美国建筑工程质量法律制度的探析和启示.doc

美国建筑工程质量法律制度的探析和启示窗体顶端作 者:毛龙泉作者单位:南京市建筑安装工程质量监督站母体文献:第二届中国建设工程质量论坛论文集会议名称:第二届中国建设工程质量论坛 会议时间:2007年11月01日会议地点:深圳主办单位:中国建筑业协会语 种 :chi分类号:TU712.3关键词:建筑工程工程质量质量管理法律制度美国建筑工程工程质量质量管理工作法律法规体系质量法规职能机构运作情况2. 美国建筑工程质量法律主要内容2.1美国建筑工程质量法律的演变 1994年以前，美国的建筑监管是基于三个相互独立的建筑法典(条例)体系。全国建筑法典(National Building Code) 在东海岸和中西部各州使用；统一建筑条例(Uniform Building Code) 有西海岸各洲采用；标准建筑条例(Standard Building Code)在东南部使用。三个建筑法典的开发组织在1994年合并组成了国际法典委员会(International Code Council)。国际法典委员会在1997年发表了第一个全美国通用的建筑条例(International Building Code)，随后又每隔三年出版更新版本。而美国各州县也先后放弃早期的NBC、UBC、SBC 条例而改用新的IBC条例，不过由于IBC是基于UBC等条例基础上发展起来的新条例，绝大多数UBC条款仍然在IBC中有所体现。 国家政府对建设工程质量的监督与控制实行全过程管理。政府对工程质量监督的目的是保证公民的生命、健康及财产安全，确保设计施工质量的最低要求，主要内容如图（略）。 2.1.1 设计质量监督 美国对设计质量尤其是建筑结构安全和使用者的人身安全尤为关注，对建筑物的结构、防火、消防等内容，都委托专业人士进行审核。申请文件包括设计图纸和设计计算书，涉及内容主要包括主体结构的安全性、地基与基础的安全性，以及建筑防火，包括建筑材料的防火、消防设备、火灾人流紧急疏散措施等。设计计算审核是建筑官员颁发施工许可证的必备条件之一。(06.2款）2.1.2 施工过程中质量监督 工程施工阶段质量监督主要从施工许可证、使用许可证的颁发和对施工过程中连续的检查监督三个方面进行。2.1.2.1 施工许可证颁发 申请人必须提出书面申请，每份申请包含以下内容： 对申请的工程包括哪些内容加以确定和描述； 描述工程项目所占用的场地、街道地址或类似说明，确定拟建房屋和工程准确位置； 阐明拟建工程预期使用或占用的目的； 设计图纸、说明书、工程计算书、土壤调查报告、结构图表以及其他图表组成的设计文件； 叙述新建房屋或建筑物和原有房屋扩建、改造或改建工程的估价； 申请书由申请人或其授权的代理人签字； 其它建筑主管官员可能需要的数据和信息。 （ 107 款）2.1.2.2 施工过程中监督检查 在没有获得建筑主管官员验收之前，工程任何部分都不能超越每道依次接受检查所规定的界限。房屋或建筑物任何部分的加强钢筋或结构骨架，在事先未获得建筑主管官员的检查验收之前，均不得将其覆盖隐蔽，并且规定对基础工程、混凝板、构架、板条墙和壁板（含接缝和扣件）隐蔽前必须告知建筑主管官员。（108款）2.1.2.3 使用占用证书颁发 使用占用证书颁发之前，任何房屋和建筑物不得使用和占用，对现有房屋和建筑物或其部分的占用分类不得更改。建筑主管官员认为建筑物一部分在尚未完工之前，不会由于占用而引起重大灾害，他可以在整栋房屋或建筑物完成之前，为使用的一部分或几个部分颁发临时占用证书。在任何时候，当占用证书误发，或者在错误信息基础上颁发，或者房屋或建筑物或其部分违反了任何法令、规定或本条例的任何条款，建筑主管官员可以书面吊销或撤回按本法规条款所颁发的占用证。（109款）2.1.3 法律责任 建筑主管官员或任命的技术官员必须按本法规和有关法规的要求，忠实地和无恶意地履行职责，建筑主管官员对可能造成的生命或财产损失不承担任何个人的法律责任，不论这些损失是他采取行动的结果，或者是由于他履行职责时的疏忽所引起，类似诉讼案件，都应受到其管辖范围内法院的保护，直至终审，由此进行的任何判决由其主管部门承担。（104款）2.2 州县（市）建筑条例主要内容 美国是联邦制国家，其政府机构设置分联邦、州、县、市四个层面，各州、县、市具有相对独立的立法权限，市则是执法的最基本单位（有的市较小，不具备立法的权限）。对美国各州、县、市的建筑法律法规的了解对我们的实际工作将会有很好的借鉴作用。 仍以马里兰州为例。马里兰州建筑实施条例（2006版）是在基于保护人民生命财产安全、建立可操作的规范程序和政策的目的出发，在国际建筑条例和国际住宅条例基础上，结合本州实际，增加、修改、删除了一些条款。如增加了农业建筑、观光农业建筑规范；防火消防的技术和管理条款；独栋住宅、双拼住宅和联排住宅的详细规定；禁止50人同时在同一建筑物内；限制低层住宅层数，不超过三层等。 同时，马里兰州建筑物实施条例也明确指出如各县市地方条例有特殊要求，可以参照各县的规定，也就是说州只是规定了最低要求，相对较宏观，而县市条款则体现出较强的针对性和可操作性。巴尔的摩县是马里兰州下属的23县之一。 2005年1月3日巴尔的摩县议会通过的巴尔的摩县建筑条例就对国际建筑条例、国际住宅条例、国际机械条例和国际节能条例（2003版）进行修改、删除、增加。 增加的条款如： 独立住宅、双拼住宅和联体住宅（TOWN HOUSE）不允许超过三层。（101.2条） 围栏、墙栅栏不允许超过42英寸（106.68cm）高。承包商或业主违反条例或其他政府规定而进行的任何建筑物、构筑物、土地和设施等新建、改建、拆除均无效，且必须重新恢复。（105.8条） 所有新建、改建、扩建和变更的建筑设计必须由专业的工程建造师即在马里兰州注册登记的工程师、建造师进行，且必须具备所有图纸计算书和说明书的签字与经管建筑官员的审核。（106.1条） 开工许可证颁发以后，建筑官员应该不定期地到工地检查；占用证书颁发前，任何影响已经过检查工程质量和安全的事件或变化，必须通知建筑官员，建筑官员应重新检查并做好违反条例的记录，业主应提供特殊检查的条件。如果对违反条例现象，官员告示未起效，应立即采取法律强制措施，限制、纠正或终止违法行动。（113.3条） 任何违反本条例且不听从建筑官员的指示者，可以判为轻罪，可处以小于1000美元的罚金或90天的拘役，也可以两者并罚。 (113.4条) 如果建筑官员发现建筑物或构筑物出现不安全现象，应书面告知业主，并在规定时间拆除危险部分。（115.3条） 任何时候，业主或代理人没有及时按照建筑官员指令处理不安全建筑物，建筑官员有权处置，拆除清理的费用由业主承担。（115.4条）2.3 建筑工程质量保证体制 在工程建设过程中，根据各自职责逐步形成业主、咨询工程师和承包商三足鼎立的局面。一般项目管理咨询和技术咨询合二为一，从图4中（图略）可以看出工程咨询所起的重要作用。2.4 工程咨询业 工程咨询是一项知识、技术密集型高智能管理服务工作，一般将向业主提供工程策划、勘察、设计、项目管理及施工监理等全过程技术和管理服务的业务统称为工程咨询或工程顾问。工程咨询分为两类，一类是技术咨询，另一类是管理咨询。业主控制的重点是工程咨询方，通过工程咨询方实施对承包商的管理。项目业主往往是投资人或开发商，项目业主不设或只设很小的项目管理机构，而把对项目进行全过程管理的职责交咨询方，站在业主立场上，以业主的最大利益为目标，对项目建设的进度、质量、费用进行有效管理和控制。他们掌握着工程建设所需的技术、经济、管理方面的知识、技能和经验，具体控制和指导项目建设的全过程。 工程咨询公司的责任通常会由于不同的项目发送方式而有所不同。 近些年来, 越来越多的业主要求咨询公司对进度拖延、成本超支负责，换句话说，咨询公司要对进度拖延和成本超支而导致的业主的损失负责。在这种责任风险项目管理(Construction Management at Risk, or CMRisk)方式下, 咨询公司通常会保证一个项目最高成本(Guaranteed Maximal Price), 并且对高出的成本负责。 如果项目低于最高成本或者进度超前, 业主通常也会通过共享由此产生的收益来激励咨询公司最大限度地为业主的利益服务。 美国从事工程咨询的单位主要是工程设计公司或事务所、建筑师事务所、结构师事务所、各种专业工程事务所，以中小型工程咨询公司为主，少数规模较大的工程咨询公司主要任务是面向大中型项目、工业及交通基础设施项目。咨询企业不隶属任何部门，企业责、权、利明确，投资者和管理者分开，决策层和管理层分开，具有独立性、公正性和综合性（多学科、多技术、多专业）。 美国政府没有专门的政府部门进行行业管理，政府主要是制定法律、法规和相关政策。美国工程咨询业的经营和行业管理完全靠市场来进行管理和调节。联邦和各州均有行业协会组织，他们有严格的自我约束机制，行业协会根据法律、法规或授权，制定各项具体行业管理规定，如注册执业制度、职业道德标准、收费标准等，具体实施行业管理。另外，通过社会保险开展职业责任保险业务，利用经济手段，督促咨询公司提高工程质量。3. 完善我国现行工程质量法律法规的启示和建议 工程质量，百年大计。建筑工程质量直接关系到人民的生命财产安全，关系到建筑业的可持续发展，甚至影响社会稳定。建设行业法律法规制度相比于其他行业是建立较早和较全面的，对控制和提高工程质量发挥了重要作用，全国建筑工程质量水平稳中有升也充分证明了这一点。但是，我国建设工程质量管理体制同国际惯例仍存一些不同，必须针对我国当前建筑工程质量相关法律、法规现状，分析不同，汲取国外法律的有益成分，并不断完善和改进工程质量管理工作，以进一步推动我国建筑业国际化发展的进程。3.1 我国建筑工程质量相关法律、法规现状 从基本法律、法规条例、规章规范性文件三个层面而言，我国工程建设法律法规现状值得深思。 首先，建筑法律是对建筑管理的客观规定，内容侧重于对政府机构、社会团体、行业协会或学会组织的职能、权利、义务等的规定以及对基本建设程序的确定。然而，政府各部门权力的分配、政府与协会学会之间的权力分工是制定法律难点所在，是最难以调整的，往往造成权责不清、职责不明，有权的事争着做，有责的事绕着走等现象。可见，政府管理的重点因种种原因尚未能完全放在工程建设质量安全和建筑市场的健康发展上，更多的还是羁绊于企业、建筑行业的事务性管理中。 其次，规章规范性文件是我国法律法规的一个特点，一方面反映我国经济发展快，新生事物不断涌现，需要政府尽快出台文件加以规范，并为相关法律法规的修订打下了基础。但是，由于出台快，使得一些文件缺乏调查研究，为某一现象或事件而图一时之便，长官意志明显，有效使用期短。另一方面也暴露出我国修订法律法规的滞后性。如建筑法十年未有任何修改，大多时候几乎成了一个摆设，象征意义大于实际功效，对参建各方的违法违规行为缺少约束力和威慑力，多年以来很少有人民法院利用该法进行判决的案例；又如建设工程质量管理条例调整范围更加统一全面，对各方行为具有可操作性的处罚条款，明确了违反强制性标准同违反法律法规一样地位，把部分规范标准提升到了技术法规层面，成为工程建设强制性标准成文颁布以来的一大进步，其颁布也对建设工程质量管理、提高工程质量水平起了很大作用，但也已有七年未作任何修改。而美国的建筑条例每三年修改一次，以适应快速发展的需要。 另外，建筑法律法规的起草出台也缺少前瞻性，大多是为了应对某一现象，各方管理权力主体相互争辩、相互妥协的产物，缺乏综合性、统一性，常常是“头痛医头，脚疼医脚”。就这一点而言，建筑法最具代表性。3.2 进一步完善法律法规体系 随着社会主义市场经济的进一步发展，市场机制应更趋完善，政治、经济体制改革提升到更加重要的位置，有法可依、依法行政已经成为建筑行业健康发展的共识，完善的建筑法律法规体系则是提高工程质量的利器。因此，要尽快修订中华人民共和国建筑法，使其在房屋建筑工程和其他类型工程建设中具有统一性，其适用范围要覆盖全国城乡所有工程，包含村镇工程、农民住房的建设，这些工程监管内容要同城市工程有所区别，要强调安全、节能、节地要求。同时，考虑到沿海发达城市与内地欠发达城市的差别，建筑法应强调宏观性、全局性和前瞻性。各地可根据自己特点修订地方法规规章，只要能确保建筑工程安全节能指标，可用不同规则和模式去监管，实现统分结合。另外，要明确政府与企业对工程质量的责任，企业是建筑产品的生产者、使用者、维护者，应当承担直接责任；政府是监督执法主体，工程建设相关质量问题由民法、合同法来调整，政府不能承担工程质量直接责任。3.3 突出政府监管重点 在市场经济条件下，政府监管的任务主要应是制定法律法规、规范各方行为，净化市场环境、监管公共安全、确保公共利益。但是，实际情况并不完全如此。首先，部、省、市、县、城镇等工程监管各级各部门争着审批和资质审查、各部委、省、市争着“管”等现象的存在，使各级监管审批机关权力大责任小，而具体质量监管者责任大、风险大、得罪人，造成一些地方执法处罚成效甚微，有的一年中没有一起处罚。其次，政府对建筑施工企业的管理过细、过于繁杂，不仅将施工总承包、专业承包、和劳务分包分别设了12、60和13个专业种类，而且每一类又设置了2-4个等级；同时，除建筑领域以外，电力、铁路、民船、石化、地矿、水利、交通等均是企业主管，企业要想通过扩大业务领域，必须要多个部门跑，极易出现挂靠出卖资质现象，影响企业的创新和发展。 因此，政府必须转变或减少职能，减少直接管企业、对企业发展产生的影响，努力做到有所为，有所不为；不该管的或可管可不管的坚决退出；对企业违规违法的不良行为坚决惩戒，该吊销的吊销，该清除的清除，加大企业违规的成本，使其倍加珍惜质量信誉；尽快建立诚信体系，使良好和不良信息公开透明，既是对诚信企业最好的奖励，又是对违规企业最严厉的惩罚；积极推行担保制度，利用经济手段，促使企业守信。同时，积极应对工程建设规模迅速扩大和政府有限的监管资源之间的矛盾，及时调整监管内容，加强重点监管，集中资源解决影响建筑工程质量安全最突出的问题，保证公共安全和利益。既要从法律上明确横向监管主体之间的分工和纵向层级分工，明确监管主体的设置、相应职能和承担的责任；又要强调综合高效的监管，监督信息要公开透明、法律法规政策要公开透明、政府履行职能过程要透明、处罚依据结果要透明等；并要打破计划经济体制下地区、行业、专业环节的人为分割，按照市场经济要求，开放市场，整合监管资源，尽快形成统一法制、分工管理、职责明确的工程质量监管局面。3.4 推进工程咨询业发展 工程建设全过程中的工程咨询，其核心是智力服务。业主或开发商在项目实施过程中一般委托咨询工程师为业主代表，全面负责项目管理和质量管理工作。工程勘察设计是咨询的一部分，属于工程前期准备阶段，以投资控制为主要内容的工程造价也是其中一部分；工程监理同样是工程咨询的组成部分，其本应成为专业性高的智力型企业，我国目前其主要成为施工阶段的工程质量监工，有些是施工企业、设计企业、开发部门退休或淘汰的人为主体，人员整体素质不高，过低收费等无序竞争、恶性竞争冲斥市场，大多监理的存在是业主为了法律政策的需要不得已而为之，缺乏真正实效；而开办经营监理企业则成了个人致富的捷径，随便招兵买马就可以接项目，监理企业老板与职工权利不对等，监理企业与其他各方权利也不对等。 对此，政府要跳出条块分割的局面，按市场规律建立统一的市场准入制度和管理办法，以法律法规约束行业、单位、执业者的资质和入市行为，减少单位和个人资质证书的多头滥发，控制证书名目越来越多的现象；要引导工程勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等企业加大改组力度，拓宽业务范围，发展成为独具特色、规模适中、专业性强、有品牌优势的尤其是个人品牌的工程咨询公司，推进现有工程咨询企业开展投资和融资咨询，工程建设法律法规等方面业务，发展从事建筑市场担保、保险、诚信业务的中介咨询机构。 市场经济首先应是法治经济。很难想象没有健全的法治系统，市场经济会怎样运行。经过几百年的市场经济锤炼，