怀特的理论行政学思想.pptx

,怀特的理论 行政学思想,在怀特之前的威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔等人都是从不同的侧面，在各自的领域中，为西方行政学的创立作出了巨大的贡献，他们对行政管理的研究还不全面和系统，他们研究的那个领域或者是政府管理的边缘，或者只是政府管理理论中的一部分。他们的研究成果还只是为行政学理论的最终形成积累素材、提示方法和奠定基础。而没有形成完整的学科。 开创性地提出行政学的理论体系，并完成行政学研究系统化这一历史性任务的，就是著名的美国行政学家伦纳德d怀特，行政学在他手中才真正赢得了作为一门独立学科的地位。,生平与著述,伦纳德d怀特，1891年出生，美国早期杰出的行政学家，尤其是人事行政学家。 职业与工作经历： -教授：芝加哥大学 -政府官员：曾任美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度改革。 代表性著作： -行政学导论，近代公共行政的趋势，联邦主义者和外国公务员制度等。 -1926年的行政学导论一书则被世界各国公认为第一本大学行政学教科书。,怀特对行政学的研究对象和范围的界定,（1）、关于行政学研究对象： 即对“国家政府中的市政，联邦或联邦行政进行研究”； （2）、关于行政学研究范围： 行政中的各种问题，包括：公务员才能的发展，工作的胜任，廉洁，负责，合作，财政，监督，领导资格，纪律，及各级政府的行政程序等。 （3）、关于行政学研究的目标(目的)： a。 运用物质材料完成国家建议的任务； b。 权限范围内最有效的利用一切资源； c。 以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划； d。 政务的有效推行和管理； e。 防止行政权的滥用。,怀特的主要思想,一、行政环境思想 二、行政组织思想 三、行政协调思想 四、人事行政思想 五、行政伦理思想 六、行政法规思想 七、行政监督思想,行政环境思想,（一）经济环境和政治环境与行政 行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和。 （1）环境影响着国家的行政制度及组织。 （2）国家经济上的发展变化也直接地影响着国家行政职能 、任务范围的变化发展。 （3）在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题。,（二）客观社会环境与行政 （1）随着美国政府职能的扩大，政府的支出日益 增加，使公民的 赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税； （2）随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主； （3）经济贸易活动的拓展要求政府行政管理要高效，政府的支出要节约，政府行政的“效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素”； （4）随着政府公务员队伍的扩大，“公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政”； （5）随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务； （6）科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实施科学管理，改进行政方法。,（三）科技环境与行政 怀特认为，科学技术的发展为国家行政管理作出了重要贡献，其具体表现在以下三个方面： （1）科学技术及其产业化的空前发展，“不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示”，而且科学也改变了行政方法。 （2）现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中 的广泛应用，现代行政管理过程中诸如决策、规划、设计、技术措施和监督等许多重要的工作都需要科学技术的支持，这是科学技术对政府行政管理的贡献。 （3）科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。 因此，除科研机构外，在“行政领域中应分出研究之职务”，设立专门机构和人员，从事行政管理的科学研究。,行政组织思想,（一）怀特对行政组织的核心问题行政组织体制问题进行了探讨。他结合英美当时行政组织体制的状况将行政组织体制的类型及特征作了如下归纳： 1自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制 怀特认为，自治型行政组织体制的特征是多数的行政官员均系民选，有任期限制，体现民治，行政官员向民众负责。 官僚型行政组织体制的特征则是行政官员由其上级领导委任，行政官员对其上级领导负责，他们只要遵守其行为规范便可以保住自己的地位并且可以长期任职。 怀特认为，“美国的行政制度素有民治的倾向”，多采用自治型的行政组织体制，而“欧洲大陆诸国则为官僚阶级统治”，多采用官僚型的行政组织体制。,2中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制 怀特认为，在行政组织体制中，基于中央政府与地方政府的行政权力配置关系，可以形成中央集权制与地方分权制两种体制类型。 中央集权型行政组织体制的特征是凡国家和地方的重大政务均由中央决定，中央政府及各部门严密监督各地方行政机关的活动，地方政府唯中央政府之命是从。 地方分权型行政组织体制的特征是地方政府对地方的行政事务有决定权，地方政府权责明确，在正常运行的情况下，中央政府不干涉地方行政事务。,3独立制型的行政组织体制与权力汇一制型的行政组织体制 权力汇一制型行政组织体制的特征则是将各种服务，分集于各部门之中，部门的工作统属于同一范围，相互之间必须保持密切的工作关系，在各个部门之上均有其行政首长领导并负责监督其工作是否协调，以便为实现组织目标而共同努力，各部门直接属于上级部门管理，上级部门汇至行政总枢或立法机关。,（二）怀特对行政责任与权力的分配问题进行了分析 怀特认为“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则。”,怀特认为责权一致原则的实施决非容易之事，因为： 1民选官员均不受上级行政首长的监督，他们可以在法律范围内任意地处理行政公务，缺乏固定的负责系统； 2行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清； 3行政职权分配不当，例如，立法机关规定同一种行政事务由三四种性质不同的行政官员来处理等等； 4同一种行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由； 5在许多情况下，各个行政机关之间仍然会有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系将会陷人难以克服的混乱状态； 6行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨，致使某些行政机关的领导者有机会攫取其他机关与本部门有关联的工作，结果必然造成部门之间的对抗和冲突。 7有些参谋咨询机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。有鉴于此，怀特指出，上述种种使责任模糊难辨的情况导致行政权责关系至今难以确定，于是因权责关系的混乱状况所造成的行政失误便频频发生。,关于行政责权分配方面的管理问题，怀特提出：“适当的权力必须与确定的责任同时存在。 第一，适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力； 第二，必须有充分的财源，以适应法定的状况。怀特不仅从原则上提出了权责分配应注意的主要问题，而且进一步研究了权责分配的措施和方法。 政府部门的设置及其权责的分配可以采用以下措施和方法： 第一，将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门； 第二，权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致； 第三，权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。,（三）提出了优良行政组织的标准。 他指出，要获得行政的高效率，必须具有良好的行政组织，而优良的行政组织则应该达到下列标准： （1），行政组织能够获得最优秀的人才； （2），组织成员应有一致的责任及适当的权力； （3），将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标； （4），设置协调机构专门从事综合协调工作； （5），对组织的管理效率进行精确、合理的测量，怀特着重强调了对行政效率进行测量、品评的重要性，他提出要设计有效的测量标准，例如，卫生行政可以分为五个方面，每一个方面以四分计算，进行效率测评，以断定其行政效率的高低，判定这一行政组织的优劣。,行政协调思想,行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。对此，怀特从以下几个方面进行了探讨： 第一，他提出应该精简机构，减少协调工作的数 量和难度。 第二，怀特认为应该设置行政协调机关。 第三，他认为要通过精密的协调来获得较好的协调 结果。 第四，他指出，在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定。 第五，怀特还提出了实行协调的原则。,人事行政思想,(1) 关于人才的选拨问题 a。 指出人才选拨的重要性：认为此为当代人事管理的二大支柱之一(另为职位分类) b。 人才选拨的方式 a。 设置独立的考试机构 b。 考试方法应科学化，多样化 笔试， 口试， 操作试验， 工作试验， 心理测验； （2）关于职位分类分级和工资制定的问题 重要性：职位分类对实行工资管理意义重大； 如何分类： 工资多少应根据所完成的工作加以确定； 同工同酬； 必须按按现代标准改进工资政策，确定生活费用，公平报酬；,(3) 关于职务晋升的问题 a。 进行考核，实行功绩晋升制度； b。 确保能干的人员得到提拔和重用； c。 应扩大晋升选才的范围，内晋与外聘兼用： d。 综合运用职务晋升的依据。 怀特指出，公务员的职务晋升有几个根据： 1。是具有先进的工作资格； 2。是具有工作成绩或政绩； 3。是具有职务晋升考试成绩； 4。是领导综合判定后自由选择。,行政伦理思想,(1) 行政伦理： 行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和； 是维持行政管理活动参与者之间，即行政机关与其工作人员，其他各机关，企事业单位，社会团体，以及公民之间等的合理，正当关系的原则与规范； (2) 关于官纪的本质及其重要性 官纪：- 的表现于行政人员的热望，忠诚，合作竭力负责及以服务为荣的精神，有高尚和衰微之分； 高尚官纪的重要性： -能激励人的积极性，保持官界纯净，培养良好素质，免除各种私利之事,(3) 导致官纪败坏的因素： a。 缺乏奖励； b。 惩罚无度； c。 疏略社交生活； d。 调资不及时； e。 取消权利； f。 损失创制权； (4) 端正官纪的途径： 直接地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚； 间接地：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓励有关的社交活动。 (5) 良好官纪的标志： 行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策；,行政法规思想,(1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系 他认为：“政策的基本制定，尤其为在政治生活之新领域中者，必自演绎为通则化，形成法制；再经行政经验之归纳的通则化，形成行政条例；断则藉行政条例促成之法制表现之；最后则于若干特别重要机会中，制定成宪法条文。无论如何，行政与立法二者，于形成政策上之交互影响二者在共同利益限度内互补。” 政策 (通则化) 法制 (经行政经验通则化) 行政案例 (通则化) 宪法条文,（2）他又就行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性等问题作了具体阐述。 a。 范围： 据宪法，法律，立法来行使，必须有授予的委任立法权； b。 限度： 环境情况极端复杂琐碎； 情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例； 情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时； 紧急情况时。 c。 行政条例制定权的保障： 提出了实施行政条例制定权的七项主张； d。 行政条例制定的重要性： 可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性； 激励官员的负责精神与创造才能，使其胜任工作，忠实公正履行职责； 减轻立法机关的工作。,行政监督思想,(1) 行政监督的必要性与作用 a。 必要性： 存在着滥用权力，违法乱纪，侵犯公民权利，管理无力，不负责任的不良情形； b。 具体作用： a。 确保协调一致，政府高效运作； b。 维护公民利益，防止侵害宪法规定的个人自由； c。 促进社会福利 (2) 立法监督的主要职责 确保立法与行政政策的协调； 确保政府支出适当； 确保行政监督的实施目的真正在于提高效率； 使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法；,(3) 有效的立法监督方法 a。 会计及支出上的监督； b。 款额与分配的监督； c。 行政政策的监督； d。 人员的监督； e。 调查监督； f。 诘问(质询) (4) 系统阐述了司法监督的有关问题 a。 必要性与目的：对行政过失进行补救，保障公民与公务员的权利 b。 分析了三个方面的司法监督： a。 对公务员的司法监督； b。 对普通行政行为及特别行政行为的监督； c。 对行政自由裁量权行使的监督,简评,1、 率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系： a。是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果， b。是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书， c。 将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学研究的内容。 d。 标志着行政学的正式诞生。,2、具体思想方法上的创新与超越 a。提出了建立行政学的四个基本假定； （1）行政具有共性，他认为，“