毕业设计（论文）-论我国政府危机管理中信息传播机制的完善.doc

中国石油大学（华东）毕业设计（论文）论我国政府危机管理中信息传播机制的完善学生姓名：学 号：专业班级：行政管理05-3班指导教师： 2009年6月22号中国石油大学（华东）本科毕业设计（论文）摘 要信息传播，尤其是政府在危机管理中针对突发性的公共危机能准确、及时、全面的让信息传播出去是当前我国政府所面临的一个重大研究课题。我国信息传播机制的构建和完善对提高我国政府的执政能力建设；推进依法治国；促进决策的民主与科学；建立诚信开明的政府；创建社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。首先，本文概述公共危机中信息传播的相关内涵、本质、路径、传播类型及其作用，即介绍一些相关的理论基础；其次，阐述我国公共危机中信息传播存在的问题以及出现问题的原因，即从信息传播主体、传播过程、传播制度等几方面进行深入分析；再次，借鉴西方国家如美、日、俄罗斯在公共危机中信息传播机制的实践及给我国的启示；最后，阐述信息传播的原则及完善我国信息传播机制的五项措施。关键词：政府；公共危机；信息传播；危机管理abstractinformation dissemination, especially in crisis management in government, to the sudden public crisis, that can be accurate, timely and comprehensive information ,can be spread out so that it is a major issue currently our government facing. the foundation and improvement of chinese information dissemination mechanisms is an important theoretical and practical significance to improve the ability of our government to govern, to promote the rule of law, to promote democratic and scientific decision-making, to the establishment of an open honest government, to the creation of a harmonious socialist society.in this paper, it tells an overview of the crisis in the public dissemination of information related to content, nature, path, mode of transmission and its role, that is, some related theoretical basis; it describes the crisis of public dissemination of information problems and the causes of problems in the second section, from information dissemination of the main, the dissemination process, the dissemination system, such as problems in these areas to conduct in-depth analysis; signed residents by the western countries again, such as: the united states, japan, russia, the crisis in public information dissemination mechanism to the enlightenment of our country; it clarifies the principles of the dissemination of information and mechanisms to build the five measures to improve dissemination of information in the end.keywords: government; public crisis; dissemination of information; crisis management目 录第1章 前言1第2章 政府危机管理中信息传播的基本理论22.1 信息传播的内涵、本质、路径及分类22.1.1 信息传播的内涵22.1.2 信息传播的本质22.1.3 信息传播的路径22.1.4 信息传播的类型32.2 危机的含义与特征42.3 政府危机管理的内涵52.4 政府危机管理中信息传播的作用52.4.1 减少谣言及小道消息的滋生空间52.4.2 稳定民心，安定社会62.4.3 构建诚信，增强透明6第3章 我国政府危机管理中信息传播存在的问题73.1 信息传播主体错位73.2 信息传播过程失控73.3 信息传播制度缺失8第4章 我国政府危机管理中信息传播存在问题的原因94.1 政府信息传播的意识欠缺94.2 信息传播渠道不畅通94.3 法律法规不健全104.4 底层民众素质不高11第5章 国外政府危机管理中信息传播机制的实践与启示125.1 国外政府危机管理中信息传播机制的实践125.2 国外政府信息传播机制给我们的启示135.2.1 统一的协调机制135.2.2 完善的法规制度145.2.3 专业化的信息传播机构145.2.4 有效的三方互动机制15第6章 完善我国政府危机管理信息传播机制的原则与措施176.1 完善我国政府危机管理信息传播机制的原则176.1.1 及时有效原则176.1.2 主动公开原则176.1.3 诚信真实原则176.2 完善我国政府危机管理中信息传播机制的措施186.2.1 加强宣教，树立传播意识，建立预防预警机制186.2.2 第一时间控制舆论制高点，建立信息公开制度206.2.3 与各种媒体互动，完善网络设施，建立缓和沟通机制206.2.4 建立公开的新闻发布制度，尽快制定新闻法226.2.5 公众广泛参与，全面监督，建立行政问责体制23第7章 结论25致谢26参考文献27第1章 前言当前，国际国内突发性公共事件频发，应对由此引发的公共危机是摆在各国政府面前的一个重大课题。政府在危机管理中第一时间控制舆论制高点与各种传播媒体互动沟通，化被动为主动掌握信息传播的主动权尤为重要。因此，公共危机中的信息传播研究已经成为当今危机管理的热点研究课题。自从20世纪中后期以来，由于西方遭遇自然灾害、事故冲突、疾病频发等公共危机对政府的挑战愈发严重。就危机的信息传播方面而言国外学者的研究状况一方面是罗森塔尔的“社会系统论”，即从事传播的双方不管是传者还是受者都是一个个联系的个体系统；另一方面是英国学者迈克尔的“传播学”理论，他认为只有进行有效的传播管理才能进行有效的危机管理。由于种种原因我国对危机中信息传播的机制研究比较晚，但也取得了很好的成果。我国的一些研究状况即突发事件管理中的政府媒介政策、政府信息公开制度、信息传播流程特点探究等方面。这些研究无疑都深深的促进了我国信息传播机制的构建，但仍然没有建立完善的理论机制。因此本文在现有理论的基础上积极探索完善信息传播机制的方法，不仅能提高我国政府在新时期的执政能力减少社会损失，而且能够更好的稳定民心、安定社会以及构建我国和谐社会；同时，研究危机中信息传播能从一个独特的视角来看待公共危机问题，并找到与此相对的独特的解决方法走出传统的僵化思维，从而能够更好的为我国公共危机管理体制的健全以及民本政府的构建提供理论支持。29第2章 政府危机管理中信息传播的基本理论2.1 信息传播的内涵、本质、路径及分类2.1.1 信息传播的内涵信息是以物质（纸张、胶片）为载体，以符号（如语言文字）来表现。在传播学中信息是指人与人之间通过符号和媒介相互交换的特殊内容。通俗来讲信息也意为消息、情报、知识、资料、数据等。信息是具有意义的消息、事实、知识；是对某种事物的预报。广义的传播指涉及有关自然界一切内外事物及人类社会中产生相互运动和关系的现象。传播学所说的传播主要指人类社会中信息在个人或群体中发生的流通、共享或扩散的行为及过程1。这种信息流通、共享和扩散通过参与者能共同识别的各种符号系统发生。信息传播的内涵是以信息为基础把系统看作是借助于信息的获取、鉴别、加工、处理、变换、传递而实现其目的的运动过程。2.1.2 信息传播的本质信息传播是以信息为基础研究人类一切传播行为和传播过程发生、发展的规律以及传播与人和社会关系的过程。包含人与人之间如何借传播的作用而建立一定的关系，传播过程中各基本要素的相互联系与制约、信息的产生与获得、加工与传递、效能与反馈、信息与对象的相互作用等。简言之是人类如何运用信息进行社会交流。2.1.3 信息传播的路径信息传播的路径即政府-媒体-公众。具体来说政府部门、大众传媒、社会大众构成了信息传播的“铁三角”。这三个部分组成一个动态系统相互作用、密不可分，一旦任一部分出现断裂信息传播就会遭受干扰无法实现它的预期目标。这就要求政府部门的开诚布公、迅速、真实、透明的发布信息；大众传媒的准确、及时、全面的信息引导；社会大众的积极反馈与传媒和政府的全面沟通。2.1.4 信息传播的类型组织传播也称团体传播是指组织成员之间或组织与组织之间的信息交流行为 2。传播是组织结构的轴心。组织传播的目的在于稳定密切组织成员之间的关系协调行动、减少摩擦、维持和发展组织的生命力、疏通组织的内外渠道、应付外部环境的变化。我国的地方组织和中央组织在危机管理中积极发挥着各自的作用团结合作，共克艰难。危机发生时地方组织利用身边资源组织救援，同时把信息传播给上级组织直至中央组织这是一个向上和向下的双向交流；中央组织会指导地方组织进行危机应对，这个交流会持续到危机的结束。它的特点是：（1）传播者是以组织或团体的名义；（2）信息大多是指令性、训导性、劝服性的内容；（3）具体活动是在有组织有领导的情况下进行的；（4）传播活动有一定的规模，参加者少则十几人，多则成百上千人。人际传播是指两个或两个以上的人之间借助语言和非语言符号互通信息交流思想感情的活动。人际传播是传播者与受传者之间的信息互动过程、人际关系得以建立、维持和发展的润滑剂、一个社交的动态过程。在危机发生地区民众之间交往频繁加上现代科技的发展手机短信、互联网、电话以及其他传统的方式进行信息交流，人际传播的信息量大、涉及面广很值得政府部门关注。这个阶段也容易产生流言蜚语，其特点是：（1）传播者和受众之间的深层传播处于“熟人圈”中；（2）传播以单个的面对面传播形式为主；（3）信息交流强，反馈迅速、及时；（4）适用于较短时间内改变接受者的态度和行为。大众传播是指职业传播者和传播机构通过大众传播媒介（如报纸、书刊、广播、电影、电视等）向大众提供信息、知识、观念、娱乐等过程。大众传媒在我国主要包括中央媒体和地方媒体，政府在危机管理中地方媒体第一时间得到信息，并把信息传播到上级媒体直至中央媒体，其特点是：（1）传播者既是个体又是团体，且受过专门的传播训练；（2）传播对象面广量大，分布广泛；（3）对受众产生积极或消极的影响；（4）传播者与受众之间联系是间接、松散的。 大众传播要真正取得效果必须以人际传播和组织传播作为补充，只要传播者把这三者有机地结合起来加以运用，传播活动就能富有成效。如图1所示为大众传播与人际传播对灾害信息的作用图图1 大众传播与人际传播对灾害信息的作用图2.2 危机的含义与特征危机是指危及组织生存和发展的突发性及灾难性事件。它具有以下几个特征：（1）危机具有突然性（人们往往忽视危机前的各种征兆）；（2）危机具有高度不确定性（事前人们很难准确判断危机发生的时间、地点、破坏性程序甚至连危机发生的概率也很难预测）；（3）危机具有一定的破坏性；（4）危机的实质是非程序化决策问题（在时间紧急、人财物、资源、信息要素不足条件下，对危机事件进行决策往往属于非程序化决策）；（5）危机具有“连带反应”；（6）危机具有复杂性（并非单一因素决定）；（7）危机具有双重性（危机：包含危险和机遇，古语云：祸兮福之所倚，福兮祸之所伏）5 。2.3 政府危机管理的内涵为了尽可能地减少政府及其利益相关者的损失而对危机进行预防和处理的过程。完整的讲政府危机管理是危机管理者通过危机信息分析、危机应对、计划、组织、领导、控制等职能管理过程来最大程度的降低政府和其各个利益相关者可能遭受的各种损害，最终保持政府整体安全、健康和持久运行的动态过程3。诺曼奥古斯丁认为:每一次危机本身既包含导致失败的根源也孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。而习惯于错误的估计形势，并令事态进一步恶化，是不良的危机管理的典型特征4。他进而将危机管理划分为六个不同的阶段，并相应的提出了具体的管理建议。这六个阶段分别是危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决以及从危机中获利。2.4 政府危机管理中信息传播的作用2.4.1 减少谣言及小道消息的滋生空间对民众而言在危机管理中政府发挥主动、积极搜集和及时发布信息，借助大众传媒的作用能在第一时间抢占舆论制高点，并把信息传播的主动权牢固的掌控在自己手中。有效地引导信息传播使信息不为一些为非作歹、不负责任的人所用以免报道失实。流言、猜疑止于传媒公信6。政府充分利用话语权的主动及时向民众发布权威信息，保持信息渠道畅通，让流言蜚语无处藏身，减少谣言及小道消息的滋生空间。2.4.2 稳定民心、安定社会对社会而言信息传播的及时、准确，事关民心稳定、社会安定。在社会当中信息传播的主体是一个个的紧密联系的人或团体，这时的人际传播处于主流，信息在这种传播类型中十分迅速，覆盖面十分广泛影响非常巨大。因此政府、专家学者对信息在人际中的传播十分重视。其中最为重要的是在公共领域内为政府创造一个有利的舆论环境，通过大众传播营造安定的社会环境7。同时，上一步减少谣言及小道消息的滋生空间毫无疑问会增强社会的安定、民心的稳定。2.4.3 构建诚信、增强透明对政府而言，危机管理中良好的信息传播机制不但可以稳定民心，而且可以赢得民心取得民众的广泛支持、配合和理解，进一步推动危机事件的有效解决；同时也可以提升政府的办事效率和政府的良好形象，从而构建一个诚信而有威严的政府；另一方面，政府积极运用自身的各种传播媒介如报纸、网站、新闻发布会、广播、电视、互联网等全面的报道危机中的信息。去掉以往报喜不报忧的思想，及时公布信息发展态势、政府应对举措、国外的状况以及给民众提供应对危机的自救之策。这一切会不由自主的增强政府的透明度构建一个开放透明的政府。第3章 我国政府危机管理中信息传播存在的问题3.1 信息传播主体错位危机管理中的传播主体应是大众传媒。在一个信息开放、透明的政府下，大众传媒是传播的主要角色，应是政府和民众的沟通渠道和连接桥梁。在我国高度集中的政治权力格局下，传媒与政府合二为一使媒体的角色被政府所侵占。新闻媒体的职业精神促使他们及时准确地给公众传达国际国内最近的事情。媒体被政府所捆绑在一定程度上会存在着政府和媒体之间的利益冲突，以及其它方面办事原则上的不协调。媒体是公开的代名词，他们的追求是反映事件的真实和本质，而政府具有一定的特殊性如：保密性或注重自身形象。信息完全公开也许对他们有一定影响。政府与媒体的捆绑会使他们对事件的报道受到约束。所公布的信息与现实总有出入，这与媒体的价值观是格格不入的，其负面影响会挫伤媒体工作者的积极性、进取性以及对工作理想的追求。媒体作为与公众沟通的纽带对缓解社会危机中的紧张状态作用巨大。一旦他的主体地位不突出，公众知情权的角色便大打折扣。相应政府的角色应定位于一个服务者，积极引导媒体给媒体提供各种便利的传播平台。3.2 信息传播过程失控在危机事件管理中我国政府关于信息在传播过程中出现失控这一现象中表现突出，具体表现在2003年的sars危机和松花江水污染事件。当时在这两件事情中政府主管者和相关负责人抱着一个“大事化小，小事化了”的心态对事情的严重程度重视不足，采取了瞒报和谎报的方式导致了结果的进一步恶化。信息传播失控、社会上流言蜚语、小道消息满天飞甚至被一些别有用心的人所操控、利用。小则谋取私利，诈人钱财；大则损害国家利益，借以引发与其他国家的冲突，其失控的结果令人感到害怕；失误的行为产生可怕的结果，政府对信息传播监管失控丧失信息主动权，没有积极引导舆论是治理危机的最大失误。3.3 信息传播制度缺失我国政府对危机事件的管理大多都是成立临时性的管理班子。危机发生后临时组建；危机事件结束后立即宣告解散。这种临时性的组织结构并没有制度化，也没有健全的信息公开制度。法律制度是管理事件的依据和标准。但目前我国在法律法规完备方面还有以下法律没有建立即新闻法、出版法、广播电视法等。我国信息传播机制的法制化完备还有很长一段路要走。没有法律法规的规定就不能确定哪些信息需要传播和及时公开，哪些信息要限制性传播。尽管信息公开条列已经公布，但完整的实施仍任重道远。同时，公众对信息的申请权利也得不到保障和救济，甚至有时为了应对危机倾注一切力量来治理不惜一切代价。当然，这些做法尽管有助于解决危机，但从另一个方面我们也可以看出缺乏应对危机的制度化措施，信息传播制度缺失也包括在内。依法行政，依法治国是我们政府一直所期盼的目标。没有任何事情为了应对危机而可以凌驾于法律之上，可以不惜一切代价。这样会存在其它隐忧。如图2所示政府危机处理临时领导小组组织架构图。临时领导小组及顾问团 指挥部门公共关系部门 专人负责信息收集专人负责实施对策 措施实施部门信息部门 其它部门各省区市公安部门民政部门财政部门卫生部门交通部门 图2政府危机处理临时领导小组组织架构图第4章 我国政府危机管理中信息传播存在问题的原因4.1 政府信息传播的意识欠缺危机事件本身就具有负面影响，因此慎重对待其信息传播也是大部分人的正常心态，并且西方国家一直亡我之心不死，任一小的负面消息都有可能被夸大，甚至无中生有伪造假信息都有可能。西方对我国的偏见很深，考虑到国内国外因素、信息传播的时效性及全面性受到约束。这种传统的传播意识有点片面，危机即危险和机遇并存，良好的主体信息传播能振奋人的信心，提高民族凝聚力。在5.12地震中，西方人眼中的一盘散沙突然变成了坚不可摧的铁板一块。政府正确的传播观念是：客观真实地向公众传播信息，满足公众的需要。不仅在传播观念上而且在利用新媒体的意识上也有所欠缺。新媒体是随着信息时代而发展起来的，涉及也十分广泛比如网络电视、手机媒体、博客、qq群、电子邮箱、搜索引擎等。这些新媒体一旦与传统媒体结合将会形成全方位、立体化的传播资讯给信息传播带来一场革命，但是政府在这方面有所欠缺。此外，政府在信息传播的互动意识上也有所缺乏。政府媒体的权威性、大众传媒的广泛性、专家学者舆论引导易被受众接受性和人际传播的灵活性等。政府媒体应放下架子以服务者的角色广泛参与各种传播媒介；形成良性互动；整合各种媒介资源；进行政府危机管理中的整合传播8。4.2 信息传播渠道不畅通我国的机制弊端：中央集权、中央集中统一管理危机事件、地方配合。首先，事情严重紧急时层层上报，这也会加剧信息传播敏捷性的缺失，信息传播链越长、环节越多、阻碍因素的可能性越大就越易造成信息传播不畅。其次，反馈机制不畅。政府与公众以单向传播为主，并且反馈渠道很少。每年的人大、政协仅在春季召开一次，这时需要民众反馈的信息量很大，而渠道又少很容易造成反馈渠道拥挤和堵塞，更会降低传播的速度。这种一哄而上的信息反馈模式给信息反馈资源带来巨大浪费。在灾区危机事件发生时通常的反馈方式是建立意见箱、热线电话等方式。这种方式并不一定适合所有人例如电话总有占线的时刻，不会写字的人特别是农村，总也存在。对于网络邮箱，中国网络资源建设现在还没完善；一些地区连公路、电话线路都不完善；电脑进入农村所有家庭现在还不现实。这些情况也均将造成信息传播渠道不畅通。再次，作为充当政府和民众沟通桥梁的大众传媒，如果主体地位没有得到彰显；功能没有得到充分发挥势必会影响到信息传播渠道的畅通，政府-媒体-公众这三者良性互动、交流、合作，再加上体制、科技因素的改善会改变目前信息传播的不理想状况。4.3 法律法规不健全同欧洲发达国家相比我国还没有制定有效的信息传播制度，并且我国正处于社会转型时期，信息传播制度建设还很滞后，各种法律法规尚需时日才能得以完善。对信息的收集、整理、筛选、加工、发布以及危机后期的信息总结并没有制度化。其中政府信息收集者权利的保障；政府相关负责人拒绝信息公开或公开不到位对他们惩处的办法还没有明确的制定。新闻法的缺失使对知情权的界定和保护、舆论监督力度和范围、采访权、名誉权和隐私权等权利的规范缺乏依据和标准。类似事件不可胜数9。 就体制内的制度而言我国一般都是党管媒体，但由于现在我国行政管理体制改革，党政分开是必然趋势。党政工作的不同势必会造成信息传播不畅。一些政府部门工作人员利用信息来“寻租”势必会进一步影响信息传播的环境。再加上政府目前机构设置不合理导致政出多门；责任不清导致对外沟通信息不力。从而出现扯皮、推皮球等一系列滑稽现象，影响政府形象。政府体制内的制度不健全会对政府危机管理中信息传播造成很大影响。4.4 底层民众素质不高在公共危机中信息传播的渠道多种、方式多样。在多元化社会中各种报道也绝不是众口一词，这会引起底层民众无所适从，特别是政府在信息传播中的缺位，信息失控情况下底层善良民众易被一些虚假信息所蒙骗；被一些别有用心之徒所欺诈利用。民众此时在危机中处于一种紧张恐惧压抑茫然的社会气氛中，十分容易丧失自己的判断力。在信息失控的过程中民众卷入纷繁的信息漩涡中，一旦信息传播主体错位、信息失控其危害甚大。因此对底层民众的关注和教育宣传力度要进一步加大。 由于我国对公众的危机教育很少，且我国广大民众在2003年以前遭受公共危机很少，防灾应急教育还没有进入管理者对危机控制的宣教体系之中，广大民众的预警性、自救意识和能力不够。再加上底层民众的平均素质不是很高，对突如其来的危机事件显得手足无措。民众教育的缺失、政府机制的欠缺呼唤尽快完善我国的信息传播机制。第5章 国外政府危机管理中信息传播机制的实践与启示5.1 国外政府危机管理中信息传播机制的实践美国方面，美国有着专门负责危机应对的政府机构，那就是联邦应急管理局，简称为fema。它属于国土安全部，拥有高素质的专业人才，并且机构分支遍布各地方政权。有紧急支援中心、培训中心、以及预备役人员中心。fema承担着对危机事故防范、反应和恢复的重大责任，是目前美国应对危机的核心机构。一旦危机发生，fema会快速反应，运用制定的应对计划和联邦资源，对其进行包括医疗、治安、运输、救援等当地急需的各种援助。美国将危机划分为12个子领域如：交通、公共设施及工程、通信、消防、信息与控制、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜索和救援、危险物品、食品、能源等，各相对子领域又有专业机构具体负责。美国有着详尽的法制和应急计划。2003年启用的联邦应急计划长达300页，十分详细的说明了美27个不同部门和机构在各种不同的危机情况下所负的责任。它作为美国的应急指南，已经经过不断实践和完善。这样，当危机发生时，可以以良好的状态投入使用。此外，美国还制定了国家安全法、全国紧急状态法和反恐怖主义法等。美国应急管理机构的主要作用是通过协调来实现。发送危机后，“所有信息都进入一个机构”由它负责。它全面协调与国防部、卫生部、运输部、司法部以及红十字协会和社会志愿者机构等广泛联系，通力合作。俄罗斯方面，俄罗斯的联邦安全会议和总统办公厅是应对危机的主要机构，并且权力巨大。总统担任联邦安全会议主席，其他各部门都由总统负责，它是俄罗斯危机管理的中枢机构，也是俄罗斯国家安全决策的最高机构。在危机状态下，安全会议采用“紧急决策机制”。总统办公厅是俄罗斯总统的办事机构，其权力广泛成为实际上的影子内阁。俄罗斯有着比较健全完备的法律法规。在应对危机方面总统普京签署了俄罗斯联邦紧急状态法、俄罗斯联邦战时状态法、早期的俄罗斯公共卫生流行病防疫法、民防法、事故救援机构和救援人员地位法。而其中俄罗斯联邦紧急状态法是俄罗斯目前影响最大的应对危机的法律。它对危机的紧张状况作了如下详细的规定：积极宣布程度、实施过程、期限、权力分配、终止方式等。俄罗斯的支援保障系统是危机处置的直接机构。它的主要职责是统一协调各部门的行动，使其有机配合从而化解危机。它是一个包括国家安全、警察消防、医疗卫生、交通和社会保障等各部门的协调体系。在互动方面，俄罗斯十分重视媒体的作用，他们主动与主流媒体合作，保持信息畅通，发表电视讲话并接受采访以及定期不定期的召开新闻发布会，增强民众信心。日本方面，日本的组织机构是以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体的协调和联络。由一系列会议来制定危机对策如：中央防灾会议、安全保障会议、危机对策会议等。通过国土厅、防卫厅、消防厅、气象厅等部门依照具体情况，进行协调配合。日本法律系统完备，各类防灾减灾法近40部，如1961年的灾害对策基本法、78年的地震对策特别措施法、99年传染病防治法、03年“有事法制”三法案等。日本政府与媒体互动良好，信息透明。在95年的阪神大地震中，政府、民众、媒体良性互动，有力的控制了事情态势。5.2 国外政府信息传播机制给我们的启示5.2.1 统一的协调机制尽管我国经历了数次危机事件，信息传播机制有了一定程度上的进步，但在政府以及部门之间，仍然存在不统一、不协调的情况。美国联邦应急法案的12个职能板块中横向上职能明确，纵向上两级事务管理系统，各州市县都有机构相对应，便于资源共享和指挥调度。我国目前的危机管理体制属于分部门，分行业的分散性危机管理体制。这种机制专业性强，有专业救灾优势。也存在各自为政，缺乏应急协调调度等问题。这种模式难以应对现代复杂的危机事件，现在危机事件涵盖专业广、变化强。一场危机可能变化为另一场危机，这需要我国建立一个常设的、强有力的危机中枢指挥系统10。上述国家的实践表明：一个权威、高效、协调的中枢指挥系统是构建起各部门统一协调的关键。行政首长负责制的中枢指挥系统是统一协调机制的核心。我国是党政一体的国家，国家元首是三军统帅，又是党的总书记。他所拥有的政治权力保障了各部门的调度和统一；保证了应急决策的效率以及重要资源的快速调配。5.2.2 完善的法规制度法律法规的完善是各国政府应对危机事件的基石，也是规范政府和公众在信息传播中的行为准则。将危机管理纳入法制化轨道，有利于确保应对危机事件的正当性和高效性。在危机管理中，许多国家通过不断完备本国的法律法规来实现法制化和规范化。为民众的知情权，媒体的接近权、采访权、报道权提供依据。这几年来我国制订了一些法律如：防震法、防洪法、消防法、安全生产法、公共卫生事件应急条列等。这些法律的独立性强、部门色彩重、体制松散且缺乏预警性分析。他们仍属于行政法规，需要建立具有法律效力的公共安全法律。危机的突发性、复杂性令公众在短时间内无法对危机作出全面分析和正确的判断。这时如果我国政府能在危机中迅速决策且掌握主动就会直接影响到公共危机的传播走向。政府正确决策可以引导舆论和公众的意见，并使事情朝着对我国有利的方向发展。我国政府完善法律制度在危机管理中就有法可依，依法行政，切实保护公众和媒体的利益。5.2.3 专业化的信息传播机构危机管理对经验要求很高，且良好的经验积累对危机解决作用巨大。积累经验需要工作人员的持续性和连贯性就像传承文化一样，一代代人把危机治理经验传下去。美国负责应对危机的政府机构是隶属于国土安全部的联邦应急管理局简称fema11。在fema中，各种传承危机经验的制度和机构比较齐备如专门的培训制度包括退休老员工把工作经验传授给新员工。专门的危机管理研究所也就是emi给州市县危机管理机关提供培训。此外，它还与众多高校合作。目前，美国绝大部分高校都设立了危机管理专业。如此一来，专门的机构就产生了一支精干、高效、经验老道、稳定的危机管理队伍。而对比我国，到目前为止还没有设立专门的应对危机机构，一般都是临时性的机构。从各处各部门抽调人员混编而成。每次危机发生后，各省市主管部门临时成立一个工作小组应对区域内的危机。当遇到目前他们无法处理的危机时，层层上报直至中央；中央又会成立一个临时工作小组应对事发地的危机协调各项工作。这种临时性的领导小组有很多缺点：机构不具有延续性；危机处理后的经验不能有效的传承；并且危机中需要通力合作；临时小组人生地不熟，需要花大量功夫协调相关部门。同时，他也没有一个事先的危机应对计划，而专门的危机应对计划有着成熟的方案，且可操作性强。因此，我国迫切需要成立一个像美国一样的fema并法律授予它应对危机所需的全部权力。5.2.4 有效的三方互动机制政府与媒体。毫无疑问媒体在危机管理中对信息的传播起着巨大作用。政府必须把媒体纳入到危机治理体系中；重视与媒体的协作；任命有着专业素养的新闻官员负责媒体事务。重视与媒体互动并积极地回答记者所提的每一个问题形成为媒体服务、为公众服务的观念。政府与媒体二者要互相配合、支持、信任、通过信息沟通、信息反馈的渠道打破政府对公共信息的垄断。媒体可以对政府在危机管理中传播机制实施监督。政府从善如流及时纠正偏失、修改不足。同时，政府为媒体的传播创造良好的传播平台，为政府应对危机提供舆论支持。政府与媒体要优势互补共同应对危机，共同度过危机为民众服务。政府与民众。政府要坚持从群众中来到群众中去的思想。走群众路线，一切为了群众一切依靠群众。政府不是万能的主，民众对危机事件的切身感受也许比政府对危机的认识更为深刻。发挥群众的聪明才智，树立亲民形象。政府与民众紧密合作及时了解民众的呼声、意见、需求和困苦。想人民之所想，急人民之所急。这样会增加政府与民众的沟通，使应对危机时底气更加足。得人心者得天下，万众一心苦难再多也终将过去，危机再大也终将被战胜。媒体与民众。媒体作为民众信息知情权的维护者应与民众进行积极沟通。民众为获得自身权益有必要向媒体敞开心扉知无不言言无不尽把心中所见所感一一反馈给媒体。这样政府、媒体、公众紧密联系、积极互动。信息传播渠道就会畅通无阻。如图3所示为三方互动机制运作原理图。政府公共危机信息公众大众传媒 图3 三方互动机制运作原理图第6章 完善我国政府危机管理信息传播机制的原则与措施6.1 完善我国政府危机管理信息传播机制的原则6.1.1 及时有效原则信息具有时效性。信息传播也应遵循时效性的特点如快速行动、反应迅速、谋取传播主动权、掌握先机和控制制高点。危机事件的不确定性很容易产生各种虚假信息导致人心惶惶。久而久之就像水波一样会迅速扩散开来形成另一个更大的危机。如果一个组织不能就发生的危机与民众沟通，告诉他们应对措施以及对危机事故的态度，那么这将给组织带来信誉缺失。对政府而言，政府应该尽可能的将真相告知公众肃清谣言以定人心。危机中信息传播的时效原则就是：危机发生与信息传播时间间隔越短传播效果更好。流失的每一分每一秒都意味着危机都有扩大的可能，及时有效原则要求我们首先要建立负责任的政府、诚信透明的政府。实践证明，信息的开放、透明度与危机发生的概率成反比，也就是信息透明率越低，危机发生的概率越高。民主透明阳光的政府是我国行政体制改革的重要目标。6.1.2 主动公开原则在危机管理中，政府应有着主动公开的信息意识，给公众一个负责任、透明的政府形象。网络的迅速发展使它成为一种理所当然的信息传播渠道，但它的权威性和可信度始终比传统媒体低很多。因此，政府积极主动公开信息，是对网络谣言及小道消息的最好控制。主动公开信息不仅保证了公众的知情权，也使公众了解危机的真实情况，积极配合政府所采取的决策和行动，从而使危机损害最小。发达国家政府在信息主动公开方面比较成熟。我国目前政府信息公开仍处于初级阶段，需要进一步推进现在管理体制改革，转变政府职能，继续推进我国信息传播的公开化使之更加完善。6.1.3 诚信真实原则在公共突发性危机事件中，我们在第一时间所获取的，主动公开的信息必须是真实的。否则就会造成误导，致使危害更大，造成流言蜚语。无论是政府的新闻发布机构还是大众传媒机构都应秉着诚信原则：说出事实真相，保持信息及时有效的统一性。危机中的信息复杂多样。政府传媒及大众传媒应有着高度的责任心，从诚信真实出发广泛搜集各种危机中的信息，然后深入群众开展调查去粗取精、去伪存真。从众说纷纭的现象中看到事情爆发的真实本质给公众一个信赖满意的交待。政府在获取信息的真实性和及时有效性中应遵循时效和质量的统一。有了真实的信息而发布不及时会造成信息传播滞后；有了及时而没发布准确的信息，信息传播会毫无效用。解决它的办法就是政府要树立为民服务意识；拥有高度的责任感；下大力气迅速全面的对事件展开调查研究；确保时效性和真实性的统一。6.2 完善我国政府危机管理中信息传播机制的措施6.2.1 加强宣教，树立传播意识，建立预防预警机制首先，对建立预防预警机制的思考。高明应对危机事件的办法不是等到危机发生之后怎样处理和干预，而在于事前对可能导致危机事件爆发的几种潜在隐患予以一一排除，将危机扼杀在萌芽状态，从根本上阻止突发性危机事件的爆发。政府的最终目的是花最小的代价赢得最大的收益，也就是建立预防机制，而不是花大量时间和金钱进行事后补救。其次，建立预防预警机制，要做好以下几个方面的工作。第一，加强宣教，树立危机传播意识。危机传播意识是预警的起点，俗话说：“凡事预则立，不预则废”，各级政府部门要以国家大局为重，从关系国家安危、社会稳定的高度来认识危机时刻保持警觉头脑做到“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”。同时，要与时俱进考虑到各种非传统的威胁，做到胸中有数灵活的应对可能发生的危机。此外，政府要有意识的利用报刊、网络、电视、广播等手段宣传危机知识；教育民众应对危机的方法；提高全体民众的素质。居安思危，思则有备，有备无患做到处事不惊。第二，建立全面的预警系统。对某一特定的环境进行监视，对环境细微的变化都能察觉到，并作出反应发出预警信号通知其相关负责人。它主要的目标是面对突发性危机事件能迅速反应把不良的状态和信息传递出去，保护人们生命和财产安全。要使民众对预警系统也反应敏捷，就必须把预警的语言写得直朴、通俗易懂、言简意赅。同时，定期或不定期的对预警系统作出维护不能错报信息。第三，加强危机信息情报上报制度。实施行政首长直接负责制随时关注事情发展状况，收集、整理、加工、反馈、报告信息等工作确保信息精准。同时，相关部门要及时跟踪事情进展、事发原因、处理方法和结果。严禁迟报、谎报、瞒报、漏报等情况，一旦出现严重后果追究有关人员责任。第四，要做好物质储备工作，针对危机所需要的各种物资提前进行储备。包括粮食、石油、洁净水等。各种物资需要相关部门进行统筹协调，避免各自单干工作不统一。同时，也可以避免物资重复储备而造成的浪费等。如图4所示为社会重大突发事件的预警管理模式研究。图4 社会重大突发事件的预警管理模式研究6.2.2 第一时间控制舆论制高点，建立信息公开制度政府及时主动第一时间控制舆论制高点，建立信息公开制度是我国政府透明的一种象征。建立信息公开制度，我们应当做好以下几个方面的工作：首先，充分利用现有的网络资源实现政府信息公开。信息的公开和保存需要成本在互联网上发布信息已成为大势所趋，这不仅可以减少公民的申请费用，也可以防止一些人利用信息进行寻租。特别是现在电子政务的推行，每个政府部门大至中央