论对高校应急预案编制和管理的完善.pdf

第12卷第1 期 辽宁工业大学学报(社会科学版) vol.12,no.1 2 0 1 0 年 2 月 journal of liaoning university of technology(social science edition) feb.2 0 1 0 收稿日期：2009-07-10 基金项目：2008 年辽宁省社科联课题(2008lslktfx-05) 作者简介：张大成(1973-)，男，山东沂源人，副教授，硕士。 论对高校应急预案编制和管理的完善 张大成 (辽宁工业大学 思想政治理论课教学科研部，辽宁 锦州 121001) 摘 要：应急预案的编制和管理是高校应急管理制度建设的基础，但长期以来高校管理者对此缺乏应有的重 视，高校应急预案编制和管理还存在一些问题，应更新理念，遵循完整性、针对性、预见性、可操作性、日常化、 可修正性的原则对应急预案进行完善。在完善高校应急预案的过程中还要注意处理好预案体系中的层次关系、预 案执行的协调配合、预案的日常管理、执行决策的实施、适时修订等方面的问题。 关键词：高校；应急预案；编制；完善 中图分类号：g526 文献标识码：a 文章编号：1674-327x (2010)01-0038-03 长期以来，高校都被认为环境简单，稳定性较 高。但随着我国社会变革的不断深入，作为社会组 成部分的高校，也不再是人们印象中的世外桃源， “清华北大的餐厅爆炸案” 、 “非典防治”等事例表 明，高校也会受到突发事件的威胁。建立并完善高 校危机管理机制，已成为当前“高校管理创新的重 要内容”1。 高校危机管理的有效运行有赖于制度建设的 保障。应急预案的编制和管理是高校应急管理制度 建设的基础，但长期以来高校管理者缺乏必要的危 机意识，受领导意志决定一切的传统思维模式的影 响，重视“事后动员”而非“事先防控” ，靠事后 行政命令处理危机的模式仍是高校危机管理实践 中一种较为普遍的模式。可以说高校应急预案体系 仍不完善，对其中存在的问题和如何改进仍有必要 进一步研究。 一、高校应急预案编制和管理存 在的问题分析 2007 年 11 月正式实施的我国突发事件应对 法明确规定，国家应建立健全突发事件应急预案 体系。高校也大多建立了相应的应急预案体系。但 “制度规则建设薄弱是许多高校都存在的突出问 题”2，高校的应急预案编制和管理中还存在一些 方面的问题： (一)高校危机管理应急预案总体指导思想落后 由于高校长期的相对稳定，我国高校管理很少 探讨危机管理问题，高校应急预案多是依靠管理者 个人的一些零散经验而进行编制和管理的，没有形 成一套系统的、科学的理论。在实践中一些高校的 管理者更愿意相信和接受， “动员一切可以动员的 力量，打一场轰轰烈烈的人民战争”的“事后动员” 危机应对模式，特别是抗击“非典”等事后动员型 危机管理的成功经验，使得这种模式不断得以验 证，这就更加深了一些高校对“事后动员”这种危 机应对模式的认可，认为没有预案也能解决危机或 者有预案也不一定能解决危机(这当然有预案本身 的问题)， 所以对预案的编制和管理执行不能给与足 够的重视，这导致本来质量就不高的应急预案质量 更加下降，而质量不断下降的应急预案应对危机的 能力就越发有限，这样就形成了一个恶性循环的怪 圈：越不重视预案，应对危机的效果就越差；应对 危机的效果越差，就越不重视预案。 所以一旦突发事件发生，一些高校不管有没有 应急预案，仍然是靠开会讨论、领导决策的传统的 临时应对方式，使得多数高校应急预案只流于形 式，这无疑会大大降低应对突发事件的效率，提高 了危机应对成本，也会因为临时应对的迟延或不科 2010 年(总第 63 期) 张大成：论对高校应急预案编制和管理的完善 39 学使危机继续扩延、加剧而造成无法挽回的损失。 随着高校危机事件数量的频发和形式的变化， 如果高校管理者的思想不随之改变更新，仍停留在 那些不合时宜的思想观念中，对于不断出现的突发 事件只能是防不胜防，无助于危机的解决。 (二)高校应急预案编制存在缺陷 1应急预案层次不清，体系不完整。按照内 容和责任主体的不同，高校危机管理应急预案体系 构成可分为总体预案、专项预案、部门预案等多个 层次。目前，高校虽已制定了大量的应急预案，但 应急预案层次不清，体系尚不完整，没有认识到各 级各类预案的分工协作，预案编制不成体系，部分 预案缺失，特别是某些专项预案和部门预案的制定 仍存在空白，对一些新型的高校突发事件，如：学 术腐败、就业问题等，多数高校还没有具体的专项 预案和部门预案。专向预案、部门预案缺乏，而整 体预案又不能完全适合，突发事件一旦发生，高校 就很难应对甚至束手无策。 2预案针对性不强，内容雷同。高校制定的 各级各类应急预案，目的都是为应对本单位可能发 生的突发事件，所以必须要根据单位的实际情况进 行制定，应具有极强的针对性，而目前一些高校编 制应急预案时不考虑本校的实际情况，没有针对实 际情况进行风险分析和应急资源的调查，而是简单 地模仿或照搬上级部门或其他同类的预案，应急预 案编制不顾实际，体现不出不同类别突发事件的多 样性与复杂性，和不同性质应急预案的差异性，内 容雷同，其后果只能是在现实中难以发挥作用。 3预案文本简单，缺乏可操作性。目前高校 各级各类应急预案的文本内容一般较为简单，篇幅 较短，具体情景描述较少，原则性的规定多，可操 作性不强。而检验一个应急预案是否可行，最重要 的就是看其是否具有现实可操作性。如果在现实中 无法操作或者操作较为困难，那就难以发挥应有的 作用，也就无法达到制订预案的目的。 (三)高校危机管理应急预案管理执行机制不完 善 一些高校突发事件应急预案的管理和执行机 制还不够完善，表现在：预案管理执行机构级别普 遍较低，工作人员较少，力量薄弱，既缺乏校内外 相关部门的合作协调能力，又缺乏校内部门之间的 协调指挥权力；既很难组织现有应急预案的完善和 演练，又很难处置协调不同应急预案之间的关系。 由于缺乏训练有素、保障得力、配合完善的预案管 理执行机制，所以一旦发生突发事件，应急预案很 难及时启动，发挥应有的作用，有效地减少损失， 控制事态发展。而正是因为应急预案较难执行，所 以只能又回到领导决策、临时处置的老路上来，这 也就失去了制定应急预案的应有意义。 二、高校应急管理应更新的理念 及完善应急预案应遵循的原则 “凡事预则立，不预则废” ， 1998 年联合国教 科文组织首届“世界高等教育大会” ，发表的21 世纪的高等教育：展望和行动世界宣言中特别指 出， “高等教育机构越来越需要有预见性的管理模 式”3 。预防危机是化解危机的最好方法， “从被 动应对，到主动预防或缓解，将是现代突发事件管 理的一个趋势”4。高校管理者应树立危机意识， 强化预案编制管理，真正认识到突发事件应急预案 对于保证高校未来稳定发展的重要意义。 为充分发挥应急预案的作用，完善高校危机管 理应急预案的编制和管理应遵循一定的原则。 1完整性原则。高校应急预案涉及危机处理 的方方面面的工作内容，必须进行完整的设计。这 就要在预案制定过程中广泛依靠广大师生特别是 相关专家的智慧和力量， 群策群力， 结合学校实际， 全面深入分析，拟定出初步预案，然后再广泛征求 意见，最后讨论通过，正式定稿。使应急预案尽可 能做到完整、周延。 2针对性原则。高校应急预案的制定，必须 体现出较强的针对性，要适合高校自身的实际，有 针对性，不能无的放矢、也不能生搬硬套。这就要 求各高校根据自身的具体情况，如师生结构特点、 教学管理特点、历史传统、发展方向等方面的具体 情况和现实条件分析制定。 3预见性原则。应急预案虽然不可能预见到 危机事件的确切时间、地点、规模等具体情况，但 是预案必须在以下方面尽可能地体现预见性，以利 于提高校的有效应对：其一，在高校发生或可能发 生的各种类型危机事件的性质和大概原因。其二， 危机可能发生的方向。其三，不同级别危机事件可 能动用的资源。其四，可采取的必要措施等。 4可操作性原则。强调预案的可操作性，就 要求预案文本简洁、明确、易懂、规范，对危机处 置的每一个步骤都要做出明确具体的安排。保证应 急预案运转的有效性，避免预案因不具操作性而发 生“空转”现象。 5日常化原则。就是要把预防与应急相结合， 常态管理和非常态管理相结合，保证预案编制和管 40 辽宁工业大学学报(社会科学版) 第 12 卷第 1 期 理的机构和人员配备，做好日常管理和预测预防工 作，以提高应对突发事件的反应和处置能力，达到 整合资源，提高预案执行效率，降低预案运行成本 的目的， 为积极应对、 有效处置突发事件提供保障。 6可修正性原则。客观情况是动态发展变化 的，充满各种变数，具有很大的不确定性，而预案 只是高校对可能的突发事件的一种预测，预案一经 制定，其自身应变能力就受到较大局限，因此要注 重对预案的及时修正完善，不但要在编制预案时， 根据预案草案演练的反馈信息对内容进行反复修 正，还包括在日常管理中适时对预案进行检查和修 正，以适应不断变化的形势和危机管理需要。 三、完善高校危机管理应急预案 编制和管理应注意的几个问题 (一)注意理顺预案体系中不同层次的关系 高校危机管理应急预案不同层级的预案应有 各自的功能和作用，学校的总体预案要能逐步细化 为部门预案和专项预案，再细化为更具体的应急措 施；上级预案要指导下级预案，下级预案应为上一 级预案提供支持，总体预案、部门预案、专项预案 和具体事件预案之间应有清晰的承接关系。在高校 编制应急预案时要注意处理好预案体系中不同层 次的关系问题，使各级各类预案找准各自的位置， 分清层次，发挥各自的作用，这样才能形成相互配 合的合力，使应急预案更有效的发挥作用。 (二)注意处理好预案执行中的协调配合问题 高校的应急资源和能力总是有限的，有些突发 事件超过高校的能力要启动上级甚至国家预案，这 就需要注意处理好预案执行中的协调配合问题，高 校预案执行的协调配合，既需要协调校内各部门的 关系，又要协调校内外的关系；既要协调校内各类 别预案的关系，又要协调校内外不同类别预案的关 系。只有处理好预案执行中的协调配合问题，才能 充分调动各方力量，更有效应对各类突发事件。 (三)重视做好应急预案的日常管理工作 再好的预案也仅仅是预案，和实际的应急处置 可能还有一定差距。虽然应急预案只是在特定的突 发事件中适用，但其作用的发挥却要受日常准备工 作充分与否的影响。高校应急预案的日常管理工作 包括：预案的宣传、培训、演练；各相关部门的职 责的落实和检查；预案资源的准备；定期预案评审 和更新等方面。通过预案日常管理工作，既要不断 增强公众的危机意识；又要提高相关人员和机构的 建设工作。只有充分做好对预案的日常管理工作， 才能让高校在危机突发时，有条不紊，从容应对。 (四)正确认识应急预案执行决策的实施问题 应急预案是为了有效应对突发事件，但由于高 校突发事件的发生具有极大的不确定性，所以应急 决策时要结合实际情况适用应急预案，不能不顾实 际，生搬硬套。对预案的应急决策可以分为：执行 式决策、替代式决策、改编式决策三种方式。高校 管理者可以根据突发事件发生的实际对这三种基 于预案的应急决策方式选择使用，执行式决策是应 急预案决策的常态形式；当预案中某些具体要素因 故无法利用， 就要考虑替代式决策， 寻找替代途径； 当没有用应急预案可直接适用时，可以考虑改编式 决策，对现有预案进行必要的改编，迅速应对突发 事件。 (五)重视对应急预案的适时修订 突发事件应对法第 17 条规定， “应急预案 制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订 应急预案” 。应对突发事件是一个长期的过程，应 急预案不能一成不变，可以说应急预案修订的重要 性并不亚于预案的制定。要在高校的日常管理中， 及时发现、辨别新情况对现有预案的影响，根据现 实的发展不断地对预案进行修改、补充、删除，要 重视从日常的应急演练中探索经验；从已经发生的 突发事件中总结规律；在组织机构、关键工作人员 发生变动时，及时对预案作相应调整更新。只有不 断地及时对预案进行修订完善，才能使应急预案更 有效地发挥应对突发事件的作用。 高校突发事件的应急预案在建立以后，可能会 在很长时间内不会启动。但现实的经验一再说明， 提高危机意识，制定并不断完善应急预案，防患于 未然， 才是应对突发事件最好的办