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论国家干预的基本含义及其客观必然性（胡梦梦） 2006年11月20日10:18 新闻中心 (阅读:573次)胡梦梦(电子邮件:) 摘 要：国家干预一直是各界人士关注的重点。在经济日益发展的今天，无论是市场失灵的克服还是国家近期目标的实现，都需要国家干预。本文先定义了国家干预，然后分别从经济学角度和法学角度分析了国家干预的客观必然性。 关键字：国家干预；客观必然性；局限性 一、国家干预的基本含义 （一）国家干预的基本含义 19世纪,资本主义制度在世界范围内确立,资产阶级政府主要接受了亚当斯密的自由主义思想,这一思想“强烈反对政府以各种形式对工商业的一般事务进行干预,认为国家干预会造成减低利益的结果”。在这一思想的指导下,政府基本上不干预经济,他们鼓励、保护自由竞争和贸易。然而,当自由资本主义过渡到垄断资本主义后,生产社会化程度越来越高,社会分工不断深化,不同经济主体、不同行业、不同部门之间的矛盾增多,资本主义固有矛盾加剧,新的冲突层出不穷。而市场主体都以营利为目的,以利益最大化为目标,他们不可能自觉地采取顾全大局的措施来解决这些矛盾。终于导致了19291933年的世界性经济危机,危机在给经济、社会带来巨大灾难的同时,也冲击着自由竞争和自由经营理论。 面对经济、社会的全面危机,经济学家们开始反思,并逐渐认识到完全的经济自由、完全的市场调节是不可取的。于是“凯恩斯主义”诞生了,这一理论主张国家运用财政政策,金融政策对经济实行全面干预和调节。这一理论被资产阶级政府所接受,他们根据该理论制定了一系列的政策和法律,这对走出大危机起了重要作用。此后,政府虽然对凯恩斯主义的主张进行了“变动”,但国家干预这一核心内容始终被坚持着,并对资本主义经济发展产生了重要影响。 所谓国家干预，是指由国家机构，对社会经济生活进行总体的、适度的决策、管理、调控和指导的各种活动的总称。 （二）国家干预的分类 对国家干预可以按不同标准进行以下分类： 一，干预的具体方式方面，可以分为刚性干预和柔性干预。刚性干预是指通过政府的干预行为, 以命令方式，直接对相对人进行管理。较多地采用许可、确认、检查、限制及禁止等手段,单方面为相对人设定权利义务,违反义务者则承担不利的法律后果。这种干预有两个特点：一，总是为了直接或间接地实现某种经济目的；二，对于相对人来讲，具有必须服从的性质。柔性干预是指政府为实施经济政策目标,通过向市场主体做工作、做出妥协或予以平等协商,期待市场主体贯彻政府意图的行为形式。柔性干预以形式上的柔软、温和为特征,将国家经济政策、目标的实现,寓于积极的、诱导鼓励性的行为之中,对相对人不产生必须接受的法律效果。与刚性干预相比,它包括行政指导、行政计划和行政合同等。 二，国家身份角度，可以分为公权方式的干预和私权方式的干预。公权方式的干预是指国家以公权者的身份,从全社会利益出发,运用国家权力对经济运行进行干预的反映。这种干预，通常以国家最高权力机关颁布的法律，国家最高行政机关颁布的行政法规，有立法权的地方权利机关颁布的地方性法规以及国务院和地方各级政府规章为依据。私权方式的干预是指国家采用非权力的、私法的手段直接地介入经济生活,例如政府进行非权力的特定物资的购买、向执行一定经济政策的特定机构出资、向公共事业和特殊形态的产业投资等都属于这种方式。我国现在已经实行、且不断受到重视的国债制度、政府采购制度以及国家投资制度等,都是私权方式的典型表现。 （三）国家干预的特征 第一，干预方式上，以间接干预为主。国家干预多是运用经济杠杆，对影响市场主体利益、宏观经济层面的特定要素进行调节,转而诱导市场主体的行为。市场经济是以市场机制为基础配置资源的一种发达的商品经济，市场经济的性质和特征说明了其自身具有内在、良好的调节作用。古典经济学派和新古典经济学派都充分地肯定了这一点，这应该说是一种进步。忽视和否认这一点只会给社会经济生活带来灾难。因此，国家不能代替“看不见的手”的自发调节作用。作为国家干预的这只“看得见的手”必须是也只能是针对市场经济自身的缺陷和失灵的那些方面，以及市场经济自身办不到或办不好的那些方面作为自己干预活动的主要内容和经常任务。也就是说，要以间接干预为主。 第二，干预主体上，以政府干预为主。人们往往将国家干预与政府干预相等同。笔者认为，政府干预与国家干预虽然联系极为密切，但还是有区别的，二者存在一个包含与被包含关系。政府干预主要是指作为国家机关中的行政机关通过行政活动对社会经济生活的干预。按照我国宪法规定，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，行使国家立法权，由此可以看出，国家干预不限于政府干预，它至少还从立法上对社会经济生活有着不可忽视的干预作用和功能。但是实践中，由于政府工作的庞杂性与具体性，不可否认，政府已成为国家干预的主要主体。 第三，国家干预以适度性为追求。所谓国家干预适度性是指国家干预局限在一定领域和一定程度上。正因为如此，凯恩斯的门徒萨缪尔森主张有限干预，反对过度干预，他认为只有这样才能保证市场经济的竞争性和效率性。干预只有适度和恰到好处才能发挥积极的作用,“干预过度”、“干预不足”都会带来很大的危害。适度原则取决于经济发展成熟程度及市场规则完备程度,取决于政府对自身国情和特定发展阶段的正确认知。政府职能的重新定位和认识,从“无所不管”到“有限领域”,从“过度干预(越位)”转向“适度干预(定位)”,从公共服务的“缺少干预(缺位)”到“加强干预(到位)”,都体现了对于干预有度的尊重和追求。 二、国家干预的客观必然性 （一）从经济学角度谈国家干预的必然性-市场失灵与国家干预 古典经济学家认为,市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。1然而，市场本身存在着许多天然的缺陷,现实的市场经济无法满足上述严格的假设条件。 第一,现实市场经济条件下的市场经常处于不完全竞争的状态。无论是在欧洲、美洲还是亚洲,完全竞争的市场体制并非现实社会的事实,市场价格常常由一个或几个决策者控制着,这就必然影响或制约价格功能的正常发挥。如果实际上的市场不完全竞争严重扭曲了市场中的价格、信息和流动性的特征,市场的作用将很难有效发挥。 第二,规模报酬递减导致垄断的形成。市场有产生垄断的倾向,从而抑制市场机制功能的有效发挥,妨碍资源的合理配置和效率的提高。由于规模经济的存在,企业在追求降低成本的过程中,可以通过扩大规模或兼并的方式降低成本,最终由一个企业生产市场上所需的全部产品,实现产品成本最低,形成垄断。垄断的形成又冲击了市场发挥功能的完全竞争性假设。特别是在由于科学技术取得重大突破等因素引起报酬递增的场合,市场配置资源有效性的前提更是受到强烈的冲击,市场机制作用的发挥受到制约。 第三,外部经济效应的存在。市场个体在经济活动中与其他经济主体或社会之间不可避免地要产生一些相互影响,即外部效应。这些影响可能是积极的、建设性的,也可能是消极的、破坏性的,但在市场价格中却得不到应有的反映。市场自身没有对这些外部效应进行标价的机制,不能通过价格制度对资源在有好的外部经济效果和坏的外部经济效果的生产者之间进行分配,也没有促使边际社会成本等于边际社会效益的机制。 第四,分配上的不公平。即使在市场作用发挥得很好的地方,分配的结果也不可能完全按照社会所接受的公平标准来实现,单靠市场机制的作用,财富分配过分悬殊和社会成员的两极分化是不可避免的。从长期趋势看,在财富日益向少数倾斜的同时,穷人和富人在人力资本上的积累也将出现越来越大的差距,形成穷者越穷、富者越富的马太效应,这对于社会进步和人的全面发展来说不能不是一个大的缺陷。任凭分配的不公平长期存在下去而不加以适当的调控,将会引起社会的不稳定,最终也会导致经济增长的波动或停滞。这也是市场经济的根本缺陷之一。 第五,经济周期和经济危机。市场经济的运行总是呈现出一定的经济周期性,而市场经济下的个人理性行为往往导致“合成谬误”,顺周期而动,进而加剧周期的波动。特别是在发生经济衰退时,个人会减少支出,市场需求进一步萎缩,经济更加萧条,甚至导致严重的经济危机。当经济过热时,个人会扩大投资和消费需求,进一步为经济加温,甚至形成泡沫经济。市场经济就是在这样的个人理性导致的合成谬误下,始终摆脱不了经济周期和经济危机的阴影,而靠市场机制的力量走出危机则要花费巨大的成本,经历很长的时间。 20世纪30年代的经济危机彻底摧毁了自由主义所吹捧的微观机制自动解决宏观问题的神话。对个人是理性的行为,一旦合成了集体行为,就不见得一定是理性的行为。合成谬误的存在造成了宏观经济的周期性波动,周而复始地经历着由繁荣到衰退、由衰退到萧条、由萧条到复苏、再由复苏到繁荣的循环。这种周而复始的循环对经济造成了巨大的破坏。由于市场调节只是局部调节、微观调节和以个体的眼前利益为单一目标的有限调节,其调节手段和方式具有微观性、滞后性、自发性和盲目性,所以要遏制宏观经济周期波动的破坏性,市场机制无能为力的。最有效的办法只能是政府运用财政、货币等政策手段,对宏观经济进行总量和结构的调节。这就为政府功能在宏观经济领域的扩张提供了机会,政府对宏观经济领域的干预也越来越成为各国政府所面临的重大命题:一方面,经济周期波动乃至危机发生后需要政府采取非常态、救治性的干预措施;另一方面,鉴于经济发展的周期性,也需要政府在波动、危机发生前采用防范性的干预措施。在现代社会,政府熨平宏观经济波动的能力大有提高,而经济活动的日益复杂化和一体化却对政府把握、干预宏观经济运行的时机、手段和方式等提出了更高的要求。 由上可见,市场机制存在着自身无法克服的缺陷。为了弥补市场缺陷,必须采取市场之外的措施。于是,具有普遍性、合法强制性特点的政府便出场了,政府的功能因此得以合理地扩张,政府对市场机制的干预也获得了普遍认同的正当性。这就是我们所看到的现实政府的形象。 （二）从法学角度谈国家干预的必然性 1、经济法克服市场失灵的功能 经济法是国家干预的形式,并且是最高形式。国家干预就形式来讲,有经济政策、行政命令、经济立法三种,其中经济法是国家干预经济的最强硬、最高形式,因为经济法作为法,它已经上升为国家意志,国家赋予它法律的效力。经济法的调整对象本身,就是那些需要由国家干预和调节的市场经济关系。这些关系包括以下几点:2 第一,确认市场主体的法律地位所产生的经济关系。国家要确立和完善市场经济体制,首先就必须在法律上确认市场主体的地位,使其能够成为独立的商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展能力。 第二,调控市场,维护市场秩序所产生的经济关系。调节市场,维护市场秩序是国家干预的重要内容之一。因为正常的市场秩序有利于鼓励市场主体去参加各项经济活动,扩大经营行为,同时还有利于发展和完善市场,发挥市场机制的作用。 第三,为克服市场经济的盲目性、限制其负面作用,进行宏观调控所发生的经济关系。市场是资源配置最有效的手段,但是市场调节具有许多缺陷,如不能实现社会收入公平分配,具有盲目性等。因此,国家的宏观调控就成为非常必要的手段。宏观调控的内容包括:(1)计划调控。国家通过制定长、中期计划以及产业政策,引导生产力的合理布局和经济结构的调整,促进产业结构的优化和国民经济整体素质的提高。(2)国家通过规定正确合理的投资方向,确保产业结构的合理。(3)财政税收调控。国家推进财政税收体制改革,实行分税制,建立和健全中央税收和地方税收体系。按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分化的原则,改革和完善税收制度,改进和规范复式预算制度,确保财政收支基本平衡。(4)金融调控。通过强化中央银行独立的职权,建立新的由中央银行和商业银行并存、互补的银行体系,推进金融体制的改革和完善。(5)其它宏观调控关系,包括国有资产管理关系、自然资源管理、利用与开发关系,房地产管理与开发关系,环境保护关系,农业和科学技术等方面的调节与控制关系。 第四,社会分配与社会保障关系。经济法对社会分配关系的调整,主要是通过工资法、财政税收法以及企业法等法律来实现的。对社会保障关系,主要是通过社会保险法、失业待业法以及其它法律部门来实现的。 第五,涉外经济关系。国家对涉外经济关系的宏观调控管理,如实施企业注册登记、进出口贸易、汇率、关税、税收、出口信贷等管理中发生的经济关系,都由经济法调整。 2、西方国家对企业运行的法学规制实践 对于企业运行的干预，美国实行所谓消费者导向型市场经济模式，即“自由主义的市场经济”。这种市场经济模式十分强调市场力量对促进经济发展的作用，认为政府在经济发展中只起次要作用。相应地，这种市场经济模式亦极为崇尚自由企业制度。然而尽管如此，美国对企业的运行也并非采取完全放任自流的态度。例如，自1890年颁布谢尔曼反托拉斯法起，一个多世纪以来，美国出台了大量的反垄断制定法和判例法，一方面制止企业限制竞争的行为，从而形成反垄断法的行为规制法；另一方面，反对企业通过合并所产生的过度的市场集中，从而形成反垄断法的结构规制法。在罗斯福新政期间，作为缓解自由放任所致经济危机的措施，国会通过了两项农业调整法（1933年、1938年），用于干预农业企业的运行， 以控制基本农产品产量， 从而提高农产品价格和农民购买力（1933年法），或控制剩余农产品从而稳定其价格（1938年法）。此外，还颁了国家工业复兴法（1933年）、联邦动力法（1935年）、机动运载工具法（1935年）、运输法（1940年）、商船法（1936年）、民用航空法（1939年）等，用于干预工业和交通运输企业的内外部关系. 德国和北欧一些国家推行社会市场经济模式。所谓社会市场经济，高度概括地说，就是“自由秩序”。3进言之，这是一种国家有所调节或控制的市场经济，认为国家在市场经济中主要起调节作用，并为市场运作规定总的框架。事实上，以德国为代表的实行社会市场经济的国家一直都将企业运行的国家干预及其法制建设作为其推行和发展社会市场经济的重要内容。以德国为例，除有反限制竞争法制止企业限制竞争的行为外，还在其他方面干预企业的运行，如，通过立法设定企业的社会责任，以使公众不受企业有害行为的危害。尤其值得一提的是，第二次世界大战以来，德国实行了职工参与企业决策的制度。这一制度首先在煤炭和钢铁企业中推行，并在1951年的关于煤炭和钢铁工业职工平等参与决定权的法律中得到了承认。1956年的参与决定修正法、1976年的参与决定法进一步对这一制度作了完善并将其适用范围扩大。该制度的要点是，公司的监事会应由劳资双方的代表组成；董事会中应有劳方董事。 日本、法国等国家实行国家导向型（又称行政导向型）市场经济模式。国家导向型市场经济模式并非不重视法律手段对经济的调控作用。对于事关经济稳定与繁荣的问题，更是未忽略以法律手段实施干预。以日本为例，1947年颁布并历经多次修改的关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律对企业有碍市场竞争的行为作了限制性和禁止性规定；为了扶持和保护中小企业，先后制定了一系列有关中小企业的法律，如中小企业设置法（1948年）、中小企业协同组合法（1949年）、中小企业稳定法（1953年）、中小企业基本法（1963年）等，这些法律除为中小企业给予倾斜政策外，还为制止大企业侵害中小企业提供了法律依据，因而对大企业的行为亦具有一定的规制作用。 3、我国近期目标迫切需要以法律为体现的国家干预 第一、经济平稳发展的需要 年的亚洲金融危机曾是人们关注的热门话题。先是东南亚金融动荡余波未了,韩国、日本等东亚各国金融风波又相继而起。这次大范围的金融市场动荡还波及美洲、欧洲和澳洲。它对中国的启示是要保证经济平稳发展，就必须不断调整优化经济结构促进国民经济持续稳定增长以及选择符合中国国情的货币政策和汇率制度，积极稳妥地发展资本市场和健全金融体系，全方位加强金融监管增强金融法制观念高度重视防范和化解金融风险。此外，还要坚持严格控制外资流入和外债的规模与结构。而这一切都需要国家予以不同程度的干预。加大市场规制立法。 第二、西部大开发的需要 西部大开发是我国经济结构性的战略调整，是全面建设小康社会的重要组成部分，关系全国发展的大局，关系民族团结和边疆稳定。西部大开发需要资金，技术，人才等的形成，需要有良好的法治环境。历史事实证明，任何一个国家或地区的经济，社会发展，都需要有一个良好的法治环境做保障。加强生态环境保护和建设的地方立法，保护西部的环境资源。为基础建设提供必要的地方立法支持。为西部地区新型工业化道路制定相应的地方性法律法规。以杜绝城镇建设的“空巢”现象，扶持信息化产业，高新技术企业，具有规模的龙头企业的发展。要加快促进西部地区的科技，教育，文化，卫生事业的协调发展，也需要制定相应的法律法规。西部大开发要取得成功，必须依靠强有力的法制手段。由于法律法规本身具有引导，预测，教育和强制的作用，我们可以充分利用法律的这些功能为西部大开发营造一个和谐，有序，公平竞争的良好环境，以促进西部经济腾飞和保障社会稳定。 第三，构建和谐社会，确保社会安定的需要 和谐社会是对某种以人为本的彼此合作宽容而没有冲突的社会形态的溢美称谓，也是人类社会一直竞逐不息的理想追求。从孔夫子的“大同”说到柏拉图的“理想国”论，从欧文的“新和谐公社”创立到康有为的“大同书”观，从马克思的“共产主义制度”设想到孙中山的“天下为公”宏论，这些先贤们的理想无不折射出古今中外的人们对和谐社会的强烈渴望和向往。把构建和谐社会纳入党的纲领，并作为全党的统一意志和行动指南来实践，惟有中国共产党。无论是从现实上看，还是从理论上来讲，要消除社会的不和谐，关键还是要从制度入手。要将执政党的性质、地位、职能、领导方式及其与政府、立法、司法、社会民间及公民个人的关系、相关的法律责任以法律文件的形式加以明确化、制度化，使得对执政党的约束与监督落在实处，具有可操作性。还要严格界定党的政策、决定与法律的界限，使其服从法律的规制，防止其超越法律的规定，形成隐性立法。同时，应注重我国的政权建设水平，在减少政府职能的基础上，注意各级、各类权力机关之间的有效制约与平衡。完成从政府主导型向市场主导型经济的转变，收缩政府权力的覆盖范围，为社会力量的发育成长提供有利的空间和养分，从而在政府与个人之间建立联系和沟通的桥梁，缓和二者间的紧张状态，同时也为个人营造阻挡强权侵扰的屏障。其中国家的干预是必备因素。要加强各个方面的立法。 三.国家干预的局限性及其要求 （一）国家干预的局限性 国家干预本身与市场调节一样，并不是尽善尽美。也就是说，国家干预本身也会失灵，它并不是万能的。特别是对于具有强政府背景、缺少法治传统的国家,“国家干预失灵”的后果往往更加严重。4 第一，国家干预总是要通过人来实现，但是人们对客观规律的认识不可能总是全面的、完善的。在市场经济条件下，发挥作用的经济规律构成一个庞大的体系，其中有价值规律、供求规律、竞争规律、货币流通规律、社会再生产规律等。当人们的认识符合这些规律的要求时，所制定的方针政策、计划、法律、措施、办法就可以起到良好的作用;一旦认识上出现偏差，甚至违背了这些客观规律的要求，就会产生不良后果，受到惩罚。 第二，信息的不准确和不全面，是造成国家干预失灵的又一原因。在市场经济条件下，在作出决策时，除了要遵循客观规律的要求，还应当取得尽可能充分的信息，而且必须是真实的信息。但是这是很难做到的。著名经济学家哈耶克在知识在社会中的运用中写到:经济效率取决于有效的经济决策，这要以掌握充分的信息为前提。为此，还必须付出巨额的信息成本。国民经济作为一个庞大的体系，特别是在我国这样一个幅员辽阔、人口众多、经济发展很不平衡的大国，国家要占有完备的信息是非常困难的，这就给国家干预带来极为严重的不良后果。因此这也成为不赞成国家干预者的一个重要依据。 第三，寻租活动。美国著名发展经济学家布鲁格在寻租社会的政治经济学中以发展中国家对外贸易的数量配额和许可证制度为例对寻租现象作了分析。在这里租金成为由于政府干预而带来的一种非生产收益，从而使人们拼命地寻求租金。所以在国家干预条件下，难免不会出现导致寻租活动产生的情况，随之而来的是以权谋私、权钱交易的腐败现象。在经济上的严重后果是，干扰资源的合理配置，造成资源的浪费，破坏公平关系，造成额外福利损失等等。在政治上，会危及社会的稳定，政权的巩固。寻租活动在经济转轨时期，往往表现得更为突出。如果对此没有得力有效的措施，国家干预越多，寻租现象越严重，其造成的危害也就越大。所以反对国家干预的学者们认为政府干预的成本太昂贵了，其中一个重要理由就是寻租活动的存在。 此外，造成国家干预的缺陷和失灵的原因，还有官僚主义、政策滞后、效率低下、成本高昂等。 总之，在肯定国家干预的同时，必须有清醒的认识，采取有效的措施防止和克服国家干预中失灵的对策。 （二）对国家干预的要求 国家如何干预经济运行?由于国家强大而富于扩张,市场机制消极且被动,二者的作用范围常常处在动态变化之中,难以设计一个固定、一成不变的标准予以划分。但是,实践和经验证明,下列基本规则是国家在干预经济运行过程中必须遵循的。只有如此,才能有效制止和约束政府对市场机制的任意进入、对经济活动的随意干涉。5 1、干预有据。 现代市场经济国家,尽管由于国情不同,干预的手段也存在差异,但一个基本的共性是这种干预都有相应的法律依据,即政府对经济动态、多层次的干预必须纳入法治化的轨道。换言之,干预有据意味着合法性的获得,它表明国家干预不能再随意而为,而须以法律为依据,建立在法治的基础之上。具体地说,干预有据要求: 其一,权力来源合法。规范权力的来源,是一种传统的法律规范机制,无疑也是一种最基本的控制方式。具体而言,政府在干预经济运行过程中应树立“有限政府”、“有限行政”的观念,政府经济管理权的行使需遵照政府职权法定和“凡未授权即禁止”的一般原则,以法律明示授权为依据,不得借干预之名滥用权力。 其二,程序合法。与实体制度相比,程序同等重要。强调政府干预的程序化运作,既能发挥干预行为的正面功能,又能使行使权力的各个主体之间建立起相互制约的机制,确保干预行为不发生或少发生偏差。同时,通过严格的程序,在充分对话的基础上实现政府干预的科学化、民主化,也便于决策的执行。 2、干预有度。 现实与理想永远有着较大的差距。理论上政府为了克服市场失灵而采取了各种公共政策,并辅之以行政管理和法规约束自身行为,但在实际运行过程中,这些政策和法律的实施却往往出现事与愿违的结果,进而导致社会经济效率的低下和社会福利的损失。干预只有适度和恰到好处才能发挥积极的作用,“干预过度”、“干预不足”都会带来很大的危害。但是,“适度”一词是相当不确定的,是一个仅具有相对内涵的词,没有一个固定的衡量标准。这意味着,政府对市场的进入需要结合具体情况,进行具体分析。适度原则取决于经济发展成熟程度及市场规则完备程度,取决于政府对自身国情和特定发展阶段的正确认知。 3、干预有效。 相较于干预有据和干预有度,对干预有效性的衡量已是一种较高层次的价值评判。由于经济运行层次复杂,变动不居,即