关于妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告与现代服务业发展的调查与思考

关于妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告与现代服务业发展的调查与思考关于妥善审理农村土地流转纠纷的调研报告2018年xx中旬至xx中旬，省高级人民法院调研实践组着眼于我省农村土地流转中的现实问题，先后走访了xx、xx等地基层人民法院以及基层乡镇人民政府、村民委员会、农户等，通过调取审判信息、个别谈话、问卷调查、召开座谈等形式，结合观察法、实证法等对收集到的信息作出分析、归纳，形成如下调研报告。一、我省土地流转纠纷的特点当前，农村土地承包经营权与宅基地使用权流转随之呈现出新的特点。一是流转态势迅猛。全国土地流转率达35%，其中，xx耕地流转率已超过50%。二是流转区域不平衡。一般来说，试点区域农村土地承包经营权流转率明显高于其他非试点区域。经济发展程度和地理条件等因素也影响着流转情况。三是流转呈多元化特色。流转主体、流转方式、流转渠道、流转模式呈现多元化态势(见表1)。四是行政助推作用明显。xx省出台了关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见等一系列文件，从省级层面对土地承包经营权流转进行规范引导。为促进土地承包经营权流转，xx省级财政每年给种粮大户每亩补贴10元，加上市县配套农户所得补贴每亩30多元。相应地，土地承包经营权和宅基地使用权流转纠纷的数量和样态与经济社会发展状况密切相关的特征越来越明显。就我省农村土地承包经营权流转纠纷而言(见图1)，一是案件数量呈波动状态，但总体呈上升趋势；二是土地流转呈现纠纷主体、利益诉求、纠纷类型多元化趋向；三是纠纷呈现出群体性、类型化。另外，案件调解难，判决率较高，执行难度大。就宅基地使用权流转纠纷来说(见图2)，一是案件数量较少；二是宅基地使用权流转纠纷往往被计入确认合同效力纠纷、房屋买卖合同纠纷、拆迁补偿安置纠纷、物权保护纠纷、所有权纠纷、共有物分割、侵权损害赔偿、离婚后财产纠纷以及排除妨害等案由；三是新型流转纠纷案件极少进入诉讼领域。其主要原因是：首先，宅基地使用权抵押、继承等纠纷本身基数小，抵押、置换等形式在现实中本就处于试点状态，因此纠纷数量也少。其次，法律禁区多，有的当事人对法律明确禁止宅基地抵押的法律后果十分清楚，有纠纷也不诉至法院。二、基层人民法院面临的困难与问题从调研情况看，基层人民法庭及其辖区内的人民法庭审理着全省80%的土地流转纠纷案件。总的看来，基层人民法院在处理相关案件时面临着法律依据不足、裁判尺度难统一、纠纷受理通道尚不顺畅等困局。从深层次分析，原因有三：一是案件本身的复杂性增加了审理难度。随着城镇化进程加速，农村土地不断增值，不同主体之间利益冲突在所难免。而且土地问题往往时间跨度大、涉及面广、关系复杂，尤其是经过多次流转的纠纷等更是如此，处理难度不言而喻。二是法院自身的局限性使得审判职能受限。行政机关掌握着充沛的资源，并且易于调配，可以超出当事人诉求的范围，甚至通过其他领域的资源调配满足当事人的利益诉求。司法机关可利用资源有限，纠纷处理的可选择空间有限。三是政策先行与法律滞后问题在部分案件中难以协调。相对于土地流转的实践及政策的先觉先行，法律重在功能稳定，在抵押融资、盘活资本、加大流通等方面限制较多。尤其是土地流转的法律领域内存在着诸多空白或不明确之处，法院在审理相关案件时有时处于无法可依的困局之中。三、妥善审理土地经营权流转纠纷的对策建议(一)认真贯彻领会中央“三权分置”精神中央“三权分置”政策是处理好土地流转纠纷的总原则。随着农村经济体制改革的深化和土地承包经营权流转的推进，土地承包经营权构成和权能不断演进，逐渐形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”原则。即在家庭承包制的制度框架下,将农地产权结构分解为三种权利：农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权。对此，基层人民法院在处理土地流转纠纷案件时，一般应遵循以下原则：承包方以其土地经营权进行抵押或者抵偿债务的，只要不存在其他违反法律规定的情形，可以认定有效；承包方以其土地承包权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。土地经营权抵押、担保等，农户未能按时还款，则土地经营权流转至抵押权人或担保权人。如果土地经营权流转期限届满后，经营权自动回转农户。同时，按照依法审慎原则，以落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权为导引。总之，只有深入学习领会中央“三权分置”精神，才能妥善地处理好农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权之间以及宅基地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权之间的权利义务关系。(二)准确界定相关权利主体土地承包经营权的维护离不开承包关系的稳定，承包关系的稳定和长久不变是维护农民土地承包经营权益的法律前提和制度保障。一是明确农村集体经济组织的法律地位。针对农村集体经济组织存在主体虚化、与村民委员会等群众性自治组织职能混同等问题，妥善处理村民委员会和农村集体经济组织的关系，准确把握农村集体经济组织的诉讼资格，维护新形势下的农村集体经济组织权益。二是妥善处理农村集体经济组织成员权问题。农村集体经济组织成员权是涉及农民权益保护的基础性权利。判断成员权资格时，应按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素。要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。(三)切实保护和规范土地经营权流转中国农地制度是极为复杂的物权制度，现有制度以及将来任何制度都难以涵盖其极为丰富的内涵与外延。寄希望依靠明确的法律规定，一劳永逸地解决所有农村土地疑难法律问题，显然不现实。因此，在处理相关案件时，离不开利益衡量，尤其是土地承包经营权、宅基地使用权的财产属性和社会保障功能之间的平衡。在目前的城乡二元体制下，土地承包经营权、宅基地使用权并不仅仅是普通的用益物权，更承载着社会保障功能，这使得其财产属性为人身属性所抑制，流转受到了一定程度的制约。同时，土地承包经营权、宅基地使用权在民间大量的、自发的流转又说明，农村的发展需要土地流转来撬动。如何平衡土地承包经营权、宅基地使用权的社会保障性和财产性之间的关系，解决市场自发的冲动本能与法律制约流转之间的冲突，成为相关案件审理难点和关键点。因此，基层人民法院需坚持以下原则：既要利用农村的土地来促进农村经济的发展，又不能在这个过程中损害农民的正当利益，更不能剥夺农民依附在土地上的可持续发展动力。具体来说，既强调市场在流转中的决定性作用，也严格禁止违背承包人意愿的流转；既认可土地承包经营权的现有合法流转方式，又鼓励符合政策精神的创新流转形式；既限制宅基地农户资格权流转，也适度放活宅基地使用权；既禁止城市居民购买宅基地，也不妨碍房屋所有权依法流转。在国家确定的土地承包经营权、宅基地使用权制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理土地经营权、宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。对符合试点条件且双方签订了抵押合同并办理了抵押登记的，认定抵押权成立。未办理抵押登记，但政府的政策性担保公司为土地经营权抵押合同提供担保的，原则上认定抵押权的效力。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。在涉及农村宅基地或农村集体经营性建设用地的民事纠纷案件中，当事人主张利润分配等合同权利的，应提供政府部门关于土地利用规划、建设用地计划及优先满足集体建设用地等要求的审批文件或者证明。未提供上述手续或者虽提供了上述手续，但在一审法庭辩论终结前土地性质仍未变更为国有土地的，所涉及的相关合同应按无效处理。在注重土地承包经营权、宅基地使用权的财产属性的同时，基层人民法院还应注重土地权益的社会保障功能。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的土地承包权、宅基地使用权转让行为，以及其他变相导致农民丧失土地权益的行为，依法确认无效。充分尊重农民意愿并考虑当地农村社会保障能力，不得以强制退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。对土地经营权入股案件，应着重审查入股行为是否符合农民意愿，支持入股农民以“保底收益按股分红”的方式享有收益，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。总之，依法审理土地承包经营权流转案件，应准确界定土地经营权流转形式，准确把握不同流转方式生效具体要件，对改变土地集体所有性质、改变土地用途，确认无效；对非法干预土地经营权流转的行为，依法予以纠正。现代服务业发展的调查与思考现代服务业发展的调查与思考现代服务业发展水平，是衡量一个地区现代化程度的重要标志，是反映一个地区综合实力的重要内容。就xx而言，加快现代服务业的发展，是实现追赶跨越发展的现实需要，是“当好城市经济领头羊，建成主城功能核心区、高端产业聚集区、宜居宜业示范区”的重要路径。为此，区人大常委会高度重视，成立专题调研组，深入相关部门（企业）走访座谈，着力摸清基本情况，找准问题差距，厘清发展思路，明确战略举措。一、内涵与意义现代服务业是一个全新的战略课题，我们必须在理论、政策、实践上正确的认识和准确的把握。（一）从理论上讲。2005年，世界服务业大会在中国无锡召开，一时间“现代服务业”成为学术界、企业界和政界最热门的词汇之一。现代服务业有广义和狭义之分。广义的现代服务业大体相当于第三产业，而通常我们所说的现代服务业是指狭义的现代服务业，即相对传统服务业而言的，以现代科学技术特别是信息网络技术为主要支撑，建立在新的商业模式、服务方式和管理方法基础上的服务产业，既包括新兴的服务业，也包括对传统服务业的技术改造和升级，主要涉及现代物流、现代金融、文化旅游、电子商务、高端商贸、健康养生、信息技术、商务服务八大领域。（二）从政策上看。党的十九大提出，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的着力点之一是“支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平”。也就是要瞄准新的服务领域、新的服务业模式，低污染、低能耗、低物耗，高附加值、高技术含量、高素质人力资源结构和高集群性提高服务业水平。省委十一届三次全会指出，要加快发展科技服务、现代物流、电子商务、节能环保、会展经济等生产性服务业，积极发展医疗健康、教育培训、养老服务等生活性服务业，到2022年服务业占比达到55%左右，初步建成现代服务业强省。市委六届八次全会强调，要推动传统服务业升级再造，推动政府闲置资源和公共设施资源共享，实现社会价值和经济价值最大化。区委六届七次全会深入贯彻落实中省市关于产业发展的系列决策部署，结合xx实际作出了关于全面推动xx高质量发展的决定，提出要坚持大楼宇、大总部、大商贸，大力发展高端商贸、电子商务，加快培育文创旅游、康体养老、休闲娱乐等现代服务业。由此可见，大力发展现代服务业，已成为中省市区推动高质量发展的重要抓手和科学路径。（三）从实践上谈。当前，服务经济已经成为全球经济发展的主要动力，大力发展现代服务业，对增强区域经济竞争力具有重要的现实意义。1.现代服务业是产业转型升级的主要动力。著名的“微笑曲线”商业理论指出，在产业链中，价值最丰厚的区域集中在xx价值链的两端研发和市场，处于中间环节的制造附加值最低。当今市场中，市场销售额主要来自产品，但是利润主要来自相关服务，整个产业链中由服务环节赚取的利润大大高于制造环节。以汽车行业为例，欧美发达国家80%的利润来自服务，日本、韩国高达70%，我国一些沿海发达城市也高达50%，武汉35%、重庆36%、成都36%，xx20%。新加坡在经历东南亚金融危机后，致力重点发展现代服务业的经济战略，高标准发展现代金融、职业教育、健康医疗和高端商贸等新兴现代服务业，有效促使新加坡向以现代服务经济为主的更高经济形态转变。数据显示，2008年，新加坡现代服务业产值占GDP达到了67%，贡献率高达69%，吸纳的劳动力人数则占职工总数的74%。这带给我们重要启示：要瞄准产业链高端大力发展现代服务业，转变经济发展方式、促进产业转型升级。2.现代服务业是全面创新发展的主要推力。实施创新驱动发展战略，关键在于加快提升科技创新能力。而科技创新的主体主要集中在企业，要推动创新发展，就必须适应现代服务业迅速发展趋势，加快促进移动互联网、物联网、云计算等现代科技信息技术的全面运用，创新管理机制，转变运营模式。2000年以来，杭州抢抓发展机遇，大力发展电子信息技术等现代服务业，以知识化、信息化、科技化来彻底改造和重新定位贸易、物流、资讯等服务业，同时带动了工业、农业的现代化创新发展。2010年，杭州GDP高达5946亿元，连续10年保持两位数增长，信息技术对经济增长的贡献率达53%。这带给我们重要启示：要推动全面创新发展，必须把现代服务业摆放在更加突出位置。3.现代服务业是拉动未来经济增长的主要引力。从全球经济发展历程看，在工业化以前经济增长主要靠农业，在工业化中前期主要靠工业，现在主要靠现代服务业。目前，全球经济增加值中有60%以上都是由服务业创造；印度连续多年经济增长率在8%以上，主要得力于现代服务业的蓬勃发展。在我国，现代服务业已不仅是未来一段时间的重要发展目标，事实上已经成为支撑中国经济增长的重要引擎。2013年，服务业GDP占比首次超过工业，2015年，服务业GDP占比超过50%。北京、上海、广州等一线城市也正是凭借着高新技术产业和发达的现代服务业，推动经济长期保持高速增长。例如，上海浦东新区，依据国家政策引导和良好的基础条件，大力发展现代金融、现代物流、商务服务等高端服务业，为本区域乃至全上海的经济社会快速发展的提供了强力支撑。2015年，浦东现代服务业占GDP约72%，对经济增长的贡献率从2011年的63%提高到90%左右。这带给我们重要启示：必须把做强做优现代服务业放在心上、抓在手上、扛在肩上，全力打造现代服务业川东北高地。二、基础与优势xx作为主城核心区，是xx城市功能最为齐全、综合资源最为聚集，消费市场最为活跃的区域，发展现代服务业拥有良好的基础条件和比较优势。（一）产业基础良好。近年来，我区服务业发展步伐不断加快，初步形成电子商务、文化创意、金融服务等产业集聚，为现代现代服务业奠定了坚实的基础。在生产性服务业方面，先后建成各类综合、专业市场近百个，是川东北最大的物资集散地；职业教育、科技服务、商务中介、金融机构（企业）总量稳居全市第一、川东北前列；绿地智慧城电商产业园初具规模，发展趋势持续向好，年度交易额高达14亿元；物流行业有序发展，发展规模不断扩大，年成交额近40亿元。在生活性服务业方面，基本形成以五星商圈为核心，南门坝商圈、西华商圈、高铁商圈、市政新区商圈为副中心“一核多极”的发展格局，商贸辐射周边多个县（市）县；大润发、家乐福、沃尔玛、星巴克等一大批知名商贸企业和知名品牌连锁超市相继入驻，川北凉粉等一大批本土企业和品牌快速崛起。xx年，川北凉粉实现销售收入高达3.84亿元。（二）比较优势明显。xx作为xx的主城核心区，是城市发展的核心，具有得天独厚的区位优势、人才优势、产业优势。一是区位优势明显。xx地处成渝城市群北部区域几何中心，是xx的政治中心、经济中心、文化中心，境内人文历史悠久，旅游资源丰富，城乡交通便捷，基础设施健全，公共服务完善，承载着全市80%以上的重要职能，是彰显xx城市功能、美丽山水、历史文化、经济发展和都市风貌的重要窗口，是xx乃至川东北地区经济最为活跃的中心城区，是全省规划建设的次级综合交通枢纽中心，是成渝经济区规划建设的区域重要交通节点，具有发展现代服务业的现实条件和经济基础。二是人才优势明显。区内有西南石油大学、西华师范大学、川北医学院等5所高校、xx中心医院和川北医学院附属医院2所三级甲等医院，16所中专院校、176所中小学校，大中专院校和科技人员拥有量仅次于成渝，中小学在校人数位居成渝经济区次级城市前列，为现代服务业的快速发展储备了丰富的人才资源。三是产业优势明显。xx作为中心城区，是改革开放的最前沿，长期享受着先试先行的政策倾斜和项目倾斜，是城市规划、项目投放、产业发展的集聚地区。近年来，大力实施招大引强选优战略，成功招引欢乐购物世界、奥宇望和啤酒小镇等一大批投资超百亿的高端项目；投资上千亿，大力实施“十件大事”， 燕儿窝中央商务区CBD等项目正抓紧推进，必将为全区现代服务业发展注入强劲动力。（三）市场潜力巨大。调研显示，我区现代服务业发展前景较好。一是市场需求足。xx区户籍人口66万人，常住人口80余万人，是全市人口最为密集的地区。近年来，经济社会持续发展，城乡居民收入不断提高，人民群众对高品质的现代服务业需求愈加迫切。xx年，我区城镇居民、农村居民人均可支配收入总量均位居全市第一，人民币住户存款余额居全市第一、全省第四，社会消费品零售总额总量居全市第一、全省第十。二是拓展空间大。我区现代服务业产业大多处于初级、低端的阶段，在转型升级、内涵挖掘、品质提升、领域填补方面还有较大的上升空间，诸多的综合资源、消费市场、产业产品，极具开发潜力、有文章可做。三是发展时机好。当前，世界经济已进入服务经济时代，现代服务业发展迎来了历史性的机遇期，从中央到地方均出台了有利于现代服务业发展的优惠政策、实施意见、具体举措，为我区加快发展现代服务业营造了良好的环境和氛围。三、问题与短板近年来，我区现代服务业发展成效明显，但与高质量发展的要求相比，与主城功能核心区发展定位相比，还存在较大差距。（一）经济总量偏低。从产值来看，xx年，全区GDP为358.3亿元，社会消费品零售总额228.27亿元，第三产业增加值177.83亿元，现代服务业增加值约69亿元，占三次产业的38%，仅占GDP的19%，与全省综合实力排名第10位的翠屏区（115亿元）相比，现代服务业增加值相差46亿元；从税收来看，xx年，全区税收收入47亿元，三次产业实现税收39亿元，其中现代服务业实现税收8亿元，仅占全区税收的17%。由此可见，我区现代服务业总量不高、行业增加值明显偏低。（二）业态层次偏低。从产业类别看，我区现有注册服务业企业9283家，主要集中在批发、零售、餐饮、中介等传统生活性服务行业，服务方式和服务业态低端。仅有现代服务业企业356家，仅占服务业企业总量的3.9%。从服务层次看，现代金融、电子商务等高端服务业尚处于起步培育阶段，文化旅游、医疗养生等现代服务业发展滞后，高端康养、节能环保等新兴现代服务领域基本处于空白。从产业布局看，老城区布局了大量的附加值、企业档次和科技含量较低的传统服务业，经营模式老旧；新城区有所发展，但新打造的特色街区和景观，同质化严重，占比较小，经济效益不明显。这与我区建设“宜居宜业示范区”的目标定位还有较大差距。（三）发展质量偏低。一是高质量供给不足。我区现代服务业发展相对滞后，尤其是高端商贸、科技服务、文化创意、养老康复等服务供给相对短缺，无法满足居民需求，消费需求外流现象严重。比如，市第一福利院一床难求，优质教育资源、医疗资源较为紧张，“年休假”“小长假”休闲娱乐去处缺乏，一些高品质商品无处购买。二是高质量需求不足。xx年，我区城镇居民人均可支配收入35125元，低于北京22105元、低于上海23873元、低于广州20275元、低于成都3793元，整体购买力还不高。三是高质量的投入产出不足。大部分服务业劳动生产率不高，没有形成“低投入、高回报、持续性产出”的良性发展模式。四是高质量的经济循环不足。近年来，我区加大对现代服务业的投资力度，但引进的企业自身动力、能力不足，难以形成高质量的经济循环。同时，大量的民间资本投向住宿餐饮等传统低端服务业，难以抵抗市场风险和冲击，部分企业开业就歇业。四、对策与建议现代服务业的发展和发达程度，是衡量一个地区经济社会现代化水平的重要标志。xx作为主城功能核心区，必须找准方向，厘清路径，精准施策，大力发展现代服务业。（一）着力扩大经济总量。立足本区实际，抢抓发展机遇，积极主动争取，加快高端产业填充，着力推动现代服务业增容扩量。一方面，着力推动传统服务业转型升级。聚焦行业标杆，依托现代信息技术，推动零售、医疗、餐饮、住宿等传统服务业提档升级；坚持关停转移一批、原址提升一批、外迁集聚一批，推动老城区低端老旧专业批发市场“腾笼换鸟”“脱胎换骨”。尤其在配套物流