浙江省城市建设投融资机制研究.doc

浙江省城市建设投融资机制研究一、浙江省城市基础设施投融资基本特点和存在问题分析 (一)基本特点 十五时期,随着浙江省城市化战略的快速推进,城市基础设施建设的投资力度不断加大,以市场化、社会化为取向的城市基础设施投融资体制改革也不断深入,逐渐突破了长期沿袭的以政府财政投入为主的建设模式和采用政府补贴为主的运作机制,初步建立起投资主体多元化、运作管理市场化和开放式、竞争性的新格局. 1.城市基础设施投资规模快速增长,城市基础设施建设成效显着.十五时期,随着浙江省城市化步伐进一步加快,城市基础设施投资保持快速增长.据统计,十五期间城市基础设施投资累计完成1871亿元,是九五时期的4.1倍.其中2005年全省城市基础设施投资418亿元,比2000年增长2.66倍,年均递增21.6%;全省城市基础设施固定资产投资占全社会固定资产投资和GDP的比例分别为6.3%和3.1%,与2000年相比分别增加了5%和2.3%. 在大规模、高强度的投资下,浙江省城市基础设施建设成效显着,城市基础设施能力和水平迅速提高.设市城市日供水能力、人均公共绿地面积、人均道路面积、万人拥有公共交通车辆等各项指标均位居全国前列.同时,积极推进全省城乡基础设施一体化进程,大力推动供排水、垃圾处理等基础设施的区域性共建共享,城乡基础设施统筹发展与区域性共建共享能力进一步提高. 2.投融资体制改革稳步推进,投资主体多元化格局基本形成.十五期间,浙江省先后颁布实施了浙江省人民政府关于促进和引导民间投资的意见、中共浙江省委、浙江省人民政府关于推动民营经济新飞跃的若干意见、浙江省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见、浙江省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见等一系列重要政策文件,稳步推进投融资改革,遵循非禁即入的原则,最大限度开放市场.向外资开放的领域,国内非公有资本都可以进入,并放宽股权比例限制等方面的条件;允许非公有资本进入包括电力、电信等垄断行业和领域;支持非公有资本进入城市供水、污水和垃圾处理等市政公用事业基础设施建设领域. 投融资体制改革的稳步推进,有效地推动了城市基础设施领域建设市场的开放.国有、集体以及非公有制经济在城市基础设施建设中的作用日益突出.目前,城市基础设施领域不仅出现了中外合资、中外合作、股份制、股份合作制及民营企业,而且一些城市还实行了股权或收益权、经营权的有偿出让等投资建设和经营管理方式. 3.多渠道筹措建设资金,城市基础设施投入保障机制不断完善.目前浙江省城市基础设施建设资金来源主要由城建税收入、公用事业附加、部分行政性事业收费,地方财政拨款、金融机构贷款、土地出让收入、企事业单位自筹等组成,改变了过去政府财政投入为主导的发展格局,初步形成了政府财政投入与市场化筹资方式相结合的多渠道、多层次筹措建设资金的局面. 4.积极探索新型融资方式,融资渠道不断拓宽.浙江省各地除了继续增加地方财政拨款,稳定传统城建资金来源以外,还积极针对不同城市基础设施的特点,积极探索新型融资方式.目前,在各地城市基础设施建设中,BOT、转让经营权等国外常用的融资模式正在成为经营性城市基础设施的主要融资方式,资本市场中的债券、信托、股票等融资手段也正在被逐步推广使用. 5.调控方式不断创新,制度管理进一步强化.目前,浙江省对城市基础设施的宏观调控,由过去单一的行政手段发展到综合运用经济、法律和必要的行政手段,进行以间接调控方式为主的有效调控.政府通过灵活运用投资补助、贴息、价格等多种手段,引导社会投资,优化投资的产业结构和地区结构.而近年来出台的浙江省政府投资项目管理办法、浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法、浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知、关于进一步加强城市市政公用基础设施建设的通知等规章和文件的制定,进一步强化了城市基础设施项目的建设管理,同时并根据有关政策,政府投资项目实行了项目储备制度,并逐步推行了代建制.2005年,省委党校新校园工程、省人大省政协办公楼项目率先在浙江省试点代建制,提高了政府投资项目的投资效益和管理水平. (二)存在的问题 1.投资水平有待进一步提高.十五期间,浙江省城市基础设施建设投资占同期全社会固定资产投资比例为7.7%,占同期国内生产总值比例为3.9%,比九五期末分别增长2.4%和2%,投入水平有了很大幅度的提高.但与世界银行在1994年发展报告中推荐的标准相比(发展中国家城市基础设施建设投资应占其全部固定资产投资的9-15%、GDP的35%),仍有一定差距,说明浙江省城市基础设施建设投资总量仍然不足,投资水平有待进一步提高. 2.融资渠道仍然有待拓展.目前浙江省城市基础设施建设资金主要来自国内贷款、土地出让金和地方财政拨款三大渠道,2004年分别占到31%、29%和15%,而民营资本、外资等非国有资本占城市基础设施建设资金的比例分别仅为9%和0.5%,远低于非国有资本占全社会投资63.2%的投资水平,非国有资本投入城市基础设施的比例有待提高.与此同时,在三大资金渠道中,由于政府负债建设的压力和风险也逐步加大,进一步增加贷款的余地有限;土地出让经过十五时期的高速增长后,在国家实施从严从紧的土地政策和土地资源日益紧缺的背景下,以土地出让金收益来满足城市建设和发展已变得日益困难.为此,积极拓展城市基础设施融资渠道将成为今后一段时期的主要任务. 3.投资风险约束机制尚未建立.城市基础设施建设项目具有资金投入量大、建设周期长等特点,需要建立特殊的投融资风险约束机制.但目前浙江省城市基础设施建设项目缺乏投资风险约束机制,主要表现为:一是投资决策责任机制有待完善.由于项目法人责任制、代建制推行缓慢,绝大部分项目仍在传统建设体制下实施,政企、政资不分,建设单位缺乏明确的责任制度,投资过程缺乏监管,带来部分项目超概算严重;二是一些地方政府缺乏规范的理财理念.地方政府都有规模庞大的基础设施投资计划,但对资金来源研究相对不多,往往出现财政收支与基础设施投资计划相脱节的现象;三是地方政府缺乏有效的政府性贷款风险管理机制. 4.价格机制和收费体系有待完善.目前,浙江省城市供水、污水处理以及生活垃圾处理等的收费制度尚未全面建立和落实,收费价格尚未按照市场原则制定,收费标准偏低,价格背离价值严重,不足以补偿企业成本.目前浙江省居民生活污水收费标准多在0.3-0.6元/立方米,低于污水处理厂认5-10元/立方米的运营成本,另有三分之一左右的市、县尚未开征污水处理费;全省各市生活垃圾处理收费标准未按国家要求到位,且缺乏有效的征收手段;对于经营性和准经营性公共产品,价格补偿机制尚未完全建立.收费体系和补偿机制的不完善一定程度上制约了城市基础设施的社会化、市场化、产业化发展进程. 二、浙江省城市基础设施投融资面临的形势和资金需求分析 (一)面临的形势 1.十一五规划的实施对城市基础设施建设提出了新的要求.十一五期间,浙江省城市建设、特别是城市基础设施建设面临着新的历史使命.一是全面小康社会目标的基本实现,人民生活水平的进一步提高,迫切要求城市基础设施功能不断完善;二是城市化水平将达到60%左右,城市化进程的进一步加快和农村劳动力转移力度的进一步加大,迫切要求城市基础设施的综合承载能力不断增强;三是社会主义新农村建设的提出,以工促农、以城带乡发展战略的实施,迫切要求推动城市基础设施向农村延伸.而为满足浙江省城市基础设施适应十一五经济社会的发展需要,城市基础设施投资必将保持较快的增长速度,使城市基础设施建设的资金需求将更为强劲. 2.开放的市场环境将给城市基础设施投融资带来广阔前景.随着国务院关于投资体制改革的决定、国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见,建设部等有关部门出台的关于加快市政公用行业市场化进程的意见、关于推进城市污水、垃圾产业发展意见,以及浙江省人民政府关于国务院投资体制改革决定的意见、浙江省人民政府办公厅关于学习贯彻国务院鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展若干意见的通知等一系列政策文件的颁布实施,进一步放宽了社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域.因此,可以说城市基础设施投资体制改革有了突破性进展,城市基础设施建设和经营市场正全面开放,为城市基础设施建设领域的投融资带来广阔的前景. 3.国家相关宏观政策的调整为城市基础设施投融资带来一定的影响.在市场经济条件下,城市基础设施建设资金的来源不外乎是财政性投入和市场化有偿筹资两种.财政性资金投入的来源主要包括预算内城市基础设施建设支出和专项资金、国有土地出让收入等非税收入.而财政收支状况与国家宏观经济形势息息相关,特别是土地出让收入和财政支出结构等对宏观经济政策的变动十分敏感,直接受到国家宏观调控政策及趋势的影响与制约.而从当前形势分析,为保证国民经济稳定健康可持续的发展,加强宏观调控将是未来一段时期内国家政策的主旋律.国家宏观调控的内容主要体现在强化信贷审核和加强用地管理方面,它对城市基础设施建设投融资的影响主要表现在:一是土地市场的清理整顿使可供出让的土地量减少,从而使地方政府土地出让金收入相应减少;二是连续多年的积极财政政策逐步淡出,使争取国债资金或上级财政补助的难度加大;三是适度从紧的货币政策将提高从商业银行筹资成本和获取贷款的难度.因此,在一段时期乃至更长的时间内,大量新建城市基础设施的投入需要由政府引导通过市场化运作来筹集. (二)资金需求分析 十五期间,浙江省城市基础设施建设投资占GDP的比重在3.13-4.98%之间,平均为3.9%;占全社会固定资产投资的比重在6.28-9.37%之间,平均为8.1%. 世界银行在1994年发展报告中推荐的标准,发展中国家城市基础设施建设投资比例应占其全部固定资产投资的9-15%,占GDP的35%. 根据对浙江省十一五城市基础设施建设面临形势的分析,对照十五现状及国际标准,本次研究预测十一五浙江省城市基础设施投资占GDP的比值在3.5-4.5%之间,按十一五期间GDP年均增长9%测算,则十一五浙江省城市基础设施总投资约在3000-4000亿元之间,年均增长11-17%.增长速度将略高于全社会固定资产或与其保持同步增长(十一五期间浙江省全社会固定资产年均增长率预测值为11%).十一五城市基础设施总投资占全社会固定资产投资的比重在6.6-8.5%之间,略低于国际标准. 十五期间,浙江省城市基础设施建设中地方财政拨款占总投资的比例在21-31%之间,平均为26%,国内银行贷款占总投资的比例在21-35%之间,平均为29%.按十五地方财政拨款及国内银行贷款占总投资的比例均值测算,十一五期间,城市基础设施建设需地方财政拨款约为800-1000亿元,需国内银行贷款约为900-1200亿元. 通过以上测算,十一五期间,随着浙江省城市化进程的加快推进,以及世界银行在1994年发展报告中推荐的标准,发展中国家城市基础设施建设投资比例应占其全部固定资产投资的9-15%,占GDP的35%. 根据对浙江省十一五城市基础设施建设面临形势的分析,对照十五现状及国际标准,本次研究预测十一五浙江省城市基础设施投资占GDP的比值在3.5-4.5%之间,按十一五期间GDP年均增长9%测算,则十一五浙江省城市基础设施总投资约在3000-4000亿元之间,年均增长11-17%.增长速度将略高于全社会固定资产或与其保持同步增长(十一五期间浙江省全社会固定资产年均增长率预测值为11%).十一五城市基础设施总投资占全社会固定资产投资的比重在6.6-8.5%之间,略低于国际标准. 十五期间,浙江省城市基础设施建设中地方财政拨款占总投资的比例在21-31%之间,平均为26%,国内银行贷款占总投资的比例在21-35%之间,平均为29%.按十五地方财政拨款及国内银行贷款占总投资的比例均值测算,十一五期间,城市基础设施建设需地方财政拨款约为800-1000亿元,需国内银行贷款约为900-1200亿元. 通过以上测算,十一五期间,随着浙江省城市化进程的加快推进,以及建设社会主义新农村对城乡基础设施统筹要求的提高,城市基础设施建设资金需求不断增加,总资金需求约为3000-4000亿元. 三、城市基础设施投融资机制创新 (一)建立项目区分机制 建立城市基础设施投融资机制,关键就是要根据项目区分理论,建立项目区分机制,根据经营性、准经营性与非经营性的属性决定项目的主体、运作模式、资金渠道及权益等.凡是有一定回报的基础设施和社会项目均应纳入市场化运作范围;政府投入均应委托政府投资公司或发展公司运作,项目的实施与管理均按现代化企业制度要求运作.建立项目区分机制的目的在于区分城市建设中应由政府投资的项目和由社会投资的项目,明确政府在城市建设中的有所为与有所不为,从而鼓励、支持和引导全社会的力量参与城市经营,实现城市建设主体的多元化、资金来源的多渠道和投资经营方式的多样化. (二)规范政府投资机制 合理界定政府投资范围.政府投资主要用于市场不能有效配置资源的非经营性城市基础设施项目,并按照政府投资运作模式进行,资金来源也以政府财政投入为主;规范政府投资资金管理.要加强政府投资的制度管理,统筹预算内、外政府专项资金,使政府资金在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用;制定市场运作所需要的各项配套政策,在资产保全、服务规范、价格收费、信息公开等方面维护投资者的权益,强化对社会投资者的责任约束;协调解决下一级行政区域之间基础设施建设的共享性问题,形成跨行政区域基础设施的规划协调机制,避免重复建设,合理配置资源,提高投资效率. (三)完善社会参与机制 大力发展资本市场融资方式,通过信托业务、投资银行业务、金融工程设计等金融工具的综合运用,创新城市基础设施投融资方式,构建项目融资、投资银行和资本市场等多种融资方式相结合的融资体系,吸引社会资金在管理权和所有权上全面接入城市基础设施的投资、建设和运营,建立混合经营的城市基础设施投融资机制;尽快研究、建立起合理、有效的政策框架,遵守改革的承诺和政策制定的连续性,对社会资金参与进行积极的引导和有效控制,明确鼓励社会资金参与的领域、允许的参与方式和参与程度;建立城市基础设施投资、建设和运营的信息体系和各方面协调机制,确保城市基础设施建设运营平稳发展. (四)健全投资补偿机制 尽快改变政府直接投资或政府直接融资的投资体制,建立起由政府组织项目筹划、通过有政府背景的资本产业机构在境外资本市场直接融资筹措建设资金或向境内外投资者招投标建设与经营、政府给予优惠政策或综合补偿的新型投资机制.要通过政府扶持,合理定价,建立科学的城市基础设施价费机制和投资补偿机制,灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种手段,引导社会投资,优化投资结构.对价格没有到位、经营收入不足以回收成本的城市基础设施项目,可通过适当补贴和相关政策对投资者给予投资补偿,保障投资的合理收益.在综合考虑市场资源合理配置和保证社会公共利益的前提下,建立与物价总水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制., (五)强化风险约束机制 要增强投资主体的风险意识,严格投资决策责任机制.积极推行法人责任制,明确投融资责任主体,实行谁决策,谁负责.加强政府性债务管理,严格控制政府性负债建设行为,有效防范地方政府性贷款风险.确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系,建立财政偿债基金,完善债务偿还机制,同时加快建立地方政府债务融资预警系统,努力防范和化解地方政府过渡负债的风险.政府应该公开基础设施项目的建设与借贷计划,由有资质的评估机构对政府的偿债能力进行评估后再决策建设与否和建设的最佳实际.如果是对政府财政支出或国计民生具有相当影响的重大城市基础设施项目,政府还应将项目评估结果报请人大批准. (六)健全综合配套机制 要尽快建立符合浙江省实际情况的城市基础设施的法规体系,逐步将城市基础设施的投资、建设、经营纳入到法制化的轨道上来.加强执法监督力度,严格依法办事.改革、整顿和规范建设市场,积极推行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制;要层层落实领导责任制,综合运用经济、法律、行政和舆论监督等手段严格控制建设的各个阶段.进一步完善投资中介服务体系,拓展中介服务的业务范围.根据政企分开的原则,现有投资咨询、评估、设计、监理、会计、法律、审计和招标代理等中介服务机构,要与政府行政部门彻底脱钩,逐步发展成为自负盈亏、自创信誉、自担经济和法律责任的法人实体.政府要依据国家、自治区制定的相关法规,加强对中介服务市场的监督和管理. 四、推进城市基础设施投融资机制创新的政策措施, (一)推进城市基础设施产业化经营 1.培育市场竞争主体.要按照投资多元化、经营产业化、管理一体化、服务社会化的要求,放宽投资准入,有序开放城市基础设施建设市场,按照现代企业制度的要求,积极培育市场竞争主体.统筹政府财政预算内、预算外资金及土地出让收入,并以公司为载体进行资金融通、项目建设、资本经营、综合开发等一系列市场化运作.城市的供水、供气、排污、垃圾收集和处理,以及已建成的城市基础设施的经营管理,要通过招标方式推向市场,吸引各种社会资金直接投资建设和经营. 2.推进存量资产整合和权益性融资.将已建成且可经营的城市道路、桥梁、供水、供电、垃圾场、公交车等设施以托管经营、授权经营、股权转让等形式推向市场,促进存量资产合理流动、重组和优化配置,盘活存量资产,所得收益投入城市再建设;充分挖掘行政特许权价值,在可以直接通过市场经营来获取收益的城市基础设施如供水、供气、污水和垃圾处理等,推行特许权经营,引入竞争机制,吸引外来资金;加大对城市无形资产的开发和利用,将城市户外广告标牌经营权、公交线路经营权、城市设施冠名权等政府掌握的特许权进行有偿转让、拍卖或租赁,筹措建设资金. (二)强化政府经济调节和管理职能 1.完善管理机构职能.逐步改革现有的多部门管理体制,加快采用信息化管理方式,逐步健全、完善城市基础设施管理机构的管理职能.要根据城市总体规划,制定相应的城市基础设施建设近期和中长期规划,并采用科学的投资评估方法,对项目的选择、评估以及项目的实施计划进行统筹安排,增强制定规划的前瞻性、科学性和透明度.强化事前控制和事后评价机制,依法对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件等进行管理.要加快建立科学的城市基础设施建设统计口径,为城市基础设施投融资提供决策依据. 2.合理调控土地使用.各级政府要定期编制土地年度供应计划,合理调控土地使用.要将土地一级开发作为政府调控土地资源、完善城市管理和服务职能的重要手段,充分利用城市级差地租的杠杆作用,大力推行以公开招标出让和拍卖出让为主的城市土地批租;推广实施土地收购储备制度,改毛地出让为净地出让,涵养级差收益,增加土地批租收入;建立和完善城市土地收益分配机制,将城市土地出让金纳入政府专项管理,确保主要用于城市基础设施建设;同时,要严格控制重要城市基础设施项目周边土地开发,由此带来的政府增值收益专项用于城市基础设施建设. (三)加大财政对城乡基础设施投入力度 1.稳步增加财政资金的必要投入.逐步提高财政预算资金用于城市基础设施建设的比重,建立相对集中、稳步增长的财政投入制度,加大对公益性基础设施的投入,重点投向城市道路、环境治理、防洪工程等方面的重大项目;应采取贴息、补助等投入方式,吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金,提高财政资金的使用效率.积极争取国家投资的倾斜支持,对涉及跨区域、跨流域的项目如城市道路枢纽、城市燃气转换、城市防洪工程等要尽快列入国家规划以获得相应的资金扶持,对属于国家鼓励发展的项目如城市集中供热、污水治理、垃圾发电等要努力争取贷款贴息补助. 2.建立稳定的财政支农资金增长机制.要按照建设社会主义新农村的要求,统筹规划城乡基础设施建设.要通过调整财政支出的存量,同时把增量重点向农村倾斜,不断加大财政对城乡共享的基础设施投入,加快形成政府支持引导、社会资金参与的农村基础设施建设投入机制.每年省级财政应拨出20亿元专项资金用于城乡共享的基础设施建设,并要求各县(市)财政要按照1:0.5的比例进行配套. (四)开辟多元化的投融资渠道 1.鼓励激活民间资本.针对浙江省民营经济发达,民资丰厚、投资活跃的特点,尽快研究制定吸引民间投资的法规,建立起合理、有效的政策框架,通过联合、联营、集资、入股、特许经营以及转让项目经营权等方式,进一步鼓励激活民间资本,不断提高其投入城市基础设施的社会融资比例. 2.加快利用外资.要顺时应势地改革外商投资的有关规定,除少数特殊行业的大型项目必须由中方控股外,对于一般性城市基础设施项目应采取更为灵活的优惠政策,吸引国外资金参加城市基础设施的建设与经营;要加大招商引资力度,深化和细化利用外资项目的前期准备工作,积极争取国际金融组织和外国政府对环保等可持续发展项目提供的低息或无息贷款. (五)完善城市基础设施产品定价体系和价费税管理 1.合理确定城市基础设施产品价格或服务收费.对城市供水、污水、垃圾、道路、电力、通讯等设施,要按照平均成本+合理利润原则,确定城市基础设施产品的合理价格或收费标准,建立城市基础设施项目价格制定和调整的专家论证、价格听证、定期审价制度.对推向市场运作的城市基础设施项目,应合理确定回报率,并采用公开招标方式确定投资者或经营者,实现市场化运作;对非经营性城市基础设施,其经营成本和回报率要在科学评估的基础上,由政府财政全额拨付;对提供城市公共服务,并向消费者收费,但产品价格低于基准价的,应按市场经济运行规则,逐步调整价格标准,一时无法调到位的,财政给予定期定额补贴. 2.给予必要的减免税扶持.对各级基础设施投融资公司、项目公司等,应给予一定的减免税扶持.鼓励引进先进技术和设备,并根据国家有关规定办理减免税.对城市供水和污水处理工程等设施建设所购置的设备可加速折旧. (六)创新城市基础设施融资模式 1.积极推行项目融资方式.项目融资最大的优点是可以分散融资风险,不至于将风险集中于国有企业.其中BOT方式是项目融资的一种典型方式.桥梁隧道、水厂、污水处里、垃圾处里等能直接产生收入现金流的市政公用设施项目都可适用于BOT模式.目前浙江省已有临海城市污水处理厂等项目利用BOT方式融资,取得了较好效果. 2.发行企业债券或市政建设债券.目前,浙江省通过债券市场融资的方式几乎还是空白.因此,应选择净资产规模较大的优质基础设施投资企业争