我国公务员薪酬制度研究.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 y87 336 论文题目：我国公务员薪酬制度研究 s t ud yo nc o mp e n s a t i o ns y s t e mo f p u b l i cs e r v i c ei nc h l n a 。 学位类别：予7 阻大力u ： 专业类别：、n j jo ，培养单位： 作者姓名： 指导教师： 完成日期：兀，职ih 乡明： 城市学院 摘要 摘要 作为国家人力资本保值、增值的一个重要方面，公务员薪酬管理日益成为 学者们关注的热点。本文尝试从制度层面对我国公务员薪酬制度进行剖析，列 举了现存的公务员薪酬制度的主要问题，如薪酬管理体制的“两极化”、薪酬 决策体制中的“内部人”控制、薪酬制度设计中的“官本位”倾向、薪酬制度 与职位分类管理的不协调、薪酬水平确定机制和调整机制不健全等。进而提出 如下改进建议：下放薪酬管理职能与规范化管理并举；积极探索以“能力本位” 为基础的薪酬制度和宽带化薪酬；建立健全公务员薪酬调查制度；在薪酬调整 机制中引入薪点制和功绩制等。 关键词：公务员薪酬 制度研究 体制创新机制创新 a b s t r a c t b s t r a c t a sa ni m p o n a n t 鹊p e c to fn a t i o n a ih u m a 九c a p 哇a iv a i u e - m a i n t a i n e da n d h u m a nc a p i t a lv a i u e - a d d e d ，s c h o l a r sh a v ei n c r e a s i n g i yp a ym o r ea t t e n t i o nt o c o m p e n s a t i o nm a n a g e m e n to fp u b cs e r v i c e 1 nt h i sa r t ；c l e 。w ed e e p i ya n a i y z e c o m p e n s a t i o ns y s t e mo fp u b cs e r v i c ei nc h i n af r o mag y s t e mv i e wa n d e n u m e r a t et h em a i np r o b i e m s ，s u c ha s “p o l a r i z a t i o n ”o fc o m p e 几s a t i o ns y s t e m “i n t e m a lc o n t r o ri n c o m p e n s a t i o nd e c i s i o ns y s t e m ，“b u r e a u c r a c y b a s e d ” t r e n di nc o m p e ns j a t i o ns y s t e md e s i g n ，n oh a r m o n yb e 似e e nc o m p e n s a t l o n s y s t e ma n dp o s i t i o nc i a s s i f y i n gm a n a g e m e n t t h ep r o b i e m so fc o m p e n s a t i o n l e v e ia s c e r t a i n i n gm e c h a n i s ma n dc o m p e n s a t l o na d j u s t i n gm e c h a n i s m ，a n d s oo n a n dt h e nt h et h e s i sp u t sf o n a r dt h ef o i l o w i n g s u g g e s t i o n s ：t r a n s f er r | n g d o w nc o m p e n s a t i o nm a n a g e m e n tf u n c t i o na n dm a n a g e m e n t - s t a n d a r d i z i n g ， g r o p i n gf o r“c o m p e t e n c e - b a s e d ”c o m p e n s a t i o ns y s t e m a n db r o a d - b a n d c o m p e n s a t i o n ，e s 协b 惦h i n gc o m p e n s a t i o ni n v e s t i g a t i o ns y s t e m ，i n t r o d u c i n g c o m p e n s a t i o n p o i n ts y s t e m a n da c h i e v e m e n ts y s t e mj n t 0 c o m p e n s a t i o n a d j u s 廿n gm e c h a n i s m ，e t c i 沁yw 0 r d s ：c o m p e n s a t j o n o fp u b i j cs e r v a n t ；s t u d yo ns y s t e m ；y s t e mi n n o v a t i o n ；m e c h a n i s mi n n o v a t i o n l l 学位论文独创性声明 本人着重声明：今所呈交的我国公务员薪酬制度研究论文是 我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知， 文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其 他教育机构的学位或证书所使用过材料。 。nlz 作者签名：堑童咝 日期：互丝年j l 月丝 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅 或网络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 吃 作者签名：三勉导师签名砸i2 翌! i 日期：丝互年三月互日 1 1 本文的研究背景 1引言 我国现行的公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立，在由计划经济体制向市 场经济体制过渡的过程中确立起来的。历经近1 3 年的运行，公务员薪酬制度中诸多不完善 的地方已经暴露出来，使得公务员薪酬制度问题日益受到人们的关注。自1 9 9 3 年以来，我 国共经历了五次加薪( 参见附录a ) ，但都没有触及到现行公务员薪酬制度的根本。而自 2 0 0 3 年底开始在广州、上海、北京等地相继推出的公务员“阳光工资”改革，也未能脱离 原有的制度框架，没有解决现行公务员薪酬制度本身的问题。此后，十届全国人大常务委 员会第十五次会议又通过了公务员法，并于今年1 月开始实施，这项法律的实施必将 要求制定与之相适应的其它法律、法规( 包括公务员薪酬法) ，鉴于我国现行公务员薪酬 制度还存在着许多亟待解决的问题，在公务员薪酬法出台之前，加紧公务员薪酬制度研究 将更有利于该项法律的制定。与此同时，国内的学者们一直从事着公务员薪酬制度领域的 研究工作，提出了许多富有建设性的观点和建议，为曰后完善我国公务员薪酬制度奠定了 坚实的基础。 公务员的连续加薪和“阳光工资”改革从一个侧面暴露了我国公务员薪酬制度的缺陷， 公务员薪酬制度改革势在必行。公务员薪酬制度改革与公务员加薪是两个不同的概念，公 务员薪酬制度改革并不意味着一定会提高公务员的薪资水平，但也不能否认改革的目标之 一是要适度提高公务员的薪资水平。我国公务员制度建立之后的五次加薪被专家们总结为 “小步慢跑”式的调整，加薪的目的一方面是为了改善公务员的薪资待遇，另一方面是要 逐步完善公务员薪酬制度。但是，几次不规律的加薪却日益引起了广大群众对公务员加薪 的疑惑和不满。从制度层面来分析上述现象产生的原因，主要是我国公务员薪酬决策体制 和薪酬调整机制方面存在一些问题。2 0 0 3 年底广州、上海、北京等地却悄然酝酿起了“阳 光工资”改革。以北京为例，到2 0 0 4 年7 月，北京市各机关单位人员的工资单开始发生了 变化，此次改革的内容主要包括三项：简化工资结构；实行职务和级别相结合的工资制度； 适当拉开职务工资差距。改革旨在统一北京市所有公务人员的收入标准，取消单位自行设 置的各类奖金、津贴、补贴，简化工资结构，使公务员工资由“暗”变“明”，缩小部门间 工资差距增加机关工作人员的工资。新的工资单上主要包括“基本工资”、“职务补贴”、“工 作补贴”和“绩效奖金”四大块。从此项改革的意义看，“阳光工资”有利于公务员收入公 开化、透明化，缩小地区和行业问的差距。但是，改革也拉大了公务员级别之间的收入差 1 引言 距，公务员的工资与行政级别挂钩，导致了新的“大锅饭”和新的矛盾。虽然“阳光工资” 最终没有在全国范围内推广，但却为完善我国公务员薪酬制度提供了值得借鉴的经验教训。 公务员法的实施使我国公务员薪酬制度研究显得更加紧迫和必要。公务员法总 结了十多年来公务员管理的实践经验，利用国外先进的立法理念和立法技术，经过反复的 研究论证，于2 0 0 5 年4 月2 7 日经十届全国人大常务委员会第十五次会议正式通过。它为 我国公务员管理工作提供了基本的依据和准则，有利于加强公务员管理的科学化、民主化、 规范化。作为建国5 0 多年来我国第一部干部人事管理的综合性法律，其里程碑意义不言而 喻。然而，国外公务员管理的经验表明，公务员法并不是作为一项法律而独立存在的，而 是一个公务员法体系，它是由若干项公务员管理的法律、法规组成的，是一个有机联系、 和谐统一的整体。这一体系大致有两种形式：统一式1 和分散式2 。我国公务员法体系属于统 一式， 公务员法只是对公务员管理进行了一般性的规定，是公务员总法，还需要辅之 以各种具体的、可操作性的补充性法律、法规，从而使公务员法形成一个完整的体系。因 此，在公务员薪酬法出台之前，迫切需要加紧对我国公务员薪酬制度的研究工作。 公务员薪酬制度不仅涉及公务员的个人利益，而且也影响着广大公众的利益，国内的 学者们对它已经进行了大量的研究工作，并取得了许多可喜的成果。 我国的公务员薪酬制度研究正经历一个日趋成熟的过程。最初，部分学者对公务员薪 酬制度的研究更多的倾向于公务员薪酬制度引发的部分具体问题。譬如，有的学者认为应 该重新设计职级工资制，实行职务工资和级别工资的二元化工资结构( 杨志晨，2 0 0 3 ) ； 而有的学者则通过分析得出我国公务员的收入水平相对较低的结论，建议适当提高公务员 的薪酬水平( 赵立彦，2 0 0 4 ) 。随后，另有一些学者纷纷把关注点转移到了公务员薪酬制 度本身的问题上来。有学者提出，应该加快工资立法，克服工资管理中的人为因素；改革 工资管理体制；完善职级工资制度等等( 刘京州，2 0 0 2 ) 。还有研究者认为，我国公务员 薪酬制度的主要缺陷在于地区薪酬不平衡、薪酬水平不高及薪酬支付制度不合理，需要在 “三统一”的工资管理体制下下放给地方政府实施地区附加津贴的权力，重新设计体现公 平、才能和贡献的薪酬体系( 柳士双，2 0 0 4 ) 。但是，上述文章的研究重点仍然偏重于薪 酬制度引发的具体问题，也未能完全从制度层面上说明我国现行公务员薪酬制度存在的主 要问题。本文认为，如果制度层面的问题不解决，这些具体的问题也不可能得到很好的解 决。因此，我国公务员薪酬制度研究一定要从制度角度出发分析问题和解决问题。 综上所述，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，现行公务员薪酬制度的缺陷已 经显现出来。由于公务员薪酬制度对公务员管理起着至关重要的作用，是吸引优秀人才、 1 统一武是指由统一的公务员总法和相配套的法规构成的公务员法体系。 2 分散式是指没有公务员总法，而是由若干个单行的法律、法规组成的公务员法体系。 2 1 引言 稳定公务员队伍、提高行政效率的重要手段，公务员薪酬制度已经成为一个亟待研究重要 的课题。 1 2 选题的意义 公务员薪醐制度作为公务员管理的一项重要制度在影响公务员工作与生活方面起着无 法估量的作用。公务员薪酬具有两大作用：一是经济保障作用。由于公共部门不直接创造 经济效益，原则上又不得兼职，所以公务员薪酬是公务员及其家庭的唯一的生活来源。二 是激励作用。当公务员的薪酬与其对组织的贡献有机结合起来时就能够起到激励作用，反 之就会挫伤公务员的积极性。 1 2 1 理论意义 我国现行的公务员薪酬制度已经越来越不适应社会主义市场经济体制的要求，影响了 公务员薪酬保障和激励两大作用的发挥。由于公务员担负着行使公共权力管理公共事务， 提供公共服务的职责和使命，如果公务员薪酬的保障作用和激励作用不能得到有效的发挥， 就有可能导致公务员滥用手中的公权力，进而影响行政效率和政府的行政能力。我国现行 的公务员薪酬制度问题主要表现在制度层面上，如薪酬管理体制的“两极化”、薪酬决策 体制中的“内部人”控制、公务员薪酬制度中的“官本位”倾向，及薪酬运行机制方面的 一些弊端等等。 鉴于我国公务员薪酬制度本身存在的这些问题，本文提出了相应的完善措旋，其理论 创新点主要在于：一是要求改变我国高度集中的薪酬管理体制，实行分权化的薪酬管理体 制：二是利用薪点制完善公务员薪酬的动态调整，增加公务员减薪机制；三是变正常增资 机制为以绩效制为主体的增资机制，增加公务员薪酬的激励作用。 1 2 2 实践意义 由于公务员身份的特殊性，公务员的薪酬一直是倍受公众关注的焦点。它不仅要体现 对公务员个人贡献的公平性，还要在社会比较中考虑对其他社会公众的公平性问题。因此， 完善公务员薪酬制度还需要富有建设性和可操作性的建议。本文尝试着提出了一些改进的 建议，希望能够对公务员薪酬立法和薪酬制度建设有所帮助。本文的实践创新点在于：一 是确立“能力工资”在公务员薪酬中的位置，建立以“能力本位”为基础的薪酬制度；二 是把宽带薪酬引入到公务员薪酬制度中来，使其与公务员职位分类管理相适应；三是通过 建立全面、科学的公务员薪酬调查制度完善薪酬水平的确定机制。 3 1 引言 1 3 本文的研究目的和研究方法 1 3 1 研究目的 近年来，由国家连续给公务员加薪到部分城市悄然推行了“阳光工资”，再到今年年 初公务员法的实施，与公务员薪酬相关的事情不断出现，公务员薪酬已经成为社会普 遍关注的一个焦点。我国现行的公务员薪酬制度沿袭了以往国家行政人员的工资福利制度， 并对其进行了适度的改造。但随着公务员制度的逐步稳定，它的不合理之处就凸现出来， 虽然国家已经从很多方面对公务员薪酬进行了适当的调整，学者们也为此提出许多建议， 但本文认为，我国公务员薪酬制度仍然存在一些亟待解决的问题，而且尤为突出的是制度 层面的问题。 公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家的政治、经济和社会 产生广泛的影响。科学合理的公务员薪酬制度能够起到吸引优秀人才、稳定公务员队伍、 充分调动公务员积极性和发挥其主观能动性的作用，进而有利于我国政府行政行为的优化、 国民经济的稳步发展以及社会主义和谐社会的构建。为此，本文结合公务员薪酬管理实践， 依据现代人力资源管理思想，试图完善我国的公务员薪酬制度。尝试着把理论研究转化为 指导实践的具体方法，致力于解决当前公务员薪酬制度存在的问题，为建立与社会主义市 场经济相适应的公务员薪酬制度提供可行性的建议。 1 3 2 研究方法 本文的研究方法主要有：文献法、归纳法、比较法、工具法等。文献法是本文最基本 的研究方法，作者对国内外关于公务员薪酬的著作和论文进行了认真的甄别筛选和分类整 理，并在分析的基础上对其进行了充分的整合。同时，本文还采用了归纳法对公务员薪酬 制度的现状和问题加以总结和概括；运用比较法对国内外公务员薪酬制度情况进行了比较。 此外，还借助于经济学和管理学的理论工具提出了完善我国公务员薪酬制度的建议。 4 2 公务员薪酬制度相关概念和理论概述 对公务员薪酬制度相关概念和理论的认识和了解是探讨公务员薪酬制度问题的前提和 基础。因此，首先需要弄清楚什么是公务员薪酬? 公务员薪酬制度研究的理论基础是什么? 2 1 相关概念 近些年来，“薪酬”这一概念已经被大多数人所接受，且多见于企业的人力资源管理 当中。同时，公共部门伴随着人力资源管理思想的应用也开始使用了这概念，但公务员 薪酬的内涵仍没有十分清晰的定义，因此，有必要在这里对薪酬及其相关概念的基本内涵 进行阐述。 2 1 1 薪酬及其相关概念 2 1 1 1 薪酬与薪酬构成 “薪酬”这一概念虽然已经得到人们的广泛应用，但人们对“薪酬”的理解却各有不 同。根据薪酬涵盖范围的大小可以将薪酬分为广义的薪酬和狭义的薪酬，广义的薪酬是指 人们因提供劳动而获得的所有报酬，它包括货币性报酬和非货币性报酬：而狭义的薪酬仅 指人们获得的货币性报酬。传统的薪酬理论对薪酬的解释实际上就是一种狭义的薪酬概念， 美国著名的薪酬专家乔治t 米尔科维奇认为，薪酬是指雇员作为雇佣关系中的一方所得 到的各种货币收入，以及各种具体的服务和福利。4 这一概念明确了薪酬的具体构成是：直 接以货币形式支付的工资( 如基本工资、津贴、奖金、生活水平调整增加的工资) 及以间 接货币形式支付的服务和福利( 如养老金、医疗保险、带薪休假等) 。到了2 0 世纪9 0 年 代，随着薪酬理论的发展，西方国家叉提出了全面薪酬的概念。它在传统薪酬的基础上， 把薪酬的范围扩大到了较舒适的办公条件、较多的参与决策的机会、较有兴趣的工作、职 业保障等难以或根本不能用货币来衡量的报酬形式，因此，全面薪酬的概念也就是广义的 薪酬概念。 本文认为薪酬的构成还可以从“薪”和“酬”的角度来理解。“薪”是指员工为组织 提供劳动而从组织获得的薪金或薪资，是与员工提供的劳动直接相关的那部分所得，如工 资、奖金、加班加点工资，是以货币形式支付的。“酬”则是员工从组织获得的与其所提 3 货币性报酬是指货币形式或可以转化为货币形式的报酬；非货币性报酬是指难以或不可能用货币衡量的报酬。 4 【美】乔治t 米尔科维奇、杰里m 纽曼著，董克用等译：薪酬管理，第5 页，中国人民大学出版社，2 0 0 2 5 2 公务员薪酬制度相关概念和理论概述 供的劳动无直接联系的其他报酬，如各项福利、津贴、补贴、舒适的办公条件、职务消费、 带薪假期等，既包括货币性的报酬，也包括非货币性的报酬( 如舒适的办公条件、较多的 参与决策的机会等) 。 2 1 1 2 薪酬、工资与收入 人们习惯上把工资或薪水等同于薪酬，但实际上它们是不同的概念。在西方，工资是 按小时计算的支付给蓝领雇员或者说是体力劳动者的货币形式的报酬；薪水则是以月薪或 年薪的形式支付给白领雇员或脑力劳动者的货币形式的报酬。工资有广义与狭义之分。在 我国，经常使用的是“工资”的概念，“薪酬”是一个舶来语。广义的工资从内涵上看， 包括劳动者货币形式与可转化为货币形式的报酬；从外延上看，包括劳动者所有的报酬a 通常人们所理解的工资一般为此广义上的工资。狭义的工资就是指劳动者货币形式的报酬。 由此可知，广义的工资与狭义的薪酬是相近的概念。因此，在不至于引起歧义的情况下， 本文在以下的论述中并不对工资和薪酬加以区分。 同时，薪酬又不同于收入。薪酬是与职务密切相关的职业收入，具有固定性和合法性 和显性化的特点。而个人收入除了包括薪酬之外，还可能包括非职业收入，如动产或不动 产的收入等等，从而具有非固定性、隐性化，甚至非法化的特点。 2 1 2 公务员薪酬、公务员工资与公务员收入 公务员薪酬是公共部门的工作人员在为组织目标和顾客提供所需的行为和服务时，从 组织获取的工资、奖金和其他经济性补偿或间接性货币收入。5 然而，公共部门中公务员的 薪酬来源却不同于营利性组织部门中员工的薪酬来源。在营利性组织部门，薪酬是组织生 产或其他经济活动中投入的劳动力的货币资金的表现形式，是产品或服务最终成本的构成， 它来源于国民收入的初次分配；而在非营利性的公共部门，薪酬是对员工在不同职位或岗 位上的劳动付出和工作绩效给予的各种形式的回报，它来源于国民收入的再次分配。 公务员的工资是指在国家或地区政府部门工作，行使公共权力执行政府公务的公职人 员，以自己的知识和能力，在一定时间内为政府和人民服务所获得的劳动报酬。一般来说， 公务员的工资由政府人事部门制定，并由中央或地方财政支付的。 公务员的收入分为实际收入与名义收入两种形式。名义收入是公务员获得的由财政统 一拨付的 二资收入，又称为“制度内”收入；而实际收入的来源比较复杂，它不仅包括财 政统一拨付的工资，还包括公务员所在单位以各种名义发给公务员的货币工资，如各种津 贴、补贴等。这种非财政拨付的货币工资称之为“制度外”收入。 5 王珉：公共部门人力资源管理教程，第1 6 8 页，中国传媒大学出版社，2 0 0 4 6 ! 竺叁望堑型型壁塑差堡垒塑望笙塑堕 虽然，公务员薪酬与企业员工的薪酬有着一样丰富的内容，但本文为了研究问题的方 便仅研究公务员的狭义薪酬，如1 资、奖金、津补贴和职务消费等。 2 2 公务员薪酬制度相关理论的应用 国内外的学者和专家在探讨个人与组织的关系过程中提出了许多经典的理论，其中经 济学、管理学和人力资源管理学的部分理论是研究我国公务员薪酬制度必不可少的理论工 具。如经济学的入力资本理论和寻租理论，管理学的公平理论和入力资源管理学的宽带薪 酬理论、职能工资制和薪点制理论。 2 2 1 人力资本理论阐明公务员薪酬应当反映人力资本的价值 美国经济学家西奥多舒尔茨在1 9 6 0 年美国经济学会的年会上以会长的身份所作的题 目为人力资本投资的演讲被载于1 9 6 1 年3 月号的美国经济评论上，从此，一直被 经济学家所回避的人力资本问题在西方经济界引起广泛的研究，这篇文章后来被人们称之 为人力资本研究领域的“独立宣言”。 舒尔茨认为，人力资本是体现在劳动者身上的一种资本类型，它以劳动者的数量和质 量，即劳动者的技术水平、工作能力和熟练程度来表示，通过投资而形成，并起着生产性 作用。6 与物质资本相似，人力资本是通过入力投资而形成的，一切有利于提高劳动者素质 与能力的活动，有利于提高人的知识存量、技能存量和健康存量的经济行为以及有利于改 善人力资本利用率的开支都是对人力资本的投资，具体的投资形式主要有：教育( 正规教 育、在职培训、社会成人教育) 支出、医疗保健支出、劳动力流动支出等，同时还包括受 教育的机会成本、心理成本等无形支出。虽然在投资初期，人力资本投资会导致投资者的 净收益减少，但从长期来看，其投资后的收益必将会弥补这一损失并带来更加丰厚的回报， 战后德国和日本经济的迅速崛起就是不容质疑的例证。在知识经济时代，人力资本对经济 的作用更加不能忽视，必须引起各类组织对人力资本及其投资的重视。 人力资本理论是薪酬分配管理的重要依据。首先，根据人力资本理论，人力资本是比 物质资本更重要的一种资本。因此，对个体为了获得持续不断的劳动能力而耗费的生活、 健康和教育的成本，应该在薪酬中给予相应的补偿，同时，人力资本所有者与物质资本所 有者一样享有同等的剩余索取权，应当允许其参与组织的利润分配。其次，由于个体学习 机会和受教育程度的不同，个体问人力资本的含量也会有所不同，组织内部的薪酬水平也 必然存在差异。个体的人力资本含量越高，其劳动生产率越高，边际产品价值越大，其薪 6 张杰、殷乇平：大师经典1 9 6 9 2 0 0 3 年诺贝尔经济学奖获得者学术评介) ，第1 3 7 页，山东人民出版社2 0 0 4 7 2 公务员薪酬制度相关概念和理论概述 酬也越高；反之亦然。最后，根据人力资本投资的职业培训理论和劳动力流动理论，人才 的流出会使组织的培训投资遭受严重的损失，而较高的薪酬是吸引劳动力流动的主要原因。 因而，为了稳定组织内已有的优秀人才，吸引更优秀的人才加入组织，就应当对这类人才 提供更高的薪酬回报。 2 2 2 寻租理论揭示了公务员“铡度外”收入产生韵原因 寻租理论是制度经济学所研究的重要的理论之一，其思想最早萌芽于塔洛克在1 9 6 7 年的一篇题为关税、垄断和盗窃的福利成本的论文，而“寻租”这一术语则是由美国 明尼苏达大学的经济学教授安克鲁格在1 9 7 4 年6 月美国经济评论第6 4 卷第3 期的 一篇题为寻租社会的政治经济学的论文中首次提出来的。 政治活动与经济活动的关联性容易导致寻租行为。寻租是试图利用政治过程让利益集 团获得超过他们机会成本的经济报酬的行为。7 它是利益集团借助权力因素谋取个人的最大 利益。布坎南在寻租与寻利一文中分析了租金的三种来源：一是政府的“无意”设租。 通过创造出一种人为的稀缺性而产生盼租金；二是政府的“被动”设租，如政府受利益集 团左右，制定并实施能给利益集团带来租金的法案；三是政府的“主动”设租，在市场经 济不成熟阶段，政府官员通过提商或降低某些行业、单位的利润水平，人为制造租金，诱 使寻租人在寻租的过程中要求抽租。租金实际上是利用权力对社会收入再分配的结果，同 时也是对其他社会成员利益的剥夺。 公共部门及其工作人员的寻租就会产生“制度外”收入，甚至腐败。如前所述，寻租 行为与是否拥有权力有着直接的关系，公共部门掌握着国家的公共权力，因而公共部门的 公务员就比私人部门的员工拥有更多的寻租机会。公务员不同于普通社会公民，他们同时 享有国家的公权和公民的私权，虽然，公务员的职业特点要求其在行使公共权力的过程中 坚持公共利益最大化的原则，不能因为个人私利影响公共权力的行使。但公务员始终是社 会的一份子，同样是一个在市场经济中寻求个人利益最大化的理性经济人，容易导致公务 员在工作和生活中的角色错位，从而利用公权力为个人谋取私利。因此，当公共部门及其 工作人员对工资外收入抱有强烈的追求欲望的时候，必然会加剧“政府权力部门化，部门 权力利益化，部门利益个人化”倾向，使政府部门的职能由公共管理异化为“抓钱”，谋 取小集团利益，也就是通过寻租获取“制度外”收入。 ，乔b - 史蒂文斯：集体选择经济学，第2 3 5 页，上海三联书店，1 9 9 9 8 2 公务员薪酬制度相荚概念和理论概述 2 2 3 公平理论确立了公务员薪酬的公平性原则 公平理论是美国北卡罗莱纳大学心理学教授斯塔西甄当斯于1 9 6 5 年提出来的，这一 理论主要探讨的是报酬分配的合理性、公平性，及其对员工行为积极性的影响。亚当斯认 为，加薪对雇员可能没有任何激励作用，因为决定雇员对工资收入认可的往往不是绝对收 入而是相对收入，以及对公平的认识。一个人对他所得的报酬是否满意，不单单看其绝对 值，还要进行社会比较或历史比较，也就是要看其相对值。 在公平理论中，雇员选择的参照系是一个重要的变量，由“他人”、“制度”、“自 我”组成。“他人”是指在同一组织或其他组织中从事相似工作的同事或同行，他们的工 资标准、相关劳动政策等信息是进行比较的首要参数。“制度”是摆组织中工资收入政策、 规定及其运作，是影响雇员认识的重要参数。“自我”是指雇员对个人付出和所得之间的 比较，受雇员过去经历及环境、以往工资标准及其家庭负担等因素的影响。 由此，从组织中的薪酬分配来看，薪酬的公平性主要体现在三个方面：一是外部公平， 即一个组织内人员所得的薪酬，与其他组织中相当人员所得的薪酬是否具有可比性；二是 内部公平，是指同一组织内部相同级别或不同级别人员的薪酬与投入之间的比率是否具有 可比性；三是个人公平，即员工个人的薪酬与其投入是否相当，个人贡献是否得到了合理 的回报。 公平性作为薪酬管理的重要原则，其内容随着时代的发展也有了新诠释。现代公平理 论认为，员工不仅要求组织内部薪酬的分配要公平，而且强调薪酬分配的外部公平性；不 仅要求同工同酬，而且要求不同性质的工作按“可比价值”进行评价，即把不同性质的工 作的价值在一定工作评价的形式下进行比较，要求按照评价价值进行分配。从而使公平建 立在更广泛的基础上，使报酬公平引申到对工作的评价上，使薪酬管理更为灵活。 2 2 4 宽带薪酬理论满足了公务员职业发展的需要 2 0 世纪9 0 年代后期，扁平化的组织结构取代了传统多层次、等级化的组织结构，客 观上要求一种新型的薪酬管理制度取代传统的薪酬管理制度，宽带薪酬由此产生。根据美 国薪酬管理学会的定义，宽带薪酬结构就是指对多个薪酬等级以及薪酬变动范围进行重新 组合，从而变成只有相对较少的薪酬等级以及相应的较宽薪酬变动范围。9 传统的薪酬制度 可能有二、三十个或更多的等级，每个薪等的最高薪酬与最低薪酬的变动幅度只有4 0 5 0 或更低，而宽带薪酬中的的薪酬等级减少到十几个，甚至更少，但每个薪等的最高薪酬 8 陈思明：现代薪酬学，第6 1 页，立信会计出版社，2 0 0 4 9 刘昕：薪酬管理，第1 8 8 页，中国人民大学出版杜，2 0 0 2 9 2 公务员薪酬制度相关概念和理论概述 与最低薪酬的变动幅度可达2 0 0 3 0 0 ，甚至更多。而且，宽带薪酬中各种职位等级的薪 酬带是相互重叠的。 宽带薪酬打破了等级观念，可以很好地解决薪酬增长与职位晋升之间的矛盾。在传统 的薪酬制度中，员工的薪酬增长往往取决于个人职位的提升而不是能力的提高，员工如果 无法在组织中得到提升，即使其能力再强也无法在薪酬方面得到补偿，从而极大地抑制了 员工的工作积极性和创造性。而在宽带薪酬制度中，即使在同一个薪酬宽带内，组织为员 工提供的薪酬变动范围也可能会比员工在原来的五个甚至更多的薪酬等级中获得的范围还 要大，因而，员工不需要为了薪酬的增长而计较职位的晋升，而把注意力转移到更加关注 个人技术和能力的发展上。 宽带薪酬还为员工提供了多种职业发展通道。传统的薪酬制度把人们束缚在一个狭窄 的职业发展空间里，不论是什么类型的员工都在管理职位序列的单一的职业发展通道中发 展，使得大量的专业技术人才和其它类型人才丧失了自己擅长的专业。而宽带薪酬则可以 为不同类型的员工提供不同的薪酬带，由于各种职位等级的薪酬带是相互重叠的，员工既 可以选择在本职位序列内上升到更高的薪酬等级，也可以选择适合自己的其它职位序列中 的相应的薪酬等级，从而使员工能够找到适合于自己的职业发展通道。 2 2 5 职能工资制反映了能力因素对公务员薪酬的影响 职能工资制是一种基于能力的薪酬体系。它的思想基础是，员工能力是组织能力的基 础，只有由具有高能力的员工构成的组织在市场中才具有竞争力，因此，必须鼓励员工不 断提高自己的能力，根据员工的能力差异作为向其支付报酬的基础。 伴随着“新公共管理”运动，世界各国纷纷展开了重新定位公共管理功能及政府对公 共管理参与程度和参与方法的政府管理模式的改革。2 0 0 4 年3 月温家宝总理在讲话中指出： “我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服 务。”其主旨就是要建设服务型政府，要求公共部门要不断提高行政效率和服务质量，保 证为社会公众提供公平、优质、高效的公共服务。而政府提供服务的好坏，不仅取决于公 务员提供服务的态度，更重要的还取决于公务员提供服务的素质和能力，职能工资制为公 务员的能力提供了合理的回报，比职级工资制更加科学、合理，它要求公务员不仅仅要执 行一定的职务和承担一定的职责，还要以他们为社会公众提供产品或服务的能力作为考核 的重要标准，因而更加符合建设服务型政府的要求。 2 2 6 薪点制保障了公务员薪酬调整的灵活性 薪点制是一种全新的薪酬制度，它把薪酬的保障和激励作用有机的结合在一起，操作 1 0 ! 竺墨曼堑型型鏖塑茎塑鱼型墨堡塑鲨 过程更为机动、灵活。它是建立在科学的定编、定岗和绩效评估的基础上的，比较适合于 流程固定、职责明确的组织。 薪点制就是通过工作评价、绩效评估确定反映岗位贡献和员工贡献的薪点数，同时根 据组织经济效益情况，按照薪酬总额确定薪点值，进而确定员工劳动报酬的一种弹性制度。 具体来讲，员工的薪酬就是由薪点数和薪点值的乘积来确定的。决定薪点数的主要因素有： 员工所拥有的知识、技能、工作经验，所在岗位承担的责任，以及绩效情况。一般情况下， 薪点数越多、薪酬等级或薪酬级别越高，员工获得的报酬也就越多。薪点制的突出特点在 于：第一，薪点数可以体现员工在组织的价值大小，符合按劳分配的原则；第二，薪点制 符合动态调整的原则，通过定期调整薪点值能够实现薪酬调整的灵活性：第三，薪点数的 确定是以工作评价和绩效考核为基础的，综合考虑了各方面的因素，突出了薪酬的激励作 用。 3 我国公务员薪酬制度现状与国际经验和发展趋势 公务员薪酬制度是一个国家公务员制度的重要组成部分，也是这个国家公务员制度的 内在动力和保障，历来受到各国政府的重视。自1 9 世纪中叶英国确立了世界上第一个现代 意义上的国家公务员铝4 度以来，欧美等一些发达国家经历了一个多世纪的发展已经形成了 各具特色的公务员薪酬制度。因此，在分析和研究我国公务员薪酬制度现状的同时，借鉴 国外在这方面的经验，把握公务员薪酬靠4 度的未来发展趋势，对于完善我国的公务员薪酬 制度必将起到不可估量的作用。 3 1我国公务员薪酬制度 我国公务员薪酬制度是在以往国家干部的工资制度基础上发展起来的，自公务员制度 确立以后，总结和吸收了前两次国家干部工资制度改革的经验教训，根据社会主义市场经 济体制的要求制定了体现政府机关工作人员工作特点的公务员薪酬制度，它的发展历程和 现状如下所述。 3 1 1 我国公务员薪酬制度的发展历程 公务员薪酬制度可以从公务员工资制度、津贴制度和福利制度三方面来剖析。 我国公务员工资制度的发展历程以1 9 9 3 年为界可以大致分为两个阶段。第一个阶段是 1 9 4 9 年建国后至1 9 9 3 年的国家干部工资制度时期。国家干部工资制度是我国公务员工资 制度的基础。在这段时期内，我国政府机关工作人员和企事业单位的工作人员被统称为国 家干部，其工资制度先后实行了供给制、职务等级制和结构工资制。供给制是在建国初期 这一特殊历史时期采取的一种特殊的工资分配形式，是按照工作和生活的基本需求，免费 供给国家机关工作人员生活必需品的一种军事共产主义的分配制度。随着国民经济的恢复 和发展，我国于1 9 5 6 年实行了第一次工资制度改革由职务等级工资制代替了供给制。 职务等级工资制是针对同一职务划分不同的级别，并发放与之相对应的工资的一种制度， 即“一职数级，上下交叉”。但是，这种工资制度由于缺少正常的工资晋级制度，常常引 发职务调整与工资调整的矛盾，劳酬不符的现象十分突出。1 9 8 5 年，中共中央国务院颁发 了国家机关和事业单位工作人员的工资制度改革方案，进行了第二次工资制度改革， 确立了我国国家机关和事业单位以职务工资为主的结构工资制。结构工资制是按照工资的 不同功能，将之划分为基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四部分。这次的工资制 度改革在一定程度上解决了以往“职级不符”和“劳酬脱节”的问题，具有一定的合理性， 1 2 3 我国公务员薪酬制度现状与国际经验和发展趋势 但仍然存在着工资分配形式过于单一、工资难以反映工作内容、平均化等问题。1 9 9 3 年我 国建立起了公务员制度之后，公务员工资制度进入了第二个发展阶段，即真正的公务员工 资制度时期。这一时期在总结了4 0 多年来实行职务等级工资制和以职务主的结构工资制的 经验教训的基础上，根据园发 1 9 9 3 7 9 号文颁发的机关工作人员工资制度改革方案和 国办发 1 9 9 3 8 5 号文颁发的机关工作人员工资制度改革实施办法的规定对政府机关的 工作人员实行了职级工资制。 我国公务员津贴制度和福利制度的发展变化明显滞后于工资制度。津贴制度在1 9 9 3 年之前就以国家干部的岗位津贴和地区滓贴的形式存在，公务员制度建立以后，公务员的 津贴制度沿袭了过去的津贴形式，形成了现在的三项津贴。而福利制度自建国以来一直保 持着“泛福利”的特点，以各种补贴和集体生活设施的形式为国家干部提供福利服务，公 务员制度的建立使原来的干部福利制度逐渐转变成了公务员福利制度，福利内容更加详细、 具体，主要包括生活困难补贴、上下班费补贴、冬季取暖补贴、夏季防暑降温费等，以及 探亲制度、年体假制度和其它生活福利设施。2 0 世纪9 0 年代末，公务员福利制度又实行 了货币化改革，把部分福利以货币的形式支付给公务员。 3 1 2 我国公务员薪酬制度的现状 我国公务员薪酬制度在社会主义市场经济逐步确立和完善的过程中进行了适度的调 整，现行公务员薪酬制度的情况可以从工资制度、奖金、津贴及福利制度方面进行描述。 3 1 2 1 工资制度 1 9 9 3 年的工资制度改革对政府机关和事业单位工作人员的工资制度进行了改革，实现 了政府机关与事业单位在工资制度上的分别管理，建立了适合公务员职业特点的“职务级 别工资制”即“职级工资制”。在工资构成上，分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄 工资。职务工资是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，公务员 按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化而变化，每个职务层次设 若干个工资档次，职务层次与工资档次相互交叉；级别工资则是按公务员的能力和资历分 成1 5 个级别，每一职务层次对应3 5 个级别，级别与职务有一定的对应关系，每个级别 工资标准都不同；基础工资是根据维持公务员本人的基本生活费用来确定的，各职务人员 均执行相同的基础工资，2 0 0 3 年调整后为每人2 3 0 元；工龄工资由公务员的工作年限来确 定，工作每满一年工龄工资增加一元，到退休截止。表3 1 是国发办 2 0 0 3 9 3 号文件中的 职级工资制的工资标准表，它展现了职级工资的全貌。 ! 垡璺竺墨曼堑堕! ! ! 查! 堡堡鲨皇里堕丝丝塑垄壁塑塑 表3 1 职务级别工资制工资标准表( 单位：元，月) 基 工 愁 ，职务工资 级g 虹资 础龄 工工 级工蝥 资资 1234567891 01 l1 21 31 4 别摊 主席 1 蛳卸 副主席 1 曲 啪瑚垢m】跏l 卸 总理j 册 锄 副总理 麟颓 蛐1 0 蛄i j 5 3蕊衄l 幅 痢蜘脚 部长 省长 两 哪卿】艘l 瑚艘瑚艘 四 髓功 副部长 6 4 57 笛8 。5黼9 晒蛐l 塌】髓蕊五髑四 目睹长 司长 黜 锄鲫瑚8 8 7 09 j 0舢姗1 1 田 ，、髑髓 厅、局长 七蜘四 副司长 每 副i j 张 4 历镪 5 4 5 6 。5 踮 髓 7 8 58 哇59 。5 9 6 5 工 作 八4 0 b四 住 处长 3 蛎a 9 5蛳4 9 55 4 56 9 56 4 5圈67 砺7 9 68 4 5 九锄 按 县长 兀 十 敏蜀)发 副处长 瑚 渤0 伽4 4 8 0鼬 5 6 d 06 4 0 圈0 给 腿长 l 嚣l四 科长 2 2 5 2 5 5氇53 i 53 4 5辐4 0 5岱辐4 9 55 2 5珏 蓝陨 十二1 9 0 锄 副科长 1 鼹2 1 0 罄2烈 粥 2 9 b四 3 也默3 8 b4 0 b4 三1 蕊锄 目蝴 斗四1 3 3 盈0 科曼 1 厨l 恐1 固猫盟盟2 5 3艘翟5瓤3 1 73 3 33 4 93 6 5 怔1 1 5锄 办事员 1 3 01 鹄 1 5 61 国1 恐 l 蓝 猫肋烈撕黝 2 7 3 蠲 盈9 我国公务员工资制度遵循正常增资原则、平衡比较原则、物价补偿原则和法律保障原 则。公务员正常增资的途径主要有：晋升职务工资档次；晋升职务工资、级别工资和增加 工龄工资；定期调整工资标准。 定期增资制度改变了以往工资制度缺少的正常增资机制，规定了定期增资的具体办法， 为政府机关工作人员工资的正常晋级提供了制度保证。首先，晋升职务工资( f 常晋升职 务工资档次和提高职务工资两种) 。凡连续两年考核称职以上的，可在本职务工资标准内 1 4 3 我国公务员薪酬制度现状与国际经验和发展趋势 晋升一个工资档次。晋升职务时，如果原职务工资低于新任职务工资的最低档，可进入新 任职务工资标准的最低档；如果原职务工资高于新任职务工资最低档，可就近就高套入新 任职务的工资标准。其次，晋升级别工资。晋升级别工资包括在年度考核的基础上正常晋 升级别工资，以及晋升职务后相应晋升级别工资。公务员在原级别任职期间连续5 年考核 称职的，可在本职务对应的级别内晋升一个级别，相应晋升一级级别工资；连续3 年考核 优秀的，可提前晋升级别和级别工资；达到本职务对应的最高级别后，不再晋升；公务员 晋升职务后相应晋升级别和级别工资；公务员晋升职务后，如果原级别对应新任职务的最 低级别，可晋升到新任职务的最低级别，相应晋升级别工资；如果原级别己在新任职务对 应的级别以内，没有达到规定的晋升的考核年限，级别和级别工资不变。再次，增加工龄 工资。工龄每增加一年，工资相应增加，一直到退休为止。最后，定期调整工资标准。国 家根据城镇居民生活费用的增长情况，适当调整基础工资标准；根据国民经济发展和企业 相当人员工资水平的增长，适当调整职务工资、级别工资和工龄工资的标准。 平衡比较原则强调将政府公务员的工资水平与企业( 公务员暂行规定中是与国有企业) 同类人员的工资水平进行比较，在此基础上调整政府公务员的工资水平。 公务员的收入分配与工资级别与考核结果相挂钩，形成激励工资制，以便更好地体现 按劳分配的原则。 3 1 2 2 奖金、津贴及福利制度 奖金和津贴都是作为工资的补充形式而存在的。奖金是在年度考核中被评定为“称职” 以上的公务员，在年终发放的一次性奖励，奖金数额按公务员本人当年十二月份的基本工 资计发。公务员的津贴主要包括地区津贴和岗位津贴两大类，共分为三项艰苦边远地 区津贴、地区附加津贴和岗位津贴。地区津贴制度与工资制度不同，它独立于工资标准之 外，单独体现地区间的差异，并且通过艰苦边远地区津贴和地区附加滓贴，将自然地理环 境差异与经济发展水平和物价变动情况的差异分离开来进行体现。公务员在哪个地区工作 就享受哪个地区的地区津贴，因工作调动或干部交流离开所在地区后就不再享受该地区的 地区津贴。岗位津贴主要由公务员从事的岗位的工作性质、工作条件确定，以补偿公务员 在特殊的劳动条件和工作环境下的额外劳动消耗和额外生活费的支出。公务员在该岗位工 作时，领取相应的岗位津贴，调离该岗位后，该岗位滓贴即行取消。 我国公务员的福利是为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬的基础上， 通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式给予公务员的一种生活保障和生活 享受，以满足他们带有共同性或普遍性消