电子税务局建设的若干问题研究.pdf

税务研究2 0 0 2 年第1 2 期 总第2 1 1期 26 电子商务是2 0 世纪9 0 年代以来在经济全球化和互联网 应用的双重推动下出现的一种新型商贸方式， 是网络经济 的重要组成部分，它在网络空间的无边界性、虚拟性、 无 纸质记录等有别于传统商务形式的特征， 给现行税收征管 带来不可忽视的影响。 传统的税收征管模式是建立在各种 票证和账簿的基础之上的， 而电子商务实行的无纸化操作， 使得税收征管监控失去了最直接的实物对象。 同时， 电子 商务的快捷性、直接性、隐匿性、 保密性也使得税收源泉 扣缴的控管手段失灵， 一方面从客观上促成了纳税人不遵 从税法的随意行为的产生 ； 另一方面也导致税收征管和打 击偷逃税难度的加大。 电子商务的出现使得税务部门已经无法按照现行税制 和传统征管手段履行自己的职能， 基于这一态势， 笔者认 为， 建立以i n t e r n e t 为基础的、 能够与电子商务企业经营发 展模式和技术平台相适配的电子税务局是非常必要的。 一、电子税务局建设必要性之具体分析 （一） 建设电子税务局是应对电子商务发展的必 然选择，也是我国税收信息化建设的未来重点 所谓 “电子税务局” ， 是指利用信息技术、 特别是互联 网技术构建的可以完成传统税务局各项管理与服务职能， 并为纳税人提供更加方便、 快捷、 安全服务的e 化的税务机 构。它强调的只是不同于以往的业务模式和技术特色， 并 不是要再成立一个独立于国家税务机构之外的电子税务机 构。电子税务局是网络经济中现有税务机构的生存形态， 是电子政府的一部分，是从整个国民经济信息化建设、 整 内容提要 ： 电子商务有别于传统商务的特性是产生世界范围内电子商务税收问题的根源。 建立基 于互联网的能够与电子商务企业经营发展模式和技术平台相适配的电子税务局是应对电子商务发展的 必然选择， 也是我国税收信息化建设的未来重点。 本文对信息化建设中的电子税务与国家电子政务的 关系进行了思考， 在此基础上， 着重探讨了电子税务局的内涵、 功能和技术框架， 最后就电子税务局 实施过程中应注意的问题表明了自己的看法。 电子税务局建设的若干问题研究 谭荣华 李 伟 王 敏 刘翰波 个政府信息化建设和整个税务系统信息化建设的总体过程 中逐步衍生出来的信息化程度很高的税务机构。 十几年来我国税务电子化、 网络化的发展已经在一定 程度上构筑了税务部门的信息化基础。 从整体上看， 无论 是网络建设、金税工程， 还是税收征管信息系统和办公自 动化系统都取得了巨大成绩， 这是我们建设电子税务局的 有利条件。但是另一方面，相较国外而言， 我们也必须认 识到， 我国税务部门的信息化建设启动时间较晚， 水平不 高，还有很多亟待解决的问题。首先， 我国税收信息化基 础设施建设还要加强，比如税务网络， 随着网上纳税人数 的增加，带宽和网速将成为瓶颈；其次， 面对电子商务日 益庞大的数据量， 税务部门的电子数据收集、 处理能力与 审计能力显得薄弱，相应的立法问题、信息安全问题、 信 息标准问题也比较突出；再次， 尽管基于网络的电子申报 有了较大发展， 但申报只是纳税人涉税事项中的一个环节， 诸如税款缴纳、 税务登记、 发票审批等其他环节还有待全 面电子化，对电子商务涉及的数字化产品、电子货币、 记 录保存、纳税信息等方面还无法实施有效监管；最后， 税 务部门与金融部门、 其他支付中介、 税务中介的关系尚未 理顺，也没有有效联网。现实状况表明， 我国电子税务局 的设想目前尚处于理论探讨阶段， 离真正实现还有较大差 距。因此，理性策略是，第一，战略上要认清建设电子税 务局是应对电子商务发展的必然选择，也是加入w t o 之后 我国税务部门面对电子商务程度比我们高得多的外国企业 实现依法征税的迫切需要；第二， 战术上又要清醒地认识 到电子税务局是我国税收信息化建设的未来重点， 而现在， s h u i s h o u x i n x i h u a j i a n s h e 税务研究2 0 0 2 年第1 2 期 总第2 1 1期 27 则必须进一步加快信息一体化的建设步伐， 同时在局部业 务和地区内着手向电子税务局过渡。 ( 二) 在电子政务框架下实现电子税务局的建设 电子商务、电子政务是互联网经济的孪生兄弟，是企 业和政府信息化发展的必然方向， 而电子税务是电子政务 的一个必要组成部分。 税务部门是政府的一个重要职能部 门，建设电子税务局， 其实质是实现网上税务与网下税务 相结合，这是税收信息化建设的高级目标。同样， 财政部 门、工商管理部门、社会保障部门、 劳动就业部门与统计 部门等等其他政府职能部门也都面临着如何在网络经济时 代实现政务方式变革的挑战， 也需要进行网上、 网下的政 务重组， 这一战略目标与税务部门是完全一致的。 各个政 府职能部门既需要各自独立地、 各有特点地实施信息化建 设，又需要在国家电子政务的大框架下彼此协调、 统一信 息交换标准与业务规范， 实现网上联署办公， 这是共性与 个性的对立统一。否则，孤立发展， 会造成政府部门之间 的信息阻断，导致新的资源浪费与服务效率的整体低下， 这与政府信息化的建设初衷是相悖的。 有鉴于此， 把电子 税务局建设放到国家电子政务的大框架中进行探讨应该是 合乎逻辑并符合网络经济发展特性的。 二、电子税务局的内涵、功能描述和技 术框架 （一）电子税务局的内涵分析 电子政务和电子商务一样是信息技术推动下的产物， 是政府在国民经济和社会信息化的背景下， 以提高政府办 公效率、 改善决策和投资环境为目标， 将政府的信息发布、 管理、 服务、 沟通功能向互联网上转移的系统解决方案。 目前，有一种“一站式服务”的说法正在业内提起并 逐渐被各方所认同。 所谓 “一站式服务” ， 简单来讲就是服 务提供者针对特定的用户群， 通过网络提供一个服务平台， 用户访问统一的门户即可得到全程服务。 将 “一站式服务” 的理念运用到电子政务上， 便是 “一站式电子政务” ， 它是 电子政务发展的新阶段。 “一站式电子政务” 的实质是基于w e b 的政务集成， 其 支撑平台是开放的、 可扩展的， 不断延伸的政务系统可以 根据需要不断地加入进来， 而网上税务系统是整个电子政 务系统的一个有机部分， 它与其他业务系统共同遵循统一 的技术标准和安全保密规范， 在业务往来和信息共享方面 密切相关。 电子税务局的核心特征是对传统税务局的扬弃， 一方 面，传统税务局的主体业务要向网上转移，另一方面， 电 子税务局又将不断创造出新的适合于互联网特点的、 纳税 人多元化需求的个性服务， 它将税务工作扁平化， 极大地 提高了工作效率， 适应了经济全球化和网络经济的潮流需 要。 建设这样一个电子税务局的主要关键点就是构思新技 术平台上的新型业务形态， 实现以互联网和数据仓库为中 心的系统集成。下面给出“一站式电子政务” 的业务框架 示意图 （图1 ） ： 图1 电子政务模式下各政府部门业务框架示意图 s h u i s h o u x i n x i h u a j i a n s h e 税务研究2 0 0 2 年第1 2 期 总第2 1 1期 28 （二）电子税务局的功能描述 电子税务局应该具有哪些功能？我们认为， 信息化意 义上的电子税务局应该提供面向纳税人的网上服务、 面向 其他政府部门的网上服务、 面向税务部门内部的网上服务。 1 . 提供面向纳税人的网上服务。 建立在电子政务统一 平台上的电子税务局能够向社会提供以下服务 ： 税务信息 宣传， 包括税务局的基本情况介绍， 指导纳税人办税的基 本流程，公布税务信息，进行税法宣传；税务登记；税务 申报；税务查询 ； 征纳关系调整， 包括纳税人意见反馈， 举 报投诉以及其他涉税事务等。 可以看到， 对于传统税务局 提供的服务，电子税务局都可以提供。不同之处在于， 电 子税务局在开展上述税收业务时拥有互联网络这个新的技 术平台， 可以拉近税务机关与纳税人的距离， 使纳税人足 不出户即可完成涉税事务，给纳税人提供了极大的方便。 一方面可以降低纳税人报送涉税材料等办税成本， 节约纳 税人申报的交通费用及时间；另一方面， 也降低了税务机 关开具税票的成本， 同时还可以大幅度提高数据交换的效 率， 缩短各个办税环节所用的时间。 2 . 提供面向税务部门内部的网上服务。 从税务部门内 部来看， 存在着管理决策部门、 业务部门、 后勤保障部门等 诸多机构。 电子税务局应该能够为各部门工作人员提供电子 化的办公条件及相应的辅助决策支持系统和税收计会统系 统， 这无疑可以把工作人员从原有繁重的脑力、 体力劳动中 彻底解放出来， 从而实现办公无纸化、 通讯网络化和决策智 能化的目标。但电子税务局能够提供的服务不仅仅局限于 此， 它还可以解决税务部门内部的信息共享问题， 做到 “一 处录入， 多处共用” ， 以保证税务部门信息和实际信息的一 致性， 并且对这些信息的共享， 根据信息保密程度的不同， 制定相应的权限控制机制。 这使得税务部门内部可以加强配 合和协调， 充分发挥内部各应用系统的规模效益。 3 . 提供面向其他政府部门的网上服务。 税务、 财政、 国 库、中央银行、审计、工商、劳动、公安等政府部门作为 国家重要的经济管理和监督机构， 承担着为社会公众提供 服务、 支持经济发展的重任， 各部门之间的数据交换量很 大。税务部门需要向财政、 国库等部门提供诸如工商税收 收入报表、 税收收入执行情况分析、 财务税收汇总报表、 税 收工作情况以及其他综合信息资料， 而税务部门需要从其 他部门获得诸如国库预算收入报表、 审计报告等信息。 随 着社会主义市场经济不断发展， 税收工作对国家宏观经济 调控作用越来越大， 税务部门与相关部门之间的数据交换 将更加迫切。在现有模式下，税务系统和其他部门，如工 商、银行等部门的网络往往相互分离，客观上造成了“信 息孤岛” 的存在。 在电子政务架构下建立的电子税务局， 则 可以实现财政、税务、工商、 银行等相关业务系统之间的 无缝连接， 使相关信息在部门之间充分共享， 从而避免资 源浪费， 并加强了部门间沟通联络， 为有效实现税源监控、 提升税收业务流程的完全自动处理提供了有力的技术支撑。 ( 三) 电子税务局的技术框架 对于我国电子税务局的建设而言， 技术框架的确定和 技术路线的选择对于确保其实用性、安全性、扩展性、 兼 容性至关重要。我们认为，在这个问题上， 应首先考虑以 下关键技术的选择和确定， 即 ： 构件化技术、 w e b s e r v i c e s （网络服务） 、工作流、业务集成和安全性。 1 . 软件构件化 （s o f t w a r e c o m p o n e n t ） 技术的目的是为 了彻底改变传统的软件生产方式， 实现软件复用， 从根本 上提高软件生产的效率和质量，提高开发大型软件系统， 尤其是商用系统的成功率。 有了软件构件之后， 应用开发 人员就可以利用现成的软件构件装配成适用于不同领域、 功能各异的应用系统， 目前， 典型的构件化技术包括c o m / d c o m 、c o r b a 、j a v a b e a n / e j b 等。 2 . w e b s e r v i c e s 的基本出发点是把手动的、 信息无序的网 变成自动的、 信息有序的网， 它的目的是将网络站点转变为 集组织、 应用、 服务以及设备于一体的可设计的网络站点， 使 网络站点不再处于被动地位。 w e b s e r v i c e s 是对原有的互联 网计算模式的补充和升级。 w e b s e r v i c e s 所用到的基本技术 有 ： s o a p ( s i m p l e o b j e c t a c c e s s p r o t o c o l ) 、 u d d i ( u n i v e r s a l d e s c r i p t i o n ） 、 w s d l（w e b s e r v i c e s d e s c r i p t i o n l a n g u a g e ） 。 目前， m i c r o s o f t 、 i b m 、 s u n 公司都提供了相应的技术方案。 3 . 工作流是一种反映业务流程的计算机化的模型， 它 是为了在先进的计算机环境支持下实现经营过程集成与经营 过程自动化而建立的可由工作流管理系统执行的业务模型。 工作流的概念起源于生成组织和办公自动化领域。 它是针对 日常工作中具有固定程序的活动而提出的概念， 其目标是通 过将工作分解成定义良好的任务、 角色， 按照一定的规则和 过程来执行这些任务并对它们进行监控， 以提高办事效率、 降低生产成本、 提高企业生产经营管理水平和企业竞争力。 工作流通常用于过程的自动化， 通过将文档、 信息或任务按 照预先定义好的规则和流程在参与者之间进行传递， 从而帮 助用户实现或完成整个经营目标。 w e b s e r v i c e s 的目的是使 网上税务软件能够与电子政务的其他网上应用模块进行无缝 集成，而不必考虑它的编程语言和运行环境。而 w e b s e r v i c e s 工作流的目的就是使政府工作流程和利用了大量 w e b s e r v i c e s 的社会公众服务系统能够进行无缝集成。 4 . 当前业务集成解决方案可以呈现许多种形式并以多种 级别出现， 这里仅对用户界面集成、 数据集成加以分析。 用 户界面集成是一个面向用户的整合，它用一个标准的界面 s h u i s h o u x i n x i h u a j i a n s h e 税务研究2 0 0 2 年第1 2 期 总第2 1 1期 29 （有代表性的例子是使用浏览器） 来替换原先系统的终端窗 口和p c 的图形界面。一般的应用程序终端窗口的功能可以 一对一地映射到一个基于浏览器的图形用户界面。 在电子税 务局的实施方面， 可以考虑使用统一界面集成包括下属各个 部门的网上应用。 数据集成发生在税务部门内部的征管业务 数据库和其它业务系统级别， 通过从一个数据源将数据移植 到另外一个数据源来完成数据集成。 数据集成是现有的解决 方案中最普遍的一个形式。 此外还有一些数据复制和中间件 工具来推动在数据源之间的数据传输， 一些是以实时方式工 作的， 一些是以批处理方式工作的。 常用的数据集成的方法 包括批传输、数据合并、数据复制、析取、转换等。 5 . 安全性的技术路线。 电子税务局这样一个大的系统， 与普通联网应用系统明显不同， 一是业务过程涉及多方交叉 认证， 二是涉及金额巨大， 三是要为每一次网上业务行为提 供类似合同的行为依据，否则无法解决可能发生的法律纠 纷。 为此， 要保证业务过程中数据真实可靠、传输安全、 不 被篡改并且能为发生业务各方的行为提供确凿的证据。 目前 成熟的做法是 ： 通过数字证书和安全检查技术解决各方身份 的交叉确认； 通过数字签名技术验证数据的完整性、 来源可 靠性， 并为交易各方行为提供不可抵赖的证据； 通过加密技 术确保数据在传递过程中的保密性。基于公钥体系结构 （p k i ） 的安全电子交易协议 （s e t ） 和安全套接层协议 （s s l ） 是遵循以上思路开发的安全解决方案， 现在被广泛运用。 就我国当前电子税务局的建设而言， 为了达到国外相 应水平， 根据实际需要， 选择适当的技术路线尤为重要。 根 据以上分析， 可以看到这样的技术选择不是唯一的。 这里， 我们结合目前国内税务信息化的现状， 给出一个较为可行 的电子税务局实现方案（图2 ） 。 图2 一站式服务架构下的电子税务局总体框架图 s h u i s h o u x i n x i h u a j i a n s h e 税务研究2 0 0 2 年第1 2 期 总第2 1 1期 30 其基本点是 ： 在构件化技术上选择了e j b 模型， 通过构件化技术将 网上税务服务的功能构件化， 包括面向纳税人、 面向政府 其他部门、 面向税务部门内部的服务构件 ； 在w e b s e r v i c e s 开发平台上选择了符合s o a p 、 w s d l 、 u d d i 的合适平台， 在工作流控制上选择了w s f l ， 在业务集 成上基于w e b s e r v i c e s ， 籍此实现构件化的网上税务服务 发布，实现与税务部门现有系统（如c t a i s ）的集成，同 时，通过税务部门内部的工作流引擎， 完成税务部门内部 各个模块的业务配合 ； 在数据传送中，采取s s l 和x m l 加密技术，用于保 证税务部门之间、 税务部门与其他部门之间， 税务部门内 部之间数据传送的安全性。 三、我国电子税务局实施中的几个关键问题 上述分析表明， 我国税务信息化建设的现状与电子税 务局建设的目标模式之间存在着较大差距。 可以预见的是， 在今后电子税务局的实施建设过程当中， 将有许多难题要 加以解决。这里， 我们仅就几个关键问题略加阐述。 ( 一) 制定“一站式服务”架构下的政府运行模 式的相关标准及规范 “一站式服务”是电子政务发展的新阶段，与许多新生 事物一样， 它必然会对旧体制、 旧系统造成某种冲击。 在这 种模式下， 政府部门原有的职能内容将会出现变化， 过去的 很多事务性工作会由于一站式服务的出现而逐渐变少， 甚至 消失。 政府部门的工作重点将无可逆转地转移到市场经济的 “裁判员” 职能上来。 有些职能重复的部门可能并成一个， 部 门内多个科室也可能合并。 例如， 涉及到财政、 税务、 工商、 社保、 劳动就业等多个部门提供的内容不同的服务项目按性 质分类却可以划分为申报、 审批、 备案和登记等四大类， 未 来在网上有可能依据这四大类服务功能进行政府部门的业务 重构。 对一站式服务架构下的政府运行模式的设计以及相关 标准、 技术规范的研究从某种意义上来说， 影响到一站式服 务架构下电子税务局的实现及工程实施， 甚至影响到整个电 子政务应用示范工程的质量。另外，在一站式服务架构下， 通过w e b s e r v i c e s 不仅向企业和个人提供政府服务， 同时也 向其他政府部门提供服务， 在这种模式上存在着打破原来的 行政垂直管理体系的可能性， 不同级别部门之间可以直接通 过w e b s e r v i c e s 进行联系， 这种运行方式给政府机构及其职 能带来的挑战也应纳入电子税务局的研究范围之内。 ( 二) 解决好电子税务局与现有税务服务体系的 整合问题 目前， 税务部门向社会公众提供服务的方式多种多样， 就纳税申报来说， 就包括多种电子申报与非电子申报方式。 电子申报方式有o c r / o m r 申报、电话申报、专用申报器申 报、i c 卡/ 软盘申报、网上申报、其他电子申报等6 种类 型。 网上申报还可以分为e d i 方式、 专用网方式 （也称计算 机申报方式）以及互联网方式。 典型的税务服务提供方式 是通过税务部门的税务服务厅来完成的。 另外税务部门还 向社会公众以网站的形式提供税务公告、税务监督等等。 在这种背景下， 电子税务局与现有的税务服务体系整合是 一个值得研究的问题。在税务服务体系整合上， 我们提出 建设电子税务服务中心的思路。 通过电子税务服务中心整 合其他现有渠道的税务服务， 然后通过电子税务服务中心 与电子政务平台上的网上税务软件进行接口， 完成整个税 务服务体系的一体化过程并加强税务信息标准化建设。 ( 三) 提高现有税务信息系统的决策智能化程度 目前， 我国税务部门信息化工作中存在的一个普遍问 题是应用水平不高， 相当一部分计算机应用还局限在传统 业务的简单替代上；虽然有大量的数据， 但利用的程度不 高；税务部门开发了大量的管理信息系统， 但很难实现决 策的智能化。针对这种情况， 今后在电子税务局的实施当 中， 要注意的一个问题就是要努力提高现有税务信息系统 的决策智能化程度。 我们认为在现有税务信息系统中引入 数据仓库技术是一个比较好的解决方案。 利用数据仓库技 术，整合来自税务、工商、银行、国库、财政等各个部门 的数据，构建面向主题的多维数据分析。同时， 利用数据 挖掘技术和统计分析技术，通过分析数据仓库中的数据， 进行知识发现，被发现的知识以模型的方式提供给用户， 作为各种决策活动的依据。 比如基于数据挖掘技术的纳税 人信用度评估模型、 基于统计学方法的税收弹性分析和税 收收入预测模型等， 用户也可以根据经验和需求自行构建 模型、训练模型。 ( 四) 解决好电子商务模式下的电子票证问题 电子税务局的建设，必将遇到一个问题，就是电子凭 证（以电子发票为主）合法性问题。目前对这个问题的解 决方法一般是采取电子凭证与纸张凭证并存的方法， 这是 一种变通的办法， 虽然可以暂时运行， 但大大地增加了工 作量， 降低了工作效率， 没有完全发挥税务信息化的优势。 如果认同电子凭证， 不仅可以充分体现出电子税务局的优 势， 而且从整体来看， 还可以与企业内部的财务系统有效 地整合在一起。 由此看来， 尽快解决电子票据的合法性问 题， 是电子税务局建设的重要因素之一。 （五） 着力解决好电子税务局的信息安全问题 税务信息化搭建在网络平台上， 这就决定了信息安全 s h u i s h o u x i n x i h u a j i a n s h e 税务研究2 0 0 2 年第1 2 期 总第2 1 1期 31 问题始终是信息化建设中最核心的 问题。计算机网络信息安全隐患是 由网络特性所决定的。计算机网络 的各个环节， 如文件存储、 访问、 传 输等，都可成为敌对双方攻击对 方、 保护己方的目标和要害， 成为 网络安全隐患， 这些隐患具体包括 计算机病毒、 计算机黑客、 有害信 息的入侵、 网上信息的知识产权侵 权行为等等。 就信息安全问题， 技 术防范极为重要， 在税务系统中全 面引入比较成熟的数据加密技术、 防火墙技术和病毒防范技术是必要 的。除具体技术措施之外，加强人 员管理和安全制度建设对税务信息 系统的安全也显得颇为紧要， 如建 立严格的机房管理制度， 禁止无关 人员随便进入机房， 加强工作人员 保密教育等等。 结束语 在经济全球化和以互联网为代 表的信息技术这两大因素影响下， 特别是我国加入w t o 之后， 企业信 息化的必然走向就是电子商务， 政 府信息化的必然走向就是电子政 务， 教育信息化的必然走向就是远 程教育与虚拟大学， 在互联网 技术平台上的业务重组是中国信息 化建设的共同命题， 电子税务局也 正是从这一视角进行定位和思考 的。 从履行政府职能来说， 从政府 信息化深层发展来说， 电子税务局 是电子政务的内涵， 也是整个国家 跨越数字鸿沟、 提升国家竞争力的 必要路径。 电子商务、 电子政务， 包 括电子税务局是一场革命， 所有企 业、 居民和政府部门对此都应有足 够的思想准备。 作者单位 ： 中国人民大学财政金融学院 （责任编辑：吴小海） 加入w t o 对我国经济的影响是全方位、多方面的， 我国对外贸易将进一步融入国际贸易一 体化的经济环境中， 同时加入w t o