面临困境，不得不与市属国有企业维系一种不稳定、不公平、不可持续的协作关系；并通常成为政府调控”的重点对象而受到压抑。城乡关系受制于国家户籍制度、粮食统购统销、就业与社会保障制度等宏观政策制约，乡村边缘化的地位没有显著改变。32切块调整(20世纪5o年代末一1992年)计划经济时期，为汲取农业剩余以实现国家重工业战田鱼兰三：竺：略，中央政府自上而下构建了一系列以城乡政区为法理空间的城乡二元制度。在上海市，中心城区与郊县之间的政区边界成为维系一系列城乡二元制度安排的“鸿沟”，其两侧的城乡之间存在着制度和现实层面的双重落差。然而，工业化必然要求突破已有的承载着城乡二元制度的城乡政区边界的刚性约束，寻求新的增长空间。为了能够将资源最大限度地用于重工业国家战略，计划部门也需要在确保工业计划顺利完成的前提下，将享受城市居民待遇的居民总量控制在一个尽可能低的水平。上海市对郊县择优而切”的政区调整方式，正是在严格的城乡二元制度安排下，加快城市工业部门发展的理性选择。实施市管县体制后为降低中心城区副食品供需短缺及潜在风险，上海市政府及各区(局)自1959年陆续在崇明、奉贤等郊县建立了十多个国营农场，使其成为安排市区居民就业的新增长极。为推进重工业发展，1960年在上海县和宝山县境内分别设立管理国营企业为职能的闵行区和吴淞区，使得区、县之间犬牙交错，出现孤岛式”的市辖区模式。如闵行区被包围在上海县境内，辖区为互不相接、支离破碎的闵行和吴泾两部分(图1)，均享有黄浦江航运之便，工业经济快速发展。这种孤岛式格局直到1964年闵行区和吴淞区领导和管理的工业、商业划归市有关工业局和公司管理后，区建制撤销，辖区才并入了临近中心城区。图1闵行区实际管辖范围(19601964年)fig1minhangdistrict(1960-1964)资料来源：闵行区志o上海市普陀区行政区规模的变化集中凸显了中心城区向郊县扩张所折射出极为复杂的城乡互动与纠结关系。吴淞江水兴普陀”，自19世纪末开始，吴淞江南岸依吴淞江水运之便和公共租界发达的工商业，逐渐成为上海著名的老工业区。1950年6月普陀区人民政府成立，辖境仅有吴松江南岸的265kin土地，此后不断调整行政区划，先后6次从吴淞江以北临近区县划进土地，使境域面积扩大为5511km。1950年7月，由新泾郊区、真如郊区和闸北区划入土地41lkm2，吴淞江北岸的工厂随之被划入中心城区，此为普1引言城乡发展不平衡是中国面临的突出问题和严峻挑战1。中华人民共和国成立6o多年来，行政区划作为国家权益配置的政策工具，在城乡关系变迁中发挥着重要作用。在大都市的发展过程中，城乡之间的矛盾更为复杂，为满足大都市发展的战略需求，由此开展的城乡政区调整更为频繁。从城乡关系变迁的视角审视大都市政区整合与转型，对理解不同历史时期中国城乡关系变迁与行政区划调整的复杂相关性具有重要意义。在城乡关系变迁与行政区划调整的相关性讨论中，市管县体制多年来一直是学术界最为纠结的议题。2o世纪80年代初，中央政府为了调节城乡矛盾和“条块”矛盾，在全国逐步推行市管县体制，形成了以大中城市为中心的市管县市的一级政区格局，一直颇受学术界的关注。早在20世纪80年代尽管有学者提出市管县体制“实质上并没有真正改变城乡经济隔离的旧体制”嘲，甚至出现城乡