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山西财经大学 硕士学位论文 我国农村小额信贷法律问题研究 姓名：张月 申请学位级别：硕士 专业：经济法学 指导教师：马跃进 2011-01-04 我国农村小额信贷法律问题研究 1 摘要 我国农村小额信贷规模逐步壮大，在我国农村小额信贷市场需求日益增长 的情况下，法律制度瓶颈已严重制约了我们农村小额信贷的发展。农村小额信 贷得到国家专门法律的保护就显得尤为重要。因此，我国农村小额信贷法律制 度亟须重构。我国农村小额信贷的现有法律制度并不能很好的规制与保障农村 小额信贷的健康稳步发展，出现实践与立法相脱节的种种问题。本文通过探讨 我国农村小额信贷的法律制度现状及存在的法律困境，针对目前法律制度中存 在的束缚提出法律对策并拟建立完善的法律制度。本文从法律角度对农村小额 信贷所面临的法律困境，如法律地位不明确、运作体制、监管欠缺等问题进行 分析，并对国外农村小额信贷法律制度进行比较研究，提出完善相应的法律制 度来促进农村小额信贷的发展，从而使农村小额信贷能顺利并持续稳定的健康 发展。这对于农村小额信贷的发展具有极其重要的意义。 【关键词】农村小额信贷 法律困境 法律对策 我国农村小额信贷法律问题研究 2 abstract this paper argues that chinas rural microfinance scale expanded gradually, in our country rural microfinance market is growing demand, under the situation of legal system bottleneck has severely restricted the development of our rural microcredit. rural microfinance get state special protection laws are particularly important. therefore, our country rural microfinance legal system much- needed reconstruction. chinas rural microfinance existing legal system isnt a good regulation， and guarantee rural microfinance healthy and steady development, appear practice and legislation of the separation of problems. this paper discusses our country rural microfinance legal system present situation and the existence legal trouble, aiming at the existing legal system in the bondage of proposed legal countermeasures and planned to build perfect legal system. this article from the legal angle of rural microfinance facing legal trouble, such as legal status ambiguous, operation system, supervision lack etc, and analysis of foreign rural microfinance legal system comparison study, puts forward the perfect corresponding legal system to promote the development of rural microfinance, thus make rural microfinance can smooth and continuous, stable and healthy development. this regarding the development of rural microfinance has very important 【key words】chinas rural micro- credit legal dilemma legal measures 3 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 4 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 我国农村小额信贷法律问题研究 1 引言 农村小额信贷是指专向农村中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动，以农村贫 困地区为特定目标客户并提供适合特定目标阶层客户的金融产品服务。由于我国农村大部分 地区仍然处于贫困或低收入群体，因此开展农村小额信贷服务，为新农村建设提供资金的支 持对于我国农村金融改革与创新具有现实的意义。 农村小额信贷这一方式对收编民间资本来讲是可行并且有效的，国家进行必要的防范和 监管将会成为农村金融体系中有益的补充。小额信贷从国际流行观点看，是指专向中低收入 阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。它通常具有额度小、期限短、分期还款、不需担保 或具有灵活多样的担保形式等特点。小额信贷在国际上产生于 2 0 世纪 6 0 7 0 年代，最初目 的是消除贫困和发展农业生产。资金的发放主要是通过国家的金融机构或合作组织、资金主 要用于农业生产和技术的改造，贷款的发放对象主要是男性、贷款发放一般是低息、无息、 资金来源是政府的补贴或各种公基金。目前，世界各国都有小额信贷的实践，但各国的国情 不同，小额信贷的运作方式及发展路径具有差异性。各国提供小额信贷的机构也具有多样性， 包括国有机构、国有政策性或发展银行、商业银行、非政府组织、信用合作社以及非正规的 社区团体。国际上几种有影响的小额信贷模式有：孟加拉的乡村银行、泰国的农业和农村合 作社银行、印度尼西亚的人民银行的小额信贷体系等。 目前，农村小额信贷在我国的发展，为农村经济发展起到了一定的积极推动作用。但是 不可避免的存在一些问题和风险。因此，有必要对小额信贷机构的法律缺陷进行总体规划完 善，结合小额信贷组织成功运作的基本要素，完善农村小额信贷法律制度应进行整体考虑。 第一，给予农村小额信贷组织相应的从业资格。第二，利率限制应尽快放开，实现利率市场 化。第三，建立完整的监管框架。第四，建立完善的市场进退出机制。本文从法律角度对农 村小额信贷所面临的法律困境如法律地位不明确、运作体制、监管欠缺等问题进行分析，并 对国外农村小额信贷法律制度比较研究，从而提出相应的完善法律制度来促进农村小额信贷 的发展。 我国农村小额信贷法律问题研究 2 1我国农村小额信贷概述 农村小额信贷是农村金融市场中的核心，是农户资金融通的重要方式。因此，改善农村 信贷资金的供求矛盾成为我国从整体上推进农村金融体系改革的重要内容。中共十七届三中 全会关于推进农村发展改革若干重大问题的决定就提出了要建立现代农村金融制度，大 力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。这无疑为拓宽并深化 农村信贷市场带来了重要的政策支持。十七届三中全会指出，要大力发展小额信贷，鼓励发 展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。 1 1 农村小额信贷概述 小额信贷是一种以城乡低收入阶层为服务对象的小规模的金融服务方式。 小额信贷 旨在通过金融服务为贫困农户或微型企业提供获得自我就业和自我发展的机会， 促进其 走向自我生存和发展。它既是一种金融服务的创新，又是一种扶贫的重要方式。 国际方面来看， 小额信贷的发展演化经历了从 2 0 世纪 7 0 年代的农户小额贷款发展 到 8 0 年代小型企业的小额贷款， 进一步发展到 9 0 年代追求商业可持续发展和贷款覆盖 率为目标的小额贷款。在我国，农村小额信贷主要是基于促进农村发展，缩小城乡贫富 差距，面向农村低收入者发放的小额贷款。 目前，世界各国都有小额信贷的实践，但各国的国情不同，小额信贷的运作方式及 发展路径具有差异性。各国提供小额信贷的机构也具有多样性，包括国有机构、国有政 策性或发展银行、商业银行、非政府组织、信用合作社以及非正规的社区团体。国际上 几种有影响的小额信贷模式有：孟加拉的乡村银行、印度尼西亚的人民银行的小额信贷 体系等。 对于发展中国家来说，小额信贷是一种必不可少的金融服务方式，为那些低收入而又缺 乏正规银行服务的人群提供健全的金融服务。研究调查显示，小额信贷这种金融服务方式确 实能帮助全世界最贫穷的人们发展商业，对抗恶劣天气和疾病，维持就业和促进消费。小额 信贷的主要动机，不仅仅贷款给穷人，而且还要以最低的成本和最低的利率。 1 1罗琼.应将小额信贷纳入法制化的轨道.老区建设2010.1 我国农村小额信贷法律问题研究 3 1 2 农村小额信贷的本质特征 关于小额信贷的基本特征在理论界已达成了共识，主要包括如下几点：首先是按照制度 经济学的基本原理，使借款人（本文主要指农户）易于接近并使其交易成本最小化；其次是 方便借款人根据自己的财务能力和现金流按时归还贷款；第三是较低的管理成本、交易成本 和其他成本最小化；第四是利率不太高，但能够弥补资金成本、管理成本、交易成本，能够 覆盖风险，实现可持续发展；第五是通过宣传享有参与权（在小组贷款中，将贷款轮流发放） 等激励机制促使还款；第六是充分掌握借款人的信息及业务活动，并分享信息，有利于解决 信息不对称所带来的信贷风险；第七是运用特殊的贷款技术、灵活的贷款安排以及有效的运 行机制，包括小组贷款、分期还款、累进贷款、担保贷款来提高贷款效率、降低贷款风险； 第八是小额信贷组织鼓励小组成员储蓄，进行储蓄动员，使其从单独的放款行为转化为真正 的金融中介，这项特征目前在我国还存在政策上的执行障碍；第九是提供贷款服务后，不对 贷款的用途和流向进行过多的限制和监督，这种资金的应用弹性可以支持资金得到合理的配 置。 1 3 农村小额信贷在我国的发展及意义 1 3 1 我国农村小额信贷的发展 自 2 0世纪 9 0年代初期，小额信贷开始在中国农村进行试点。中国的试点项目主要受到 孟加拉模式的影响。而且这些项目主要有非政府组织、社会团体、利用国外资金进行小范围 试验，大多数是依靠补贴维持下去的。这些依靠补贴的非政府组织的项目很难有效、迅速的 推广他们的经验。这些项目都没能在中国达到一定量的积累。一定程度的覆盖率以及小额信 贷机构的可持续发展。 2 0世纪 9 0年代后期，在较大范围内推广小额信贷扶贫转向为以政府和指定银行操作， 使用国内扶贫资金为主。 1 9 9 5 年 6 月，世界银行“扶贫协商小组”（c g a p ）城里，推动世界小额信贷运动进入了 一个新时期。 2 0 0 5 年被联合国确定为国际小额信贷年。 2 0 0 6 年尤努斯教授获诺贝尔和平奖。 小额贷款，这一金融创新成为金融领域的时尚。 我国农村小额信贷法律问题研究 4 小额信贷在我国已经历了二十多年的发展历史，从学习具体技术、模仿运营模式到注重 吸取适合我国国情的合理成分这样一个逐渐理性、务实的过程。 2 到目前为止，我国小额信贷 的发展大体可分为五个阶段： 第一阶段是从 1 9 8 1年到 1 9 9 3年，属于项目小额信贷试验阶段。这个阶段的特点是小额 信贷只是作为国际援助机构扶贫项目的一个组成部分和一种特殊的资金使用方式，在较小的 范围内试验。第二阶段是从 1 9 9 3年到 1 9 9 6年，属于项目小额信贷和非政府组织小额信贷的 共同试验阶段，明显特征是以探索孟加乡村银行（g b ）模式的小额信贷项目在中国的可行性 为基本目标，以官方或民间机构实施，强调项目运作的规范化，基本上没有政府资金的介入。 第三阶段是 1 9 9 6年到 2 0 0 0年的试点推广阶段。政府开始认识到小额信贷对于扶贫工作的重 要意义，开始将小额信贷的运营模式推广到全国多数贫困地区，成为一种重要的扶贫到户的 措施。第四阶段是 2 0 0 0年到 2 0 0 5年，正规金融机构农村信用合作社正式开展小额信贷业 务阶段。2 0 0 0年初，中国人民银行出台了农村信用合作社农户小额贷款暂行条例 ，拉开 了正规金融机构开展和推广小额信贷的序幕。与此同时，政府和人民银行对小额信贷的关注 也逐步提升，开始着手研究政策、法律法规的制定。第五阶段是从 2 0 0 5年 2 0 0 8年，政府倡 导建立多种所有制形式参与的小额信贷试点阶段。这个新阶段的主导思想是从以扶贫和社会 发展为中心过渡到既要扶贫，支持微型企业发展，又要实现小额信贷机构的可持续经营，从 而可持续的为穷人和微型企业提供金融服务。 我国自 2 0 0 5 年成立 7 家小额信贷试点公司以来，在 2 0 0 8 年 5月 8 日，央行和银监会联 合下发了关于小额贷款公司试点的指导意见，对小额贷款公司的性质、资金来源、资金 运用、监督管理和终止等环节进行了规定。民间小额贷款公司的合法身份终于得以明确，民 间小额贷款开始走上正常的发展轨道。 而近期出台的相关政策使得该行业的发展前景进一步被看好。2 0 0 8年 8月 1 9日，中国 人民银行、财政部、人力资源和社会保障部三部委联合发布关于进一步改进小额担保贷款 管理积极推动创业促就业的通知，该通知扩大了小额担保贷款借款人的范围，提高小 额担保贷款额度，允许小额担保贷款利率按规定实施上浮以及改进财政贴息资金管理，放宽 对劳动密集型小企业的小额担保贷款政策。 2 0 1 0 年中国小额信贷领域发展状况如下：（1 ）经过两年摸索，小额贷款公司基本定位， 如深圳行业自律守则所述，小额贷款公司服务对象主要是中小企业，大部分小额贷款公司和 2谢玉梅.国外小额信贷发展对我国的启示.经济问题,2007,5.85 我国农村小额信贷法律问题研究 5 小额贷款公司的大部分业务并非服务于最低端客户的小额信贷。部分小额贷款公司致力于低 端客户服务，但不是小额贷款公司的主流。 （2 ）非政府组织小额信贷机构继续进行商业化 改制尝试，但面临很多挑战。（3 ）小额信贷机构向村镇银行的改制前途渺茫。（4 ）大中型 商业银行开始进军小额信贷市场，但也是从中小企业信贷入手，虽有邮储和部分商业银行提 出发展小额信贷的战略，但其小额信贷要成为主流业务尚需时日。（5 ）政府推动的贫困村互 助基金逐渐形成气候，但尚需解决可持续发展问题。（6 ）p 2 p （个人对个人）的小额信贷市 场基本形成。（7 ）为小额贷款公司和小额信贷机构的融资和批发市场逐渐形成。（8 ）小额 信贷概念依旧混淆和模糊，不利于更有针对性的政策出台。（9 ）总体上看，无论是小额信贷 还是中小企业贷款，市场供不应求的格局基本没有改变，金融服务缺口依旧很大，市场潜力 依旧巨大。（1 0 ）实践证明，小额信贷和中小企业贷款的风险是可以有效控制的，盈利能力 可观，具有很大发展前景。 1 3 2 我国农村小额信贷发展的意义 许多报告都指出，目前我国农村金融的主要问题仍是供给问题，而小额信贷组织可以作 为农村金融供给的一个重要组成部分发挥积极作用，并同时担负着社会扶贫、保障的责任。 （1 ）发展小额信贷是我国农村金融“借贷输血”的一剂良药。农民贷款的低利率、不确 定风险都使正规金融机构部门的诸多业务“趋利避害”，转战“非农”。同时，正规金融部 门的高门槛，也使得广大农民望门止步。在这种情况下，农村小额信贷依据自身额度小、限 期短、分期还款、不需担保或具有灵活性担保形式等特点，专门向农村中低收入农民提供贷 款，为农村贷款提供了巨大的支持。小额信贷灵活的担保形式或不需担保的特点降低了我国 农民贷款门槛。 （2 ）我国农村小额信贷业务肩负着解决好“三农”问题的三大功能。 经济 杠杆功能。 农村小额信贷业务发展，有利于改善农村贷款难的困境，为地方经济发展提供金融服务，同 时，农村小额信贷业务的发展又促进了农村合作金融机构经营状况的改善，农村合作金融组 织在通过办理该业务推动县域以下地方经济发展的同时，自身也能得到长足发展。政策性支 农功能。在我国，小额信贷扶持的主要是社会的弱势产业，服务对象普遍是社会的弱势群体， 额小面广量大，管理成本高，很大程度上承担起党和政府的政策性支农服务功能，带有一定 的扶贫性质，这也是国有商业银行纷纷从农村撤走机构的基本原因。社会保障功能。目前在 我国的农村小额扶贫贷款、国家助学贷款、下岗工人再就业贷款等社会保障性质的贷款，大 我国农村小额信贷法律问题研究 6 多通过农村合作金融机构以小额贷款的方式进行发放。在操作上采用“政府+ 银行+ 扶贫组 织”的运作模式，小额贷款在一定程度上承担了扶贫组织的责任。 （3 ）规范小额信贷市场，推动社会经济发展 小额信贷法律制度的建立可以放宽市场准入制度，寻求更多的小额信贷主体进入农村金 融市场，赋予更多种类的小额信贷主体法律地位和法律权利，探索出更好的小额信贷模式， 为我国农村脱贫致富、繁荣农村金融起到相当大的作用。 （4 ）促进创业、减轻就业压力 农村贫困地区的经济发展之所以较为落后，主要是由于大多数贫困地区主要以种植业为 主、生产结构单一、剩余劳动力的就业机会少，通过建立严密的贷款确定、评估和贷后资金 引导、配套服务的法律体系，支持贫困地区大力发展除种植业以外的各种家庭小型农牧产品 加工和商贸活动，可以就地吸收大量的剩余劳动力资源，缓解农村就业压力，实现农户的脱 贫致富；同时，小额信贷对就业机会的另外一个影响是在还款压力的作用下，农村的一部分 确实吸纳不了的劳动力向城市进行劳务输出。因此，完善对于不还款借贷人的惩罚性法律才 能真正发挥小额信贷的促进创业和减轻就业压力的作用，才能使农村剩余劳动力资源得到利 用，充分地发挥了农村的劳动力资源优势。 （5 ）增强农民抵御自然风险和市场风险能力 增加农户收入来源的多样性，促进社会主义新农村建设农民对于风险的抵御力强了，他 们才可以大胆的实行各种经营活动；而进行多种经营，又可以使他们应对各种风险的能力增 强。两者是相辅相成的。实现这种良性循环，才是贫困地区脱贫致富的根本途径。 2 我国农村小额信贷的立法现状及存在的法律困境 2 1 我国农村小额信贷的立法现状 农村小额信贷制度，在我国的发展不过二十几年历史，由于时间很短，全国范围内只制 定了农村信用社农户小额贷款暂行管理办法 、 农村信用社农户小额贷款指导意见两个 专门规定，除此以外，并没有形成自身的法律体系，大部分是由实施农村小额信贷制度所在 地的小额信贷机构根据政策颁布自己的规则。如： 哈尔滨市中小企业及农户小额信贷管理办 法试行 、 昆明市小额信贷扶贫实施细则 、 云南省小额信贷扶贫管理办法 、 广西壮族自 我国农村小额信贷法律问题研究 7 治区小额信贷扶贫实施管理办法( 试行) 等。但随着农村金融的发展，农村金融流通速度加 快，各地方虽然是根据国家政策制定小额信贷的规则，但由于地区差异，乃面会有规则上的 冲突，因此急需制定关于小额农贷的专门的规则，形成有关小额农贷法律制度的专门的体系， 这样才能为农村金融创造良好的条件，促进农村金融的发展。 目前我国的小额信贷主要由行政法规、部门规章及地方性法规等规范性文件及有关政策 来调整，主要有国务院关于金融体制改革的决定 、 国务院关于农村金融体制改革的决定 、 贷款通则 、 中国人民银行小额信贷试点意见 、 中国银行业监督管理委员会关于调整放 宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见 、1 9 9 9 年 4 月中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法 、1 9 9 9年 7月中国人民银行发布的 农村信用社小额信用贷款管理暂行办法 、2 0 0 1 年 1 2 月中国人民银行发布的农村信用社 农户小额信用贷款指导意见 、2 0 0 2年 4月中国人民银行发布的关于进一步做好农户小额 信用贷款发放和改进支农服务工作的通知以及中共中央、国务院 2 0 0 4至 2 0 0 7年连续四个 “中央一号文件” 、今年 5 月 8 日央行和银监会联合下发的关于小额贷款公司试点的指导意 见 、8月 1 9日中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部三部委联合发布的关于进 一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知 。 综上所述，我国小额信贷的法律制度还很欠缺。问题产生固然有历史上的原因，但主要 是制度上的原因。我国农村小额信贷规模逐步壮大，在我国农村小额信贷市场需求日益增长 的情况下，法律制度瓶颈已严重制约了我们农村小额信贷的发展。农村小额信贷得到国家专 门法律的保护就显得尤为重要。因此，亟须重构我国农村小额信贷法律制度。我国农村小额 信贷的现有法律制度并不能很好的规制与保障农村小额信贷的健康稳步发展，出现实践与立 法相脱节的种种问题。以期通过立法，给予农村小额信贷组织相应的从业资格；利率限制应 尽快放开，实现利率市场化；建立完整的监管框架；建立完善的市场进退出机制。 2 2 我国农村小额信贷存在的法律困境以山西平遥县为例 通过前面的分析，我们可以看到，我国对于小额信贷，特别是扶贫性小额信贷的规范性 文件的效力层次低，相关规定分散，不系统。就山西平遥县的晋源泰和日升隆小额贷款有限 公司为例，具体提出我国农业小额信贷存在的法律困境。小额信贷公司分为扶贫性质和商业 性质。平遥的小额贷款公司属于后者，由于只能办理贷款而不能办理存款和汇兑业务，因此 只能叫“小额贷款公司”。 2 0 0 5年底，我国民间商业性小额贷款公司在山西等五省( 区) 首 我国农村小额信贷法律问题研究 8 推试点，2 0 0 5 年 1 2 月 2 7 日，山西省平遥县晋源泰小额贷款有限公司和日升隆小额贷款有限 公司同时诞生，注册资本分别为 1 6 0 0 万元和 1 7 0 0 万元。 2 2 1 农村小额信贷的法律地位不明确 我国小额信贷的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。在我国广泛存在的 大量小额信贷机构中，除了那些以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷之外，大 部分小额信贷机构的处境都十分尴尬。其中最为关键的一个问题是，现有的小额信贷机构没 有获得明确的合法地位。 晋源泰具备各种执照、代码、公证等资料，唯独缺少银行监管部门颁发的“经营金融业 务许可证”。由于金融业务是国家规定的特殊行业，开办此项业务必须得到银行监管部门审 批。尽管晋源泰和日升隆有工商营业执照，但仍然可视作非法或违规经营。 据平遥县人民银行的专业人士介绍，小额贷款公司发展中面临的一些问题，主要是由于 小额贷款公司尚未获得银监会认可的金融机构身份，从而无法享有金融机构的税收优惠、资 金拆借等便利条件。但是，虽然存在这些问题，小额贷款公司仍然有良好的发展势头。就平 遥而言，煤老板们认为小额贷款是一个朝阳产业，对兴办小额贷款公司表示出浓厚的兴趣。 由于小额贷款公司的注册资本额没有上限，因而，不排除将来出现大型的小额贷款公司的可 能。 2 2 2 公司治理结构和内控制度不完善 3 按照央行的规定，晋源泰与日升隆只能发放贷款而不能吸收存款，这种只存不贷的格局 决定了它们的信贷规模不可能快速扩张，也限制了其支农实力。 内控制度是否完善将决定小额贷款公司的生死存亡。商业性小额贷款公司在中国是崭新 的事物，没有现成的经验和规章制度可以借鉴。业内认为，如果不能建立良好的公司治理结 构和内控制度，小额贷款公司极易爆发贷款和人员风险，从而导致破产。 晋源泰和日升隆成立于 2 0 0 5 年，是中国人民银行推行的全国最早的小额信贷公司试点， 即由私人出资，用自有资金发放贷款。当时的贷款主要针对当地农户。 2 0 0 5 年 1 2 月，晋源泰以 2 0 0 0 万元的资本金挂牌。到 2 0 0 8 年 4 月 3 0 日，净利润已超过 3 6 0 万元。 3张燕,高翔.我国农村小额信贷法律困境与对策.广东财经职业学院学报,2007, 2.5 我国农村小额信贷法律问题研究 9 2 0 0 8 年上半年，晋源泰董事长韩士恭此前接受瞭望东方周刊采访时说，当地银监会 的负责人问我愿不愿意改成村镇银行，我就写了一个申请，但实际我是不愿意的，因为变成 村镇银行，我就只剩 1 0 % 的股份，辛辛苦苦打下的江山就不是我的了。申请交上去之后杳无 音信，反而让他感到庆幸。 按照银监会的村镇银行管理暂行规定 ，村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金 融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 2 0 % ，单个自然人 股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 1 0 % ，单一非银行金融机构或单一非金 融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 1 0 % 。 虽然韩士恭保住了控制权，但晋源泰却也在此时走上了下坡路。最重要的原因是只贷不 存，导致后续资金不足。 山西省平遥县晋源泰小额贷款有限公司业务经理侯正强说认为，一方面， 2 0 0 8年，晋 源泰随着银行贷款利率下调了 4次，因为竞争太多了，晋源泰贷款利率本来就达不到银行标 准的 4倍；另一方面，因为看不到转型为村镇银行的希望，股东不愿再投钱。晋源泰就只能 靠着 2 0 0 0 多万的资金，维持着有钱则贷，贷完就歇的日子，利润一直在下滑。 平遥日升隆小额贷款公司总经理助理陈文庆说，2 0 0 9 年日升隆的利润率不到 9 % 。同样的 情况在日升隆也出现了。但侯正强认为小额贷款公司目前最大的危机，还在于“灵活”的运 作模式暴露出了巨大的硬伤。 2 2 3 小额信贷监管体制不够合理 有效监管不足限制其快速发展。由于小额贷款组织实行风险自担，不会因吸收公众存款 而造成金融风险的扩散，因此，目前的监管压力还不是太大。但从长远来看，统一的监管规 则必不可少。现在的央行备案制仅作为普通商业企业工商注册登记和监管显然并不能满足要 求。关于未来的监管模式，一种建议是，各管理机构仍然维持原来的格局，由小额信贷组织 间的行业协会负责将各组织的运行情况向央行登记和报告。也有的观点认为，应在银监会之 外组建独立的监管机构负责进行审慎监管。不管采取什么形式，有一点是明确的，统一的监 管必不可少，严格监管也是题中应有之意。 首先，监管主体不到位。依我国现行法律规定，信贷监管主体是银监会。但是小额信贷 特殊性决定了银监会对于消费性小额信贷能行使其监管职责，对扶贫 性小额信贷的监管却落不到实处。扶贫性小额信贷的放贷涉及到政府、社保局等 我国农村小额信贷法律问题研究 10 相关部门，银监会单一的监管体制并不能满足其发展的要求。因此，我国小额信贷监管体制 需要一个专门的小额信贷监管主体。 其次，没有建立具体的小额信贷机构市场准入和退出机制。小额信贷主体法律地位不明 确，市场准入制度自然也没有建立起来。我国法律明确规定非政府组织是不可以从事金融活 动的，但是我国对这些非正规的金融机构却没有相应的市场准入。而缺乏市场准入，任由农 村非正规金融的发展，农村高利贷和地下钱庄等形式的组织也就有了生存的空间，这很有可 能将小额信贷公司的发展引入不正常的轨道。甚至影响国家金融体系的稳定。 最后，缺乏有效的风向防范机制。由于我国个人征信制度的不完善，我国消费性小额信 贷也依然缺乏一个集事前规范，事后救济追偿于一体的监管体制，这与我国促进生产消费的 政策是相悖的。 2 2 4 小额信贷后续资金短缺 后续资金问题是制约小额贷款公司最关键的问题，只贷不存，很难长期维持，应该考虑 下一步的资金扩大机制。按照央行规定，民间小额贷款公司“只贷不存”，贷款资金完全来 源于公司的自有资金，公司利润则依赖于其贷款利息。 小额贷款公司不是银行，它“只贷不存” ，再加之基础设施建设以及硬件系统尚未完善， 进不了靠银行系统结算的大网，不享有“对公业务” 。现在只能从大银行 “批发”贷款额度， 与银行之间是“批发”与“零售”的关系。早在 2 0 0 6 年，穆罕默德尤努斯访华时就已经这 样表示， “只贷不存”原则等于“锯了小额信贷的一条腿” ，是目前中国小额信贷发展的最大 阻碍。 在目前的小额贷款公司试运行办法中规定，由于并非金融机构，所以小贷公司无法向公 众吸收存款，只有贷款功能。这样的“只贷不存”的机制就注定了只要注册资本金加上 0 . 5 倍资金杠杆全部用完，在没有收回贷款的情况下，一定意义上小贷公司日后的发展就将“暂 停”。 现在的规定是小额贷款公司“只贷不存” ，不许可吸收存款，这有降低风险的考虑，避免 存款被卷走。但这极大地限制了小额贷款公司的经营、扩张和竞争。显然，如果钱都贷出去 了，那只能等着这些钱被收回来，再向外贷。这就降低了资金的流动性，加大了小额贷款公 司的经营风险，也限制了优秀公司的发展。实际上， “又贷又存”才是最好的出路穆罕默 德尤努斯告诉我们的经验。 我国农村小额信贷法律问题研究 11 2 2 5 专业金融人才匮乏 难以吸引人才。金融是一个知识密集型的服务业，人才是金融的灵魂。由于业务的单调， 无法从外界吸引有知识技能的人才，金融管理水平难以提高，风险得不到有效控制。 晋源泰遇到最现实的难题就是人才问题。从正规金融机构挖人才，显然不太可能，于是， 他们公开向社会招聘，报名的人不少，但大多没有金融知识和具体操作经验。 3 国外农村小额信贷法律制度比较研究 国际上，小额信贷制度并没有一个统一的模式。众所周知，小额信贷出现和发展初期是 一种扶贫方式，第一个现代意义上的小额信贷是乡村银行( g b ) 小额信贷模式，其目的就是扶 贫。因此，小额信贷方式一出现就被联合国开发计划署、世界银行、联合国儿童基金会、国 际农业发展基金、联合国人口基金等一系列关心世界贫困人口脱贫的国际组织所关注。在这 些组织有意识的推广下，许多发展中国家引进了这一制度并结合本国的实际进行了发展。由 于发展中国家或地区与发达国家或地区在经济、社会以及贫困情况的差异，小额信贷形成了 不同的模式，其监管和制度也有所不同。但是总的说来，发展中国家小额信贷还是偏重农村 扶贫。另外，作为金融信贷制度比较成熟，经济目标着重发展的发达国家，非扶贫性的小额 信贷其实早就出现。这些发达国家在信用征信制度和监管制度方面的成熟经验尤值得我们学 习和借鉴。 3 1 孟加拉乡村银行模式 3 1 1 孟加拉乡村银行模式概述 孟加拉乡村银行模式是一种非政府组织从事小额信贷的模式，具有独立的组织系统和经 营机构。合作性金融较成功的经验是孟加拉乡村银行（g b ）模式。 1 0 其特点有三：一是 g b 设有层级组织结构。g b 运行依赖借款小组和乡村中心。借款小组以每 5 人自愿组成，每 6 个 小组组成一个乡村中心。g b设总行，各地设分行。各分行下有 1 0 1 5个支行。每个支行管 理 1 2 0 1 5 0个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。二是 g b的服务对象主要是妇女，实行小 组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。对贷款期限、还款方式、借款上限都进行规 我国农村小额信贷法律问题研究 12 定。三是 g b 业务过程的透明度由中心会议保持。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和换 代，集体进行培训，便于成员之间互相监督并营造团队精神。在我国广大农村，小额信贷的 推行非常重要也是非常必要的。它是为贫困农户提供信贷服务的，与孟加拉乡村银行的小额 贷款模式相似，借鉴这一模式的成功经验是十分必要的。 为了实现乡村银行的目标- - 减少和消除农村贫困，建立了一种专门的特殊的信贷制度。 法律明确规定乡村银行的服务对象是收入较低的人群，或者必须是日收入在 2美元以下的人 群。法律还明确要求乡村银行为贫困妇女提供服务。法律还给了乡村银行一些灵活性，比如 允许其部分业务( 比如 4 0 % ) 可以超出小额信贷的范围，比如可以向小企业投放贷款。该法律 允许其贫困客户在发展壮大后借用较大额的贷款。乡村银行实行统一的资本金管理制度，由 总部设在首都达卡的总行统一向国家银行、国际机构借款，然后分拨给各营业所，而各分行、 支行只是管理和服务机构。各营业所的 2 0 % 的利润中自己留 8 % ，向总行上交 1 2 % ，总行向国 家银行上交 6 % 的利润，自己留下 6 % 。总行要求营业所以 8 % 的利润收入做到自负盈亏。从实 践上看，营业所能做到自负盈亏约需三至四年，借贷贫困者 1 5 0 0 - 2 0 0 0个。在不能自负盈亏 之前，亏损由总行补贴，在达到一定规模并实现盈利后，盈利由总行统一支配。乡村银行实 行严格的纪律、高薪养廉。乡村银行的纪律包括借贷者纪律和员工纪律两类，均很严格。 3 1 2 孟加拉乡村银行的性质 虽然乡村银行采取的是非政府组织的形式， 但其所有权却非常明晰， 治理结构也非常合理。 对我国发展非政府组织性质的小额信贷机构具有重要的启示作用。上世纪八十年代，我国农 村合作基金会曾有很大的发展。但到了 1 9 9 9 年，国务院清理农村合作基金会，不管其亏盈如 何，一律合并到农信社。农村信用社小额信贷正规化运行的成本高昂，加之呆账死账过多， 目前亏损严重，难以为继，很多分点已停办小额贷款业务。孟加拉乡村银行对中国小额信贷 机构最大的启示就是民间金融组织完全有可能取得成功。我国八九十年代的农村合作基金会 也有不少盈利的典范。政府金融监管部门对民间金融组织应该放开限制，引导其健康发展 4 。 通过组织制度上的创新，建立商业化的和机构性的非政府小额信贷机构。 在孟加拉乡村银行法的影响下，我国也试图建立商业化的民间小额信贷机构，一些成 功的非政府组织小额信贷也通过明晰产权和完善治理结构转向商业化的小额信贷机构。也有 一些成功的非政府组织小额信贷机构通过完善治理结构，通过吸收利益相关方的成员进入管 4徐中明.我国农村由自然人、企业发起的小额信贷组织发展问题探讨.科技创业.2006,7. p27- 28 我国农村小额信贷法律问题研究 13 理层来改善机构的治理，从而保证小额信贷目标的实现。我国非政府组织小额信贷机构可以 借鉴孟加拉乡村银行的发展经验，寻求组织制度上的创新，解决制度缺陷，以保证小额信贷 的健康发展。 对传统非政府（n g o ）小额信贷的创新。n g o 小额信贷活动注重农户的参与和农户自我发 展能力的培育，同时还注重社区公共资产的创造，其贴近农户，制度优势突出。但它也具有 明显的制度缺陷，就是产权不清、以项目方式推进而没有可以持续发展的组织。 “只贷不存”小额贷款机构的发展，除了具有 n g o 小额贷款活动的制度优势以外，其资金 不构成发展的约束，无论资金数额大、数额小均可以生存，更多地利用了本地知识（l o c a l k n o w l e d g e ）来发展小额信贷本土化，并具有明晰的产权关系，是对 n g o 小额信贷运作中 的产权安排上的重要改进，且其财务自求平衡，投资人自担风险，并从机构建设开始，更具 有可持续发展的基础。 同时，“只贷不存”小额贷款机构发展到一定规模后，如果符合金融市场准入条件，可 能获得监管部门的金融业务许可。这是 n g o 小额信贷活动所不具备的发展通道。 3 1 3 孟加拉乡村银行的监管制度 孟加拉国对小额信贷的法律监管，遵循的一个基本原则就是：小额信贷机构只要不吸收 公众存款，就应对其进行非审慎性监管，以鼓励其在政府支持的宽松外部环境中发展。近年 来，孟加拉国在小额信贷监管的领域也取得了不小的进步：将小额信贷银行和非政府组织小 额信贷机构纳入法律监管的框架内，国家通过对小额信贷银行和非政府组织小额信贷机构颁 布特别的法律或法规来对其进行监管约束，在监管原则、项目评估方式、监管具体内容方面 等都制定了一套透明的规则，监管机构和中央银行在业务上保持联系，但是其工作人员独立 于中央银行，保证监管机构的独立性。此外，孟加拉国还以法律的形式建立了诸如小组联保 制度、分期还款制度、中心会议制度等辅助性法律手段来保障小额信贷机构的有效运行。 5 3 2 孟加拉乡村银行与山西农村小额信贷的比较 3 2 1 孟加拉乡村银行与山西农村小额信贷的相似之处 第一，放贷对象。两者皆服务于收入等级低或贫困阶层；他们属于“脆弱”群体，但不 5陈君实. 农村小额信贷发展之路基于孟加拉乡村银行模式的思考. 安徽科技.2010.4 我国农村小额信贷法律问题研究 14 是最为贫穷者。 第二，放贷机构。机构的主体类型虽有区别，但信用合作社都是小额信用放款的主要提 供者。 第三，放贷目的。在目的上，主要都是为农户或个体经营者进行生产或经营活动服务。 首先，是为了保证农户或个体经营者有稳定的日常消费支出；其次，鼓励他们进行生产作业 或者从事经营活动，从而使小额贷款成为一个运转顺畅的资金链；最后，通过贷款使农户脱 贫，进而提高他们的生活质量。 第四，放贷机制。对于能够按时还本付息及信誉较高的农户，在政策允许的范围内，可 以获得更高额的贷款或更大额度的授权，为今后再贷款提供便利。 第五，放贷风险。据相关数据统计，我国小额农户贷款的还款率达 9 6 % 以上，而孟加拉 国乡村银行则高达 9 8 % 、9 9 % 。可见，两者均具有风险低、回收率高的特点。 3 2 2 孟加拉乡村银行与山西农村小额信贷的不同之处 第一，贷款资金渠道。孟加拉乡村银行是一种非政府组织的信贷机构，其中，政府的低 息贷款、国际机构贷款、接受国内外慈善机构和基金会捐赠等非政府组织捐助的资金是孟加 拉乡村银行资金的主要来源；其次才是成员的储蓄。而中国的农村信用社基本上是唯一提供 小额信用贷款的机构，其资金主要来源于农民储蓄及人民银行的再贷款和再贴现。 第二，贷款的用途。孟加拉国乡村银行主要资助非粮食生产的各类小型生产项目，绝大 部分是小手工业项目和副业项目。而我国对农户发放的小额信用贷款主要是支持农业家庭小 规模的种植和养殖业生产，以维持家庭式的农业简单再生产或小规模的扩大再生产资金持续 周转。 第三，还贷方式。孟加拉乡村银行贷款期限一般为一年，每月结清一部分资金，岁末本 利结清，次年再贷。信贷偿付采用每周还款方式，贷款期为 1年，从贷款一周后开始偿付。 而我国农村信用社小额贷款则根据不同地区经济发展水平、农户授信等级、各地区农村信用 社现金流动情况等对不同农户给予不同数量的贷款及还款期限，采用“一次核定、随用随贷、 余额控制、周转使用”的管理方式；并规定贷款利息一般在年末结清。 第四，贷款利率。孟加拉乡村银行根据市场行情自行调整并相应制定贷款利率水平，定 价比较高，一般年复利为 1 0 % 。这会增加贫困阶层的可贷性，也有利于增加银行利润，弥补 小额贷款的交易成本，进而维持银行的经营，促进其发展。而我国政府则采取福利性政策， 我国农村小额信贷法律问题研究 15 比如发放低利率小额贷款，扶持农村经济的发展。 第五，控制风险方法。孟加拉乡村银行的团体贷款的每个成员每周需存一个达卡，作为 小组基金用来降低组内风险，并且每一户还要上交 5至 7个达卡，作为乡村风险基金，以备 个别借款者延期还贷或无力偿还之需。而我国农村信用社对贷款对象专设评估机构来控制风 险，评估机构由农户、信用社和村级行政机构人员组成，主要是对农户的信用度、经济收入 状况、借款用途等进行评估，无须让农户强制储蓄或变相抵押及隐性担保。 6 3 3 孟加拉乡村银行对发展山西农村小额信贷的启示 综合发达国家和发展中国家小额信贷法律监管的立法实践可知，国际上对小额信贷机构 的监管主要采用以下两种形式：一是对于开展小额信贷业务的正规银行业金融机构，由正规 的金融监管部门进行审慎性法律监管。如美国发放小额信贷的商业银行就是由美联储按照 1 9 9 9 年金融服务法及各州监管当局按照州政府制定的金融监管法律的有关规定来对小额 信贷的运行进行共同监管；印度尼西亚人民银行也是由印度尼西亚中央银行按照银行法 对印尼人民银行小额信贷部发放的小额信贷进行监管 7 。二是对于只提供贷款的小额信贷机 构，包括那些把强制储蓄作为贷款补充的小额信贷机构，大部分国家采取的是非审慎性监管 的方式。如孟加拉国乡村银行提供的小额信贷，孟加拉国的法律就规定对其实施非审慎性监 管，对其制定一套相对宽松的监管规则，并由独立的监管机构对其进行监管。 我国小额信贷监管法律环境现状是由正规金融机构由银监会监管；商业性小额信贷公司 试点由人行和当地政府监管；其他非政府组织无法定监管部门。对于小额信贷发展而言，完 善的法律框架，有力的政府支持以及私人资本市场的稳健性等都是其不可或缺的制度条件。 目前，我国应借鉴国外的成功经验，结合我国农村的实际情况以及现行的法律制度，加快完 善我国小额信贷的法律监管框架。 8 6 石晶，李卿语，孟加拉乡村银行模式对发展我国农村小额信贷的启示， 税务与经济 ，2010，2 7中国人民银行小额信贷专题组.小额贷款公司指导手册.北京:中国金融出版社.2006,72 我国农村小额信贷法律问题研究 16 4 完善我国农村小额信贷法律制度的具体建议 4 1 我国山西农村小额信贷法律制度的前景 小额信贷对国际而言还是新兴事物，目前中国农村小额信贷也还在不断的完善发展中， 在这个过程中，法律的规范与保护当然是必不可少的，由于中国社会主义初级阶段的特殊的 国情，又没有什么现成的得经验可以套用，我们只有在发展的过程中不断的发现问题，解决 问题，完善农村小额信贷法律体系，促进农村小额信贷发展，维护农村金融稳定。只有这样， 才能从根本上促进中国经济的发展，维护中国社会的稳定。 中国社会科学院金融研究所副研究员张跃文也这样认为，我国的小额信贷公司的发展面 临着许多困境，主要体现在：一是“只贷不存”造成资金来源极窄，以目前的规定，小额贷 款公司不能吸收社会资金，资金来源只有所有者权益、捐赠资金和单一来源的批发资金三个 途径。由于资金不足，导致无法根据市场需求制定发展规划。二是难以吸引人才。金融是一 个知识密集型的