我国食品安全法律保障研究--以食品安全监管制度为视角.pdf

分类号 u d c 论文题目 1 0 1 2 6 3 0 9 0 4 1 0 6 密级 编号 研究生：夏晨玉 指导教师：渔塞麴撞 第二导师：赵查医 学科( 专业) ：法i 耋亟( 全目剑2 研究方向：尽直法堂 年级： 所在学院： 2 0 0 9 级 法徨亟麴直史! 坠 2 0 12 年5 月3 1 日 一。= t ；m “ ，、 ；。，：。 o 1 r j 。! 、，vt 。 1 ? 、tj ， 一m ! ： 乙一j 、 。冀一 吉一 、 1 一 。一j ? j ，i 。鬻 = ： ，； 0 赛 。二， l ，。_ 原创性声明 i i i ii ii iii i i ii ii ijri il y 2 14 6 0 7 4 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内苤直太堂及其他教育机构的学位或证二b 而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意a 学位论文作者签名： 夏忌、指导教师签名：m 日期：翌! 兰! ! 堡 日期：2 型2 ：! 乡衫 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙占大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位沦文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者虢錾垒 指导教师签名 日期：2 生! ! ：! ：! 鱼日 型 m 2 、奎、形 o 每一黪? 黪二二 。，豫j 趣誊讯e ；奄 - “。 ；：、 11j 争卜一 、1 、窟置， ， ：，一! ，j ，。j 。_ 骞。熹 c ：，f 。 我国食品安全法律保障研究 一以食品安全监管制度为视角 摘要 随着人们生活水平不断提高，人们从以往对食品短缺的担忧逐渐变化为如 今对食品安全的恐慌。屡屡发生的食品安全事件使食品安全问题日趋成为人们 关注的焦点，中国的食品安全目前形势十分严峻，如“三鹿奶粉”、“地沟油” 及日益加重的“瘦肉精”等重大食品安全事件都暴露了我国的食品安全法律保 障体系不太完善，特别是在食品安全监管存在很多问题。 本文研究思路为：以民法领域为着眼点，将分四部分对我国食品安全法律 保障进行分析、研究。 第一部分从食品安全理论基础性问题着手，介绍食品及食品安全的概念， 并对相近概念进行辨析，加以区别，并且对食品安全监管的概念进行简单的阐 述。因为概念上的清晰是整个课题的基础。这一部分是整个论文的铺垫和引导。 第二部分主要从我国食品安全监管法律制度现状及存在的问题进行分析， 先对我国食品安全监管法律制度及监管体制现状进行基本阐述，然后通过分 析，指出我国食品安全监管法律制度存在的缺点和不足。 第三部分介绍欧盟、美国、日本等地有关食品安全的法律保障制度，详细 列举出欧盟、美国及日本在食品安全监管制度方面的法律规定、责任制度、以 及保障食品安全的相关措施，概括出他们的特点，从中总结出可以借鉴的先进 经验。 蛩瓣辩垒蠹、：i 蓠 ：。i “：；1 、o ；。、i i j i t ，一。： ：， ： o f ：j ： ：。 冬。、一 j 0ff ： ：i i 第四部分根据我国目前食品安全监管法律制度的状况及其存在的缺陷和 不足，分析原因并结合国外的先进的经验对我国的食品安全监管法律制度予以 完善。 关键词：食品安全，食品安全法律保障，食品安全监管制度 甏 l r j 每：一jj 。谶羚， j ： + ：1 。 ， 蛩。 崎连 i 菇一辩 r =瑟 ：rfb、 c h i n a sf o o ds a f e t yl a w st op r o t e c tr e s e a r c h t h ep e r s p e c t i c eo ff o o ds a f e t yr e g u l a t o r y s i s t e m a b s t r a c t n o w a d a y s ，w i t ht h ei m p r o v e m e n to fl i v i n gs t a n d a r d ，p e o p l eb e g i nt ob ep a n i c o nf o o ds a f e t yi ns t e a do ff o o ds h o r t a g e t h ef r e q u e n to c c u l l e n c eo fi n c i d e n t s i n c r e a s i n g l y b e c o m e st h ef o c u so fa t t e n t i o n ，s u c ha s t h es a n l us c a n d a l ， s w i l l c o o k e dd i r t yo i l ，c l e n b u t e r o l a n ds oo n t h e s ei n c i d e n t ss h o wu st h a tt h e l a w sa n ds e c u r i t ys y s t e mo fc h i n a sf o o ds a f e t ya r en o tp e r f e c t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t of o u rp a n s f i r s t ，i tt e l l ss o m ed e f i n i t i o n sa b o u tf o o d s a f e t ya n dd i f f e r e n t i a t e st h e m t h e n ，i ti sm a i n l ya b o u tt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h e l e g a ls y s t e mf o rt h es u p e r v i s i o na n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m so f c h i n a sf o o ds a f e t y n e x t ，i ti n t r o d u c e sf o o ds a f e t yl a ws e c u r i t ys y s t e mo ft h ee u r o p e a nu n i o n ，t h e u n i t e ds t a t e sa n dj a p a n ，s u mu pt h e i rc h a r a c t e r i s t i c s ，a n dd r a wl e s s o n sf r o mt h e a d v a n c e de x p e r i e n c e a tl a s t ，i tc o m b i n e sf o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c ew i t ho u r st o i m p r o v et h ef o o ds a f e t yl a ws e c u r i t ys y s t e mo fc o u n t r y k e y w o r d s ：f o o ds a f e t y ，t h ep r o t e c t i o no ff o o ds a f e t yl a w s ，f o o ds a f e t y r e g u l a t o r ys y s t e m i1 ：y j ! 蠢一! 犟；：0 1oi ，：k ； ：“蔼 一；o ：。j ：? 鼋! 1 ；t ： 1 ； ! j _ ：、： 一” 鞋 r ： 一j ：孙 _ 菩， n 蠢 量夏： 目录 一、食品、食品安全与食品安全监管一2 ( 一) 食品、食品安全的概念一2 ( 二) 食品安全监管2 二、我国食品安全监管法律制度现状及存在的问题一4 ( 一) 我国食品安全监管法律制度及监管体制现状一4 1 有关食品安全监管的核心法律制度现状4 2 有关我国食品安全监管体制现状4 ( 二) 食品安全监管法律制度存在的问题5 1 食品安全监管法律体系不够完善5 2 分段监管、分工不明确一7 3 执法不严、食品管制力度不够8 4 信息披露不及时、不规范9 5 惩罚制度不够完善、力度小9 三、国外食品安全监管制度对我国的启示1 1 ( 一) 欧盟11 ( 二) 美国1 0 ( 三) 同本食品安全法律规制特点1 1 ( 四) 国外食品安全监管制度的启示1 2 1 强化立法、有法可依1 2 2 统一执法、职能整合1 2 3 信息公开、公众参与度高1 3 4 以防为主、全面控制1 3 四、我国食品安全监管法律制度的完善1 5 ( 一) 完善食品安全法律制度，明确规定各种责任制度1 5 ( 二) 完善食品安全信息披露制度1 7 i v 蘩薅、 。j 一羔 乏 ? 一i j 二：l 一。t 。：苦1 i 。 1 ， t ， - ： ( 三) 健全食品安全的责任追究制度1 8 ( 四) 完善配套法律制度2 0 1 完善食品安全标准体系2 0 2 完善相关的法律配套措施。2 1 3 建立食品安全市场准入制度2 2 4 完善食品召回制度2 3 5 建立食品安全应急机制2 4 结语2 5 参考文献2 6 致谢2 9 v 一o r 皇! ”h o、- “， 。采。逸。；， 一一。p 簪-+ r o ? 。 ； 。1 、： 。弹翟矿 嫠；j ： 誊蒲。、 引言 随着我国经济和社会的持续高速发展，在基本解决食品供应问题的同时，食品安全问 题也越来越引起全社会的关注。食品安全问题已经成为影响我国社会稳定的重要因素。就 我国目前食品安全监管法律制度现状而言，虽然已经有了以食品卫生法、产品质量法、 消费者权益保护法等法律法规在内的食品安全法律体系，但也存在很多缺陷，如缺乏 统一性和协调性，食品安全的相关执法存在多头执法、监管权责不明等诸多问题。 食品安全监管法律制度研究的滞后已经影响了我国食品安全监管工作，现实中存在诸 多有关食品安全监管的问题。对食品安全监管法律制度进行研究，对于改进食品安全监管 的现状、推动食品产业健康发展、提高监管机构的监管效率、维护社会的稳定都有重大意 义。本文试图通过分析我国食品安全监管法律制度现状和存在的问题，借鉴国外先进的法 律制度和研究成果，结合我国实际，对食品安全的概念、食品安全监管的内涵、食品安全 监管法律制度的建立和完善进行初步探讨，对完善我国食品安全监管法律制度提出有一定 可操作性的建议。 一、食品、食品安全与食品安全监管 ( 一) 食品、食品安全的概念 在现代汉语辞海中，“食品”被称之为供人们食用的物品。1 食品作为人类生命活 动的物质基础之一，必须具备以下条件：一是具有一定的营养成分与营养价值；二是在正 常摄食条件下，不应对人体发生有害影响；三是具有良好的感官性状，即色、香、味、外 形及硬度等符合人们长期形成的概念。 食品安全，对于什么是食品安全，迄今为止，学术界对食品安全尚缺乏一个明确的、 统一的定义。世界卫生组织对于食品安全的定义为，食品按其原定用途进行制作，食用时 不会使消费者健康受到损害的一种担保。通俗地讲，食品安全是指食品中不存在可能损害 或威胁人体健康的隐患的一种状态。我国学者在对食品安全的认识上主要有以下三种观点： 一种从法律角度表述为以下两层含义：首先表明了安全不安全，其衡量标准有两条， 一是要看该食品是否符合国家对食品的强制性要求，二是要看该食品是否对人体造成了现 实的损害，或存在潜在的隐患。这表明了食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既 包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。2 第二种是食品安全 应区分为绝对安全与相对安全两种不同层次。绝对安全被认为是确保不可能因某种食品危 及健康或造成伤害的一种承诺。相对安全为一种食物或成分在合理食用方式和正常食量的 情况下不会导致对健康地损害。第三种是食品安全是指生产者所生产的产品符合消费者对 食品安全的需要，并经权威部门认定，在合理食用方式和正常食用量的情况下不会导致对 健康损害。， 基于以上认识，食品安全概念可以表述为：食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、 运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有 毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。 ( 二) 食品安全监管 1 范庆海：现代汉语辞海，黑龙江人民出版社，2 0 0 0 年第1 版，第5 6 9 页。 2 张涛：食品安全法律规制研究，厦门大学出版社，2 0 0 6 年，第1 5 页。 3 李新生：食品安全与中国安伞食品的发展现状，载食品科学，2 0 0 3 年第8 期，第2 5 1 页。 解决食品安全问题主要靠政府监管，社会舆论监督和行业监督也是解决此问题的重要 途径。政府监管，主要包括制定有关食品的行政法规、标准以促进对整个食物链的综合管 理；确保拥有进行有效监管的基础设施；保证食品检验部门工作人员均称职并能得到良好 培训。社会舆论监督，主要是消费者、社会团体、新闻媒体的监督和自愿性认证等。行业 监督，主要是通过与政府沟通，将行业信息传递给政府，为政府完善监管制度提供服务； 通过行业自律加强行业内部管理；通过与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内 部管理制度。本文主要探讨政府层面对食品安全的监管。 二、我国食品安全监管法律制度现状及存在的问题 分析我国食品安全法律监管的现状并找出存在的问题，对于完善我国食品安全法律监 管体系，并最终解决食品安全法律监管问题具有非常重要的意义。 ( 一) 我国食品安全监管法律制度及监管体制现状 1 有关食品安全监管的核心法律制度现状 我国以食品安全法为核心，辅之以相关法律、法规和规章，形成了比较完备的食品 卫生安全法律制度。2 0 0 9 年通过了食品安全法，同时国务院制定了一系列配套行政法 规。卫生部根据食品安全法的有关规定，制定了有关配套规章和食品卫生标准，内容 涉及食品及食品原料的管理、食品包装材料和容器的管理、餐饮业和学生集体用餐的管理、 食品卫生监督处罚的管理等方面。国家在加大食品生产经营阶段立法力度的同时，也加强 了农产品种植、养殖阶段，以及环境保护对农产品安全影响等方面的立法。 因此，纵观中国食品安全的法律现状，是由食品安全法、产品质量法、标准 化法等法律为主导，食品卫生行政处罚办法、食品卫生监督程序等有关食品安全 的专门规章为主体以及诸如消费者权益保护法、传染病防治法、刑法等法律、 法规中有关食品安全的相关规定和国务院各部委出台的规章、“两高”的司法解释等。中 国关于食品质量安全的法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款，相对分散，单个法 律法规调整范围较窄。但是上述法律、法规是由不同级别、类型的国家机关在不同的时期 制定和颁布的，相关的规定被分散在经济法、行政法、刑法、民商法和中国批准参加的国 际条约中，众多的部门法不能解决单一法律调整范围狭小且因相互问矛盾带来的执法难的 事实4 2 有关我国食品安全监管体制现状 目前我国对食品安全监管权限分属于食品药品监督管理局、农业、卫生和质检等部门， 不同部门负责食品链的不同环节，形成“分段监管为主，品种监管为辅”的“综合监督和 具体监督相结合”的管理体制。 农业部负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工 4 陈平：论食品安全的法律保障，载云南行政学院学报，2 0 0 5 年第3 期，第5 6 页。 4 商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。农业、 发展改革和商务等部门按各自职责，负责种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管 理工作。卫生部负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处重大事故。县级以 上地方政府对本行政区域内的食品安全监督管理总责，统一领导，协调本行政区域内的食 品安全监督管理工作。 食品安全问题己成为一个严重的社会问题和公共政策问题。国家专门设立了质量检验 检疫总局和食品药品监督管理局专门监管食药安全，但是在如此严密的监管之下，三鹿这 样国内外知名企业仍然出现了如此重大的食品安全事件，不能不对我国目前的食品安全监 管能力提出质疑。 ( 二) 食品安全监管法律制度存在的问题 1 食品安全监管法律体系不够完善 针对近年来食品安全事件不断涌现的状况，2 0 0 9 年2 月2 8 日通过了中华人民共和 国食品安全法。可以说，我国已形成了相对完备的食品安全法律框架，该框架由一系列有 关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量监测标准及相关法律、法规、规范性文件构 成。但是，大量法规的颁布并不意味着法律制度的健全，尤其是被寄予厚望的食品安全 法的颁布，虽然弥补了食品安全立法的不足，但与建立科学高效的食品安全法律监管制 度尚有很大的距离。我国食品安全法律制度缺陷主要集中表现在以下几个方面： ( 1 ) 法律体系缺乏完整性 我国食品安全法律法规体系缺乏整体指导和精心规划，因此，长期以来，各法律法规 之间交叉、重复、乃至冲突、空白的现象一直存在，未能体现从“农田到餐桌”的全程管 理。以生猪养殖过程中添加“瘦肉精”为例，动物防疫法和生猪屠宰管理条例等对 养殖过程中添加“瘦肉精”和其他有毒有害化学物质没有明文规定，未能将养殖源头污染 问题纳入法律监管轨道。虽然，新通过的食品安全法做了许多创新的规定，但食品 安全法对于许多制度建设问题只作了原则规定，各种配套规章的清理、修改与协调还需 要一个较长的过程。6 ( 2 ) 现行法律法规目标错位 5 黄艳等：从“三鹿奶粉事件”看我国食品安全监管制度的现状及对策，载海峡预防科学杂志，2 0 0 9 年第2 期，第 2 2 5 页。 6 王敦清：中国食品安全协同治理研究以政府、企业和第三部门三元互动为视角，武汉理t 大学2 0 1 0 年硕l ：学位 论文，第8 页。 现行的食品安全规范体系所涵盖的法律法规并不是以食品安全为整体目标构建和筹划 的，而是随着社会经济的发展逐步白发形成的。获得各国一致认可有效的确保食品安全的 法律原则和制度，例如整体性原则、预防性原则等，并没有被贯彻到现有的食品安全法律 体系中，而且，很多应当以食品安全法来统领的法律制度，并没有把食品安全作为立法目 的。但当食品安全已成为我国政府的一项重要目标时，必须重新审视以前所制定的法律法 规是否符合食品安全的目的，从而进行增补、废除以及修改。 ( 3 ) 法律责任威慑力不足 追求利润是违法者置人民生命财产于不顾、非法生产经营的主要动机，因此，提高违 法成本、加大打击力度是根治不法行为，保障食品安全的有效途径。我国对食品安全法律 责任的规定过轻，相关法律只笼统规定“造成食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，对 人体健康造成严重危害的依法追究刑事责任”，达不到对违法者惩治的目的，造成一部分生 产经营者心存侥幸。尽管食品安全法从第8 4 条到9 8 条试图规定较为严厉的责任，如 “处货值金额5 倍以上1 0 倍以下罚款”( 第8 5 条) “消费者除要求赔偿损失外，还可以向 生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”( 第9 6 条) 等，但如何计算货值并不明确， 向消费者支付十倍的赔偿金能否起到惩罚作用，也难以确定，况且，由于食品安全法律法 规与刑法之间没有很好的衔接，使有毒食品生产者、食源性疾病的肇事者被查出后向司法 机关的移送率较低，判刑的更少，法律的威慑力不足以起到应有的震慑作用。7 ( 4 ) 关于食品安全法的缺陷 监管措施缺乏明确时间性要求，l l 女h 第十四条规定：国务院卫生行政部门通过食品安 全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安 全风险评估。这条规定看似很明确，但是多长时间内必须检验完毕及得出结论，并没有规 定，这就有可能造成某些食品安全问题在这个“无期限”的检验中存在进一步扩大化的危 险。 在食品安全法第九章“法律责任”中，涉及行政监督责任的仅仅是对公务员的一 种内部行政处分责任。那么如果政府没有履行职责或疏于履行职责而出现食品安全事故， 受害人则不能向政府提出赔偿并要求其承担责任。在社会主义市场经济初级阶段，仅依靠 食品行业协会和食品生产经营企业自律来保障食品安全是远远不够的，更需要享有行政权 力并勇于承担行政责任的政府。 7 隋洪明：我国食n i z n i 又，tp h 0 度检讨和与重构以食品安全法颁布为背景，载法学论坛，2 0 0 9 年5 月第3 期，第 2 1 页。 2 分段监管、分工不明确 虽然我国已经建立起了食品安全监管的协调机构，但从国际经验来看，食品监管往往 需要强有力的、统一的主管机构来落实、执行。食品安全法颁布实施以来，取得了明显的 成效，但改革食品安全监管体制还有很多工作要做，食品安全监管的综合协调机制也还不 健全。 ( 1 ) 食品安全管理权限配置不合理 一直以来，卫生、工商、质监、农业、环保等多个部门都能对食品进行管理，部门之 间职能有的交叉重叠，有的则形成监管真空，无法形成食品安全监管的合力。同时，管理 主体不同，依据的法律不同，使食品监管手段方式以及责任的追究等问题出现很大差异， 食品安全法虽对这一广受诟病的体制进行了修f ，但并没有做出根本性的改革，( 第4 条“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定，”第5 条“县级以上地方人民 政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理的工作机制；统一领导、 指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督 管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生 行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监管管理 职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”) 实际是对 已有体制的改良，能否实现不同部门监管权限的“无缝隙对接”还有待于实践的检验。 ( 2 ) 部门之间的监管职责尚不完善 食品安全监管多头执法，职能部门责权界定不清，协调机制运转效能不高由于食品卫 生监督管理具有很强的专业性，按照食品安全法赋予“县级以上人民政府卫生行政部 门”的执法主体和普通法不能覆盖专业法的原则，卫生部门在食品卫生监督中负有主要职 责。但同时上述条款中的“国务院有关部门”目前又涉及食品药品监督管理、质量技术监 督、工商行政管理、农牧、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等1 0 多个 部门；按照食品安全法，这1 0 多个部门作为执法主体对食品卫生均可行使管理权。 此外，产品质量法及动植物检疫法等法律法规也赋予上述有关部门以食品卫生安 全监测检查等管理职责。如食品药品监督管理部门依据食品安全法，可依法组织协调 对食品卫生重大事故的查处工作；公安部门依据食品安全法和刑法，可查处构 成犯罪的制售假劣食品和有毒有害食品的案件；农牧部门依据动物防疫法，主要落实 农产品质量安全检测制度，负责对农业投入品的监管，重点整治农药、兽药及违禁药物残 留超标；商务部门依据食品安全法，主要对定点牲畜屠宰单位实施监督管理，规范农 贸市场家禽现场屠宰行为，全面遏制注水肉上市；工商部门依据消费者权益保护法，主 要把好食品经营主体市场准入登记关，依法取缔无证照经营行为，并负责对流通领域食品 的质量监督管理和打假工作，依法严肃查处经营假劣食品、虚假食品广告、商标侵权等违 法行为；质量技术监督部门依据产品质量法，主要落实生产( 加工) 食品质量安全 市场准入制度，对食品、农产品及投入品质量安全进行监督检查和市场强制检验，并负责 取缔无生产许可证的非法生产( 加工) 食品单位；出入境检验检疫部门依据进出境动 植物检疫法，对进出口食品、动植物及其产品进行检验、检疫和监督管理，严防不合格 食品的进出口及疫情疫病的传入传出等。 由此可见，实行的是“分段监管为主，品种监管为辅”的分段式监管体制，不同部门 负责食品生产链条的不同环节。虽然这种制度安排存在着体制上的稳定性和新旧职能间的 关联性，但在实际监管中存在一系列问题：各部门具体职责不清，各自为政，协调困难； 监管权力分散，监管标准混乱，存在明显执法漏洞；食品监管成本高；缺乏一个权威主体 总体协调、管理。 如2 0 0 9 年发生的轰动全国的“三鹿奶粉事件”就明显暴露了我国部门之间食品监管制 度的存在一些问题，目前，中国食品安全综合监管和协调职能已由食品药品监督管理局划 分给了卫生部，食品药品监督管理局归卫生部管理。但卫生部也是一个与农业、工商、质 检等平行的行政部门，其在协调这些同级部门面临不小的困难，无法真正有效地实现食品 安全监管部门之间的协调和统一，从而提高食品安全监管效率。另外，中国的这种多部门 管理模式很容易造成“人人都在管，人人都管不好”的食品安全监管局面，虽然原则上各 部门应该按照流通环节实施分段管理，但面对日益复杂的食品供应体系，有些环节之问不 是截然分开的，因而各部门之问的具体职责区分不清楚，因此会造成在一些方面部门只能 交叉重复，在另一些方面可能出现“监管真空”，大家谁都不去管，从而使不法分子有机可 乘。此外，食品安全监管体制的垂直管理，很容易造成中央和地方的信息不对称，地方监 管机构可能迫于保护地方利益，成为不法企业的“保护伞”。在“三鹿奶粉事件”中，如果 当地政府和监管机构在发现问题能够及时像上级部门报告并召回问题产品，可能就不会造 成现在这么恶劣的影响和这么多儿童受害以及整个奶制品行业的信任危机。 3 执法不严，食品管制力度不够 ( 1 ) 执法部门定位不清 执法部门集立法、执法、判罚职能于一体，未免影响公正性。有些法律法规或者是在 计划经济体制下制定的，或者立法环境、立法技术等多种因素的制约，执法部门既是法律 法规的起草者，又是判罚的执法者。由于立法角度不同，各法律法规之间的冲突在所难免， 再加上执法部门执法、判罚合一的体制，在立法和执法中涉及权力责任关系时，会不可避 免地渗入执法部门的利益，从而既影响立法的公正性，也影响了判罚的公正性。 ( 2 ) 执法缺乏持续性和规范性 我国往往是在出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布条文，进行突击式 检查、处理，风头过后，制假造假分子又重新行动起来，制假造假现象再度泛滥。就其原 因在于政府食品安全管理职能缺乏规范性和持续性的执法过程，无法从根本上解决食品安 全问题，执法活动难以取得实质性的效果。而且这种应急处理方式，不仅不能及时控制原 因越来越复杂的食品安全事故，这还可能引起各相关部门之问信息沟通的迟缓，导致各个 管理部门互相推卸责任。 4 信息披露不及时、不规范 据有关部门的最新统计，在获得食品安全事故信息的渠道中，消费者认为，媒体披露 占7 6 8 ，听人告知占1 3 2 ，政府发布占8 ，质检报告占0 7 。由此可知，食品安全事 故发生后，消费者主要是通过看新闻媒体和相互转告得知的，政府的信息披露总是在沸沸 扬扬的传言后姗姗来迟。此外，政府的信息披露也存在着不规范、不明确的问题，没有起 到警示和监管作用。8 5 惩罚制度不够完善、力度小 我国的食品卫生法颁布至今未曾修订过，其他相关法规和规章也有类似的情况。 法律法规修订的频率低、速度慢导致可操作性差，使执法力度大大下降。如食品卫生法 就没有涉及“瘦肉精”等食品安全新问题；对违反食品卫生法的处罚金额也是根据法 律制定时的物价水平确定的，如对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故 或者其他食源性疾患的”，只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾 患的食品，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”，处罚力度小，威慑力 不够。9 三、国外食品安全监管制度对我国的启示 ( 一) 欧盟 欧盟的立法机构为欧洲委员会和欧洲议会，欧盟的法律渊源为法令和法规，颁布的法 8 王萧等：我围食品安全法律保障体系的完善，载中固集体经济，2 0 1 0 年第2 期，第11 3 页。 9 潘淑岩等：论我国食品安全的髓管制度食品安全法之探析，载经济师，2 0 1 0 年第2 期，第8 0 页。 令经采纳后对采纳国有效，颁布的法规则对所有成员国直接有效。除此之外，各成员国还 有自己的立法机构，制定符合本国国情的法律条款。欧盟自成立以来就一直关注食品安全。 在“疯牛病”等食品安全事件发生后，针对食品安全监管中存在的问题，欧盟委员会在2 0 0 0 年发表了食品安全白皮书，并在其中提出了建立一个独立的食品监管机构负责食品安全 问题的议案。2 0 0 2 年，欧盟理事会和欧洲议会发布了1 7 8 2 0 0 2 号指令，通过了成立欧盟 食品安全管理局的议案。欧盟食品安全管理局负责整个食品链的监控，根据科学的证据做 出风险评估，为政治家制定政策和法规提供信息依据。具体而言，欧盟食品安全管理局的 主要职责有三项：一是提供区域内食品安全领域的立法及政策建议；二是为制定有关食品 链方面的法规与政策提供科学建议和技术支持，公布可能对食品安全产生广泛影响的科学 和技术因素；三是与成员国和欧盟委员会进行风险信息、风险管理以及危险评估的交换。 在此还需特别强调的是，受一系列食品安全事件的影响，欧盟食品安全管理局十分重视食 品安全相关信息的公开与透明：无论是科学委员会与专家小组的意见，还是少数人的不同 意见都要一起公丌发布；与食品安全相关的会议需公开举行并听取不同的意见；尽可能吸 收消费者代表或其他组织团体参加欧盟食品安全管理局的活动；公众可任意查阅欧盟安全 管理局所掌握的相关文件。 ( 二) 美国 美国自称是世界上“食品供应最安全的国家”，其食品安全法律体系的特点是权力分立， 立法、司法、执法机构在食品安全保障中各司其责，各行其是：国会作为立法机构，主要 负责制定并颁布食品安全相关法令，并对这些法令的实施给予监督；执法机构依据国会的 授权通过制定实施细则来贯彻国会的法令，并有权对法规进行修改和补充，即发布司法解 释以应对日新月异的市场经济，这些法规每年会发布在美国联邦法规汇编上；当法规 无法解决食品安全的特殊问题时，司法部门要根据以往判例作出公正的裁决。美国食品质 量安全法律法规体系包括联邦食品、药品与化妆品法、联邦肉品检验法、禽肉制品 检验法、蛋制品检验法、食品质量保护法以及公共健康服务法等。日本以农 林物质标准化及质量标识管理法为基础，建立起了包括食品卫生、农产品质量( 品质) 、 投入品( 农药、曾药、饲料添) j h 齐j 等) 、动物防疫、植物保护等5 个方面的较为完善的农 产品质量法律法规体系。再有，美国食品与药物管理局( f d a ) 和美国农业部( u s d a ) ， 依据有关法规在科学性与实用性的基础上负责制定食品法典( 类似于中国的部门规 章) ，以指导食品管理机构监控食品服务机构的食品质量安全状况以及零售业预防食物性 疾病。科学、全面和系统的食品安全法律体系为美国食品安全管理构筑了严密的食品安全 保护法律网络，确保了美国食品安全具有很高的公众信任度。“ ( 三) 日本食品安全法律规制特点 日本是世界公认的食品供应最安全的国家之一，其食品安全法律体系虽具有大陆法系 的特点，但同美国的法律体系十分类似，也是三权分立，立法、司法、执法机构在食品安 全管理中权责明晰。国会作为立法机构，主要负责制定与颁布同食品安全相关的法律法规。 日本最初的食品安全监管与中国较为相似，也涉及农业、卫生、环境等多个部门。同本于 1 9 4 7 年制定了食品卫生法。该法是日本控制食品质量安全与卫生的最重要法典。为了 适应社会经济的发展和日益发展变化的饮食结构，充分保证食品安全，1 9 7 2 年、1 9 9 5 年 和2 0 0 2 年日本政府多次对食品卫生法进行了修订。2 0 0 1 年以来疯牛病和禽流感等食 品安全事件，导致消费者对食品安全的关注同益增强，要求政府进一步采取有效措施，确 保食品安全，保护消费者的健康。因此，日本政府于2 0 0 3 年5 月1 6 日针对食品和食用农 产品安全制定了食品安全基本法。为了完善食品监管法律法规体系，日本又相继制定了 食品安全的配套法律、监管特定用途的化学物质的法律以及监管流通和销售等的法律。如 果说食品卫生法对食品的生产和标准、有毒有害物质和微生物污染，添加剂的使用以及容 器包装以及业者应遵循的食品规则等作出规定，那么日本的农药取缔法、肥料取缔法、 饲料安全法则是监督特定用途的化学物质的法律。这些法律规范了农业化学品的生产、 流通、使用的基本规则。日本通过不断对原有法律法规进行完善，形成以贯彻新的食品安 全监管理念、以维护食品安全和保护民众健康为宗旨，控制食品卫生安全、控制农产品质 量为核心内容，包括控制特定用途化学品的使用、标签标识、植物保护、动物防疫、完善 检验检疫制度、信息服务、强化流通销售管理。检查和处罚措施为主要内容的是以食品安 全法和食品卫生法为核心，以及由相关食品安全政令和几百部地方食品安全管理条例的补 充构成的食品安全法律法规框架。法律法规覆盖食品从农e f i 到餐桌的全过程监管，体现出 了覆盖面广，法律门类齐全，关联性强的特征，不但为监管食品安全夯实了健全的法律基 础，也为日本提升食品技术性贸易措施夯实了法律基础。 o 杨辉：我国食品安全法律保障体系的完善，载u 岸i ! 生控制，2 0 1 1 年版，第1 6 卷第1 期，第5 页。 1 王贵松：日本食品安全法研究中国民主法制出版社，2 0 0 9 年，第5 6 页。 ( 四) 国外食品安全监管制度的启示 1 强化立法、有法可依 就目前世界多数国家的立法情况来看，基本上都有一部或者几部关于食品安全的基本 法律，对食品安全的基本规则、制度、标准加以规定，指导整个食品安全法律法规体系。 如美国的联邦食品、药品和化妆品法，欧盟的通用食品法。以综合型的基本法律对 本国的食品安全法律法规加以统领已成为世界各国相关立法的一个趋势。就中国目前的情 况而言，完善食品安全管理最主要、最迫切的任务还是加快食品安全方面的立法。食品安 全法律是食品安全法管理的基础和依据，完善的法律法规体系将在保障食品安全方面起到 良好的作用。通过与国外食品安全法律制度的比较，我们发现我国食品安全法律法规还存 在着严重不足，缺乏一部食品安全基本法，造成食品安全法律管理的空白。现有的法律保 护水平较低，无法与世界接轨。这需要我 f i g ；h i 快食品安全法律制度的立法进程。另外，也 要注重法条整体性和细节性并重。法律最重要的作用是具有引导性，完善的法律能够引导 食品生产加工企业规范化经营，详尽的法律能够使管理机关有据可循，有法可依。被称为 食品安全立法教科书的德国食品法，洋洋洒洒几十万条，将一切可能的实际情况都写入 法律，这样可以有效避免法律真空。虽然是一部鸿篇巨制，但它的整体逻辑性堪称典范， 并没有因杂而乱，也没有因为繁而缺乏核心。中国在制定食品卫生安全法典时也应该注重 这种整体性和细节性。 2 统一执法、职能整合 统一执法是欧美等发达国家食品安全行政执法的一个显著特征。不少国家纷纷将食品 安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全监管的效 率。德国、丹麦、法国等国家，在欧盟食品安全管理局的督导下，对原有的监管体制进行 了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。德国联邦风险评估研究所、联邦消费者保 护和食品安全局的设立，统一对全国的食品安全进行监管；丹麦将原来负担食品安全管理 职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，形成了全国范围内食品安全的 统一管理机构；法国食品安全评价中心，荷兰国家食品局的成立，都一定程度上实现了对 食品安全的统一执法。美国政府的食品安全管理在总统食品安全管理委员会的统一协调下， 实现了对食品安全的统一行政执法。中国现行的食品安全监管体制中没有一个独立的专门 负责食品安全的部门，而是把对食品安全的监管职责分配到诸多的部门，结果导致部门内 部、部门之间的利益冲突。为了更好的实现食品安全监管，中国可以借鉴发达国家成立统 一的行政执法机构。 另外，强化食品安全的多种监管手段的并用。英美等国认为，食品安全包括农产品质 量安全，首先是食品生产者、加工者和居于食物链中的其他人( 包括消费者) 的责任。政府 在食品安全监管中的主要职责就是最大限度地减少食品安全风险。这种思路在很大程度上 影响了法律对监管手段的规定。就目前掌握的立法情况看，西方主要国家在管理农产品质 量安全方面主要有以下手段：制定完善标准。制定食品安全标准并予以强制执行被认为是 政府在食品安全监管中首要的和最广泛的职能。这些标准既包括对掺杂、掺假食品的一般 禁令，也包括对食品中不同化学残留容许量的具体限制；既包括对产品本身的标准规定， 也包括对加工操作规程标准的规定；建立检验检测体系。英、美等国的有关法律都规定主 管部长可任命分析员负责检验检测工作。另外，英国、美国等国有关法律均授权监管机关 可对农产品的生产、加工和销售场所进行检查，并规定检查人员有权检查、复制和扣押有 关记录，并可取样分析。对于检查中发现的违法农产品，监管机关可以采取查封、扣押和 禁止移动、禁止销售等强制措施：规定严厉的法律责任。在英国、美国等国，农产品质量 安全的违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。 这些制裁措施除罚款外，主要还有没收和销毁违法产品、责令停产停业和吊销营业执照等， 违法情节严重的，还可能被判处监禁。 3 信息公开，公众参与度高 美国有专门的信息公开法，这部法律设定了行政管理机关对法定的信息的公丌义务， 主旨在于保障公众知情权。有了信息公开法的支持，美国食品安全信息进行得有声有色。 美国行政机关在制定、修改、补充、废止有关食品安全法律法规时，将有关食品安全的背 景资料通过网络、出版物向公众进行充分的信息公开，任何个人和团体都可以参与讨论， 发表意见。行政机关做出的决策所依据的信息也向公众公开，公众对行政机关的决策可以 提出意见、建议。如果个人或团体对行政当局的决定或行为有异议，可以请求司法机构做 出裁决。司法机构发现行政机关没有向公众公开有关食品安全信息或者做出行政行为的理 由不充分，就可以裁决行政机关败诉。 4 以防为主、全面控制 预防原则在食品安全方面的使用，虽然没有真正达成共识，但世界食品法典组织、欧 盟及日本己经明确其作为食品安全管理的原则。欧洲议会和理事会第1 7 8 2 0 0 2 号法规第7 条正式提出了预防性原贝 j ( p r e c a u t i o n ap r i n c i p l e ) ，规定：当风险管理者为了保护人类或动植 物健康必须做出某项决定，而此时有关该风险的科学信息在某些方面并不充分或没有说服 力，不足以进行综合的风险评估时，可以采取预防性原则。美国政府强调预防是美国食品 安全制度的基石，也是美国食品安全管理部门和相关法律法规体系所秉承的主要精神，这 种精神体现在食品安全管理工作的方方面面。我国食品安全监管从事后的制裁发展到事前 的预防，是食品安全管理理念和行动的重大改变。在借鉴欧美国家先进经验的基础上，我 国食品安全标准的内容应当从最终产品的检测，向基于过程控制的操作规程转移。同时要 建立食品安全信息公开制度，增进行政机关与公众之问，以及专家队伍之间的信息交换。 1 4 四、我国食品安全监管法律制度的完善 ( 一) 完善食品安全法律制度，明确规定各种责任制度 第一，明确食品安全委员会的职责，根据食品安全法相关规定，国务院设立食品 安全委员会作为高层次的议事协调机构协调、指导食品安全监管工作，目的是逐渐消除“多 头分段监管”的弊端。政府食品安全监管执法是一种“公共品”，市场自身的调节己经无法 满足食品安全需求，需要政府参与管理食品安全。所以食品安全执法机关是食品安全的重 要主体，食品安全监管在确保食品安全方面无法被替代。中国监管食品安全的监管人员总 数己超过百万，分布在卫生、农业、质检、环保、工商等行政部门。但是，如此庞大的监 管人员队伍，本应该组成一张功能强大的食品安全监管网，事实却证明这只