《现代学校制度》word版.doc

第六章 现代学校制度引言彖曰：“天地节而四时成，节以制度，不伤财，不害民。” 象曰：“君子以制数度，议德行。” 易节这是周易中的第六十卦，节卦。阐述节制的品性。天地运行有所节制，四季才能形成；在金字塔形的社会建筑，居顶尖的利益既得者要控制自己的私欲，才可做到“不伤财，不害民”。然而人心无常，不可能每个人都如圣人般大公无私，所以有必要“节以制度”。那些对得起头顶三尺法的，方可称为真正的法官。君子效仿自然界中节制的现象，制定公平的标准，用以评议、调节众人的德行。在周易的节卦中，提出了制度对于人的行为的约束作用。这里的制度和后来人们所说的制度都有一个共同的作用，即对人类行为的限制、约束。内容提要学校制度的作用在于调整学校的内外部关系，使教育有序地运行。其中，内部关系包括学校与教师、学校与学生、教师与学生等关系，外部关系包括学校与政府、学校与社会等关系。好的学校制度有助于理清学校与其他各方面的关系，促进教育的健康发展。学校制度包括正式学校制度和非正式学校制度，我们这里主要强调的是正式学校制度，但是，同时也不能忽略非正式学校制度的作用。因此，第七章学校经营中关于学校形象策划或者学校品牌策划的内容中关于学校文化建设的部分可以作为对非正式制度的具体分析。本章简要交代非正式制度的内涵及作用，与正式制度的关系。重点在于弄清微观层面上，学校如何处理好与各利益主体的关系，通过建立产权制度、完善内部治理结构、明确学校与政府的权责等途径，力图为学生的发展建立一个好的规则，最终服务于教育的宗旨。现代教育的宗旨是使所有的学生获得充分、全面的发展，因此，这也是现代学校制度根本的目标。核心概念现代学校制度；产权；委托代理理论；第一节 现代学校制度概述很多年以前，有两个人分别在一条河边定居下来，在离他们不远的地方有一棵苹果树，两个人都想抢先吃到苹果，于是在苹果还没熟的时候，两个人就你摘一筐，我摘一筐，结果摘到的都是青苹果。几次以后，两人发现这不是长久之计，于是两人坐下来，商讨解决问题的办法，最终达成一项协议，规定双方都必须在苹果成熟之后才能来摘，而且要各占50%的份额。这样，两人终于吃到了熟苹果。这个故事常用来描述制度的起源，它表明，制度的产生源自于限制、约束人类的行为和协调人与人关系的需要。它针对的是物质的、外在的东西，而且它是建立在这样一个假设之上，人性是恶的，是自私的，必须创设某些规则，即制度来加以约束和规范。早期的学校制度的建立也即是为了实现制度的这些功能，对学校教师、学生的行为加以约束和规范。但是，现代学校制度的建立不仅仅是为了约束和规范人的行为，更是为了“提升中国教育的内在品质，关注教育的内在精神品质问题”，这种内在精神品质就是指教育是为了人的发展，这个人不是抽象的“人”，而是具体的、个体的“人”。2004年3月国务院批准了教育部20032007年教育振兴行动计划确定了两大战略重点、六项重大工程和六个重要举措，是近期教育系统为实现全面建设小康社会奋斗目标，进一步实施科教兴国战略和人才强国战略的施工蓝图。其中，在第九部分“加强制度创新和依法治教” 中第34条明确提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。”这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定。现将这一标题下的具体文本引述如下：“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用，教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业，企业代表组成的理（董）事会制度，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。遵循从严治教、规范管理的原则，加强学校制度建设，逐步形成自主管理、自主发展、自我约束、社会监督的机制。建设精简、高效的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。”现代学校制度的含义（一）现代的含义现代学校制度概念中的“现代”并不具有历史分期意义上的时间含义，现在人们所讨论的“现代学校制度”不是指现代社会开始以来所建立起来的、当现代社会在同一历史起点上的“关于学校的规则体系”。此处的“现代”指的就是“好的、先进的、能适应时代需要的。” （二）现代学校的含义（概念的提法是否适用于本章还需考虑）现代学校是指反映后工业社会（信息时代、知识社会）的政治、经济、社会、文化特点，具有现代教育特征的学校。现代学校与传统学校的区别在这里以下表表示： 传统学校现代学校教育目的社会本位（人作为工具，接受教育以更好地服从于政治需要和资本经济需要）以人为本（关注师生作为人的本体的发展，人接受教育以促进每一个人的多元化人生与个性化发展）学校功能选拔与淘汰（选拔出适合进一步“教育”的学生，淘汰一大批不合适“教育”的学生，为“金字塔型”等级社会结构服务）助人发展（每一个人都有接受教育和得到发展的权力与机会，学校应为学生潜在能量向现实能力的转化创造条件，提供服务与帮助）教育内容学科中心主义（课程的设置与内容编排以满足学科发展与完善为目的，强调系统化，繁难偏旧，无组合性与低选择性）学生中心主义（课程设置与内容编排从学生作为一个人的全面发展需要出发，符合不同学生的发展特点，高组合性与高选择性）教与学的方式灌输与塑造（以教师为主体，以纸笔为平台，以向学生的单向度灌输和学生的无条件接受为主要方式）探求与建构（以学生为主体，以纸笔、数码共为平台，以学生的主动探求和自我建构，教师的对象化引导为主要方式）教育效果以知识掌握多少论英雄（单一评价，以复现知识为主要评价要求）以解决问题能力高下论英雄（多元评价，以学生潜能开发与全面素质提高为评价要求）学校管理人治（权力化、非制度化、经验化）法治（形成法人治理结构，民主决策，依法治校，以德立校，文化兴校）（三）学校制度的含义“学校制度”又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。狭义的“学校制度”，指的是一个国家的各级各类学校的体系方面的规则，简称“学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、学习年限以及它们之间的衔接和关系。广义的“学校制度”，指的是为了指导和约束学校的行为和与学校有关的组织、机构、人员等的行为而制定的教育法律、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在的社区中的组织、人员认可了的与学校有关的习惯、道德标准、风俗等未成文的规则体系。这种规则体系的作用在于调整学校的内外部关系，使教育有序运行。学校制度所要调整的内部关系包括学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系，外部关系包括学校与政府、学校与社会等关系。好的学校制度对于理顺学校与其他利益主体的关系，促进教育的健康发展意义重大。广义的“学校制度”包含了狭义的“学校制度”。（四）现代学校制度的含义现代学校制度就是指“一个好的、关于学校的规则体系”。现代学校制度特指在知识社会初见端倪和全面建设小康社会的大的社会背景下，能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系。改革开放以来，中国不断进行教育体制改革，如转变政府职能，实行校长负责制、教师聘任制等，都属于现代学校制度的范围。在现代学校制度的定义中，完善的学校法人制度，明晰的学校产权是其基础，在此基础上，学校享有办学自主权，实行民主管理。同时，因为学校的主要职责是通过实施教育促进学生的发展，这便是学校制度与企业制度根本的不同。这个不同之处便在于，虽然学校制度的建立也要求产权明晰，具有独立的法人地位，但是借鉴现代企业制度建立起来的产权制度和法人制度等都是为学生的全面发展服务的，而不是单纯为了提高学校的经济收益和学校自身的发展。建立现代学校制度要在学校大力推进素质教育改革的前提下，通过建立明晰的产权制度和完善的法人制度，促进学生的充分、全面、多元、终身发展，允许有差异地发展（最优发展），教师、学校和社区的发展最终都是为学生的发展服务。（五）正式制度与非正式制度的含义及其相互关系从以上关于现代学校制度的定义可以看出，现代学校制度包括正式制度和非正式制度两部分。正式制度是指人们在非正式制度的基础上有意识地设计和供给的一系列规则，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的等级结构，从宪法到成文法，到具体的细则，最后到个别契约，正式制度具有强制力。非正式制度是社会资本的核心内容，即表现为制度的社会资本，主要包括习俗、规则、仪式、价值观、信仰或者学校文化、学校氛围、隐蔽课程(学校的建筑物、教室的布置、学生的座位、学生考试后的名次排定等暗含的规范但有效的价值观)等。非正式制度是对正式制度的补充和拓展，是社会认可的行为规范和内心行为标准。合适有效的制度安排是正式制度和非正式制度的统一。建立现代学校制度的背景一个有效率的制度的最根本特征在于它能够提供一组有关权利、责任和义务的规则，能为一切创造性和生产性活动提供最广大的空间，每个人都不是去想方设法通过占别人的便宜来增进自己的利益，而是想方设法通过增加生产，并由此实现自己的利益最大化。新兴起的学校制度也具有这些方面的特点。它以对教育权和受教育权方面的制度规定的突破为起点，以教育自由、平等为基本理念，以服务于完满生活为教育的基本目标，并追求不同学校之间的相互衔接和沟通。正是这样的一些制度特性使之走出了古代学校的窠臼，为教育发展开辟了一个新的时代。（一）理论背景“二战”以后在世界各国逐渐形成了一种公共学校制度，这种制度在世界各国是大致相同的，基本上都是由政府来维持的，是一种“科层制”的制度。这种制度是和“二战”结束时“新凯恩斯主义”的盛行、与人们对政府功能的盲信分不开的。那时人们认为政府无所不能，直到20世纪80年代90年代，人们才开始讨论政府能够做什么、不能够做什么、如何把能够做的事情做好。从整个世界教育的发展来看，学校教育体制的变迁基本上是循着这样一种路径。20世纪60年代，著名的科尔曼报告指出学校教育对改变社会经济地位低下的学生的学习态度、提高他们的成绩水平所能发挥的作用微乎其微。而对学生学习态度和学习成绩起关键作用的却是家长的教育水平、家庭教育状况以及同伴的学习态度。换言之，教育组织是低效的。此后，对教育组织及其变革的低效性的研究成为全球性的长时间持续的问题。1教育理念变化与新制度经济学的影响（1）教育理念变化从70年代开始，“终身教育”和“学习型社会”从少数专家的理念变成了越来越广泛的实践，进入一个个国家的政策乃至法律领域，并且一再被国际组织所倡导。原来适合于工业化的一次性、批量性的教育，逐渐被多批次、多样化和个性化的学习所替代。从80年代开始，随着信息技术的发展，人们可以更自由地选择的学习时间、空间和学习进度，使终身学习理念有可能在大范围内迅速成为现实，是学校制度从按部就班的全日制面授朝着更加灵活的弹性制度方面演化。90年代以来，在WTO框架下的教育服务贸易概念，包括我国在内的签订教育服务贸易减让表的国家已经承认，在教育服务当中，有些部分是可以用来被付费购买的。所以，就可能有一部分教育可以从政府承担的公共服务转变为可以被选择的个人消费甚至是投资。（2）新制度经济学的影响20世纪70年代新制度经济学在全世界的兴起，也对学校制度的研究产生了深刻影响。新制度经济学认为新古典经济学假设市场是完全竞争的、市场上有无数个买者和卖者、信息是完备而无成本的观点是不符合实际的，正是因为这个假设导致了经济预测的失灵。相反，新制度经济学认为交易是有成本的，并从交易成本的概念出发，形成了包括交易成本经济学、委托代理理论与制度变迁理论为主要内容的新制度经济学理论。新制度经济学使人们认识到，不同的制度安排的社会成本是不同的，制度安排会直接影响到资源配置的有效性。所以在经济、政治、管理等各个领域新制度经济学都被广泛的应用，对学校制度的改革和重构的研究也不例外。我国的研究者认为我国的学校管理成本居高不下、学校内部激励机制欠缺、学校缺少活力的根本原因在于大多数的学校都是被政府保护和管制，而公办学校之间以及公办学校和民办学校之间没有公平的市场竞争，也就是说，学校产权制度的建设严重缺位或不合理。2集权与分权的思想集权和分权主要是针对权力机关和学校的关系，如何看待集权和分权的问题，是学校重构的一个重要思想。从整个世界来看，分权是一种潮流。分权的原因主要是在过去集权式的管理中，学校逐渐变成了权力机关的附属，逐渐变成了一个相对封闭的系统，对外界变化反应迟缓，结构相对僵化。但分权并不意味着权力机关绝对丧失对学校的控制，而不重新界定权力机关与外界的角色。在一些原本就有着分权传统的国家，则有强化集权的趋势。也就是说，在世界各国的教育系统中，同是存在着分权和集权的取向。原因是分权和集权所解决的问题不同。分权传统的国家强调对学校管理的集权主要是从学校效率的角度出发的，他们认为，过去学校效率低下，主要是没有统一的标准衡量学校的绩效。集权的国家强调分权，主要是在集权下，学校逐渐变成了一个官僚机构，效率低下，无法适应快速变化的世界对学校提出的要求。实际上，改革的目的无非是要使教育管理系统更为合理，教育质量得到提高，学校效率得到改善。问题的实质是，如何在学校决策、地方决策和国家决策之间寻找一种平衡。对于如何达到这种平衡，主要有“自上而下”和“自下而上”两种策略。“自下而上”主要是有效学校运动的倡导者所强调的，他们认为提高教学质量与学校效率的最佳方案应该是强化对学校的控制，尤其是对学校产出的控制。“自下而上”主要是授权主义者所主张的，他们认为，提高学校教学质量与效率的最好方案应当是将学校建成一个学习型的组织，让教师得到无尚的尊重同时也被赋予权力与责任。他们还认为，对学校问题的最好解决方案是个体化的，而不应对所有学校实行统一标准。3市场机制与消费者主权所谓市场经济是“一种经济组织方式，在这种方式下，生产什么样的商品，采用什么方法生产以及生产出来以后谁将得到它们等问题，都依靠供求力量来解决。”（现代经济辞典）市场机制即市场经济在运行过程中，价值规律显示其客观要求的作用过程。其实质是使物质利益关系成为经济发展的内在动力和外在压力。社会主义市场经济体制的建立促进我国教育领域也需要进行改革，改革学校传统管理模式，培养竞争意识，促进教育的健康发展。传统的公立学校由税收支持，因此在价格上比私立学校有优势，这样会使公立学校形成某种程度的垄断，公立学校提供的服务有时即使不符合消费者的需要，也能获得稳定的生源。所以，在教育市场取消竞争机制会导致教育市场的扭曲。对消费者而言，缺少选择的机会，消费者的主权也没有得到自由体现。因此，必须将对学校的选择权还给学生和家长。并且在学校管理中，还应当给与学生和家长更多的参与机会，使学校管理及教育的过程更加的公开透明，实现家长、学校、教师、学生的密切合作，切实提高学校的教学质量和管理效率。（二）实践背景1社会背景（1）财政压力与学校效率问题近年来发达国家的财政日益紧张，已经对经济发展构成压力。这些国家中，公共部门的支出已经成为最大的支出。面对这一压力，这些国家对由财政支持的公共部门的作用与效率产生了质疑。公共服务分权化，简化行政制度，培育新的技术，采用新的管理模式，成为这些国家改革的主旋律。这种呼声当然也影响到了教育部门。这是学校制度重构提出的一个基本的现实出发点。就我国的情况来看，随着市场经济体制改革的深入，学校在思想观念、办学模式、教育内容和方法、教师队伍建设、经费筹措等方面都将面临新的挑战。其次，在市场经济条件下，国家不再是教育投资的单一主体，个人和社会都可以对学校进行投资，教育经费来源渠道呈现多元化的特点。随着传统计划经济体制的改革，市场竞争机制进入教育领域，必须促使学校之间相互竞争来获取教育资源和生源，以保证学校的生存和发展。而公立学校的低效率与其自身的体制相关，也与其和私立学校之间的条块分割有关。公立学校所共有的产权不明，职责不清、激励不力、压力不够、人浮于事等缺陷，使它所追求的那种带有浓厚平均主义倾向的价值目标根本就难以实现。它的福利性质，它的收益的个体性、长期性和间接性，及其对政府紧缺的财政支出的依赖，通常也造成了教育的短缺。因此，为了提高学校办学效率，就必须建立现代学校制度。（2）学习型社会的建立随着工业社会向信息社会的转变，一次性的学校教育正在向终身教育转变，终身教育也正在从一种教育思想转变为教育体系和教育制度，转变为建设学习型社会。这种转变必然会深刻地影响学校教育和学校教育制度的变革，学校将不再是人们接受教育和学习的唯一场所，学校也不再只对学龄段的人群开放，而会变成人们终身学习的机构。因此，那种象牙塔式的、封闭的学校制度不再适应变化着的社会的需要，社会的进步呼唤着新的学校制度，即现代学校制度的建设和发展。（3）人才培养模式的转型在知识经济时代背景下，社会对人才的要求从学历本位向能力本位转变，人才培养显现出广泛性和多样性的特点。知识更新和社会变化速度的加快，使人们不断学习和更新知识的能力以及不断适应社会变化的能力显得更加重要。按照世界劳工组织的报告，在必须具备的基础能力、核心能力、职业能力中，学校只在培养这些能力的某些部分发挥主要作用，而工作场所以及社会其他机构的作用越来越明显，教育和培训的界限变得模糊。教育不再满足于为社会输送以学历为唯一标志的标准化人才，而是着眼于以能力为本的个性化人才。这样，建立在工业社会基础上的以大批量、标准化的人才生产为特征的学校制度势必要为建立在知识经济基础上的以社会化、个性化的人才生产为特征的学校制度所代替。（4）信息技术变革技术高度信息化的社会要求进一步改善学校管理方式。现代系统思想和决策理论和现代管理技术的应用对学校管理中进行高水平准确预测、组织作用重大。未来，对不断变化的内外部情况做出灵活反应，必须要求学校实现组织管理结构的网络化，确保内部的信息传递通畅，实现信息资源共享。2现行学校制度的弊端从20世纪90年代以来教育管理体制的改革与校长负责制的推行，虽取得了不俗的成效，但仍然面临着无法回避的体制性障碍，学校教育及管理中的体制性、制度性越位、错位和缺位的现象依然存在。教育管理政校不分，学校的法人地位、主体地位不明确，学校与政府在权利与义务方面界定不清，政府对学校的行政控制过强，学校面向市场自主发展的空间不足，学校的发展缺乏个性，平庸而一般化，内部管理制度创新受到限制，制度运行成本太高，社会对学校的监督机制和支持系统严重缺位，家长、社会的知情参与选择、监督的机会较少，学校管理决策中的权力化、非制度化、经验化等特征亟待改变。具体表现如下：上级教育行政机关类似于“大校长”。公办学校类似于国家教育行政机关的附属机构、分支机构，学校的主体地位不明确，在人、财、物、课程及其他教学业务方面政府对学校统得过死，校本管理远未形成，依法自主管理难以实现；现行学校制度特别是现行学校评价制度有一些负面引导作用，导致了现代教育观难以贯穿、指导教育教学全过程，素质教育难以全面实施，学生的充分、全面、多元、终身发展和允许有差异地发展的目标难以全面实现；公办中小学应获得的公共教育经费难以及时、足额到位，校长不得不花费很大的精力去筹集经费，难以把精力集中于学校的教学管理、课程管理，用来规范政府应承担的义务教育阶段公共教育经费责任的有关制度不能落实；部分“国有办学体制改革试验校”的办学体制改革在人力资源管理、经费的筹集及管理、生源、与母体校的关系等方面出现了制度层面的一些亟需研究的问题；大部分学校的产权制度不完善。资产的数量、比例构成、归属、流转等不够清晰，国有资产流失或减值比较严重；制度因素导致部分学校的人力资源、货币资源、设备设施资源、信息资源、无形资产资源以及学校所在社区中的一些资源，未能充分、有效地发挥作用，学校效能相对较低；部分学校校长缺乏民主意识，个人专断作风比较严重，经验化、非制度化的现象比较普遍。在现行学校制度中缺少对校长的有效的制衡、监督机制，教职工难以有效地介入学校管理工作；教师被认为是学校的雇员，学生被认为是学校的管理和教育对象，因此，教师和学生几乎都是被排除在学校主人公行列之外的。在这种观念的作用下，教师和学生对学校的态度必然是“敬畏”的，所以，教师和学生的积极性、创造性都受到压抑，学校更像一个行政机构而非传授知识的教育组织。制度的分割作用，导致学校不能与社区、家庭沟通，作为学校办学经费的实际提供者，家长不明确学校究竟提供了怎么样的教学服务，们难以有效地参与、配合学校管理和学校教育，同时也无法对学校的行为进行监督。综上所述，现行学校制度的弊端主要有以下几点：（1）政校不分，职能错位，学校不能成为独立法人实体学校不同于行政事业单位，更不同于行政机构，而是一个独立的社会实体，只有学校真正成为一个独立的实体，学校的独立法人地位才可能获得。但是在现行学校制度下，学校的这一实体性地位是缺失的。首先，长期以来，由于举办权、办学权和管理权的合一，政府扮演着两种角色，公共事务的管理者和学校的举办者。作为公共事务的管理者，学校的教师聘任、教学管理等活动都要受到政府的控制，不仅财产为国家所有，学校的具体管理活动也有政府插手干预，所有权和经营权不分，学校并没有割断与政府的行政隶属关系，不是一个独立的主体。另一方面，正是由于长期以来“政府附属机构”的框架和模式的局限，学校缺乏作为一个独立法人实体应具备的自我发展、自我管理、自我约束的能力。在这种情况下，政府的意志和管理行为随时可以以其自身对“宏观管理”的理解直接到达学校，使宏观管理变成实际上的直接管理，从而造成学校实体地位的缺失。在学校管理者看来，学校的重大问题既然都由政府决定和批准，自己就无需承担责任，因此导致了学校长期办学效率低下。（2）学校所有者代表缺位，管理、运营、监督权责不清，难以形成动力和约束机制在我国，按法律规定，公立学校的所有者是全体社会成员，中央政府受全体人民的委托监管学校及其运营。但政府管理着千万个学校，鞭长莫及，只能建立纵向授予权链的方式，将众多的公立学校委托给各级地方政府及其教育行政部门代管，它们的利益与学校终极所有者（社会公众）的利益并不完全一致。如果代表所有者利益的位置空缺，那么某些教育主管部门及其负责人，为谋求个人利益的最大化，就可能做出损害国家或所有者利益的事情。如在公立学校转制中获取个人利益，使优质教育资源大量流失，或向学校“寻租”，或对学校经营业绩不佳者采取放任姑息的态度另一方面，教育部门在作为中央政府代理人的同时，又是各个学校的委托人，校长则是学校层面的代理人。由于缺乏来自所有者追求所投入资源的使用效率和效益的动力，因此屡屡出现有损所有者权益的非正常行为。实行“校长负责制”后，校长的身份是代表所有者还是管理者这个问题含糊不清，使得校长往往看上级教育部门的脸色行事，只管领导“满意”，并不真正关心学校教师和学生的利益，甚至不关心学校的发展。在现行学校制度下，政府代表国家行使所有者职能，因此，政府各部门都可以以国家所有者自居，对学校的决策、经营、人事等发表意见，但对由此产生的后果却不承担责任。学校领导作为管理者，由于政府在很大程度上扮演了学校管理者的角色，领导由政府任命，校长并不具备实际的权力，学校的绩效也与之利益没有直接联系，因此作为学校管理者，并没有相应的权力，也就没有责任规定。他要么推卸学校办学效率和质量低下的责任，要么追求自己的利益最大化。同时，学校的监督机制还不健全，对决策的执行效果等没有良好的评价机制，对学校管理者的行为也缺乏必要的监督。（3）产权不明晰，容易产生资源非配置低效率产权最终要解决的问题是资源的最优利用,做到权利和责任的统一,减少不必要的浪费。如果产权界定不清，就容易产生资源非配置低效率。各级各类学校只表现为投入的责任，却没有相应的收益权；教育成果的享用部分只表现为收益的使用权，而没有付出的责任，在这个环境下，学校收益的外化使学校缺乏自身的发展动力。由于产权的界定不清晰,交易双方在完成交易过程中为实现既定的利益就必须支付高于一般情况下的交易费用。在投入资源一定的情况下，交易费用的提高，对于学校来讲，必然挤占投入到培养学生上的费用，从而影响学校的运作效率。同样，这种损失不是来源于配置因素，而是由于配置因素之外的因素而造成的。其直接表现便是:(1)委托代理中的代理成本的提高，信息的不对称加之权责的不明确，教育资源闲置、隐形浪费相当严重。(2)使部门普遍缺乏动力机制，导致博弈低效率和搭便车行为的产生。(3)规范的软约束使员工的努力熵的产生加大以及员工得以在惯性区域内实现工作与自我感觉的最优化。（4）缺乏公平竞争机制竞争对于一个开放系统下组织的发展来说，是至关重要的，它既是组织获得发展的动力之源，也是市场实现合理配置资源的基础。然而，现有的学校制度却缺乏竞争的基础，即公平化。任何竞争只有建立在公平基础上才有意义，否则竞争不仅不能带来应有的价值，反而会导致其他问题的出现。我国的学校之间存在着一定的不平等性，这种不平等性与制度缺陷有关。在倡导义务教育均衡发展的今天，这种学校之间既存的不平等性更应通过制度创新来避免。首先，是来自于因政府上下级关系形成的学校间的等级性。在我国现行学校体系中，由于官本位的历史积淀，公立学校的地位显然高于私立学校。而在公立学校系统中，由于中央与地方政府的上下级关系，使得学校因隶属不同而明显地划分出等级。在各层级中，由于位置的不同，又划分为若干等级，不同等级所享有的社会声望有很大差别，尽管这只是一种观念性的东西，但作为一种无形资产，它本身也构成学校影响力的一部分。其次，来自于政府的重点扶持。在资源短缺的条件下，政府为了实现某一个方面的目标，往往采取重点扶持的办法，从政策、资金等方面进行倾斜。这种做法，有其合理性，但也有其负面影响。受到扶持的学校越来越强，越强则受到新的扶持，于是受到扶持的学校不断地良性循环，而得不到扶持的学校则日益陷入恶性循环中。行政式管理方式下的重点扶持往往带有很强的行政指令色彩，由此而带来的先进与落后，自然不是真正意义上的竞争结果，是政府分封出来的结果，而不是办出来的结果。第三，学校间的不公平还存在在地区差异上。省、市级重点校相对于普通学校、发达地区的学校相对于不发达地区的学校，在获得的人、财、物的支持上大不相同。而这种差异又是导致弱势地区人、财、物向优势地区转移的动因。作为一种正常的资源流动，任何国家和地区都存在。但在我国学校制度下，这种流动往往带有剥夺性。由于财政的分级支付，弱势地区以有限的财政所培养的人才在流向优势地区时，却得不到相应的补偿，等于弱势地区以自己有限的财政为优势地区提供了服务。这样一来，越是优势地区的学校越发展，而弱势地区的学校则越来越陷入困境，进而产生新的不公平。在此背景下，我们应加快学校制度的创新，建立与知识社会相协调的，体现现代教育理念与方式的，能够全面激活学校的发展潜力、提高学校效能、为学校的科学发展和可持续发展提供系统的制度支撑的，以及公正透明、民主法制、廉洁高效、与社区相融合的现代学校制度，通过制度建设来推动学校尽快从传统走向现代、从人治走向法治、从封闭走发展。现代教育观实际上包含了现代的教育价值观、教育质量向开放、从立足当前走向可持续发展。正因为如此，现代学校制度的建设应从学校与政府、学校与社会及学校内部管理制度三个层面进行。参考文献：李继星基础教育阶段现代学校制度建设论纲建立现代学校制度的意义（一）约束和界定人与人之间的关系，为学校管理者和教师形成确定性预期，对学校管理者和教师具有激励作用。学校是非营利性组织，师生之间的教学活动（也即知识交易活动），以及教育个体（包括教育决策者、学校管理者、教师、学生及其家长）的积极性和创造性是推动教育发展的最重要因素。因而，人与人之间由于教育资源的竞争性占有、使用或配置而引发的权利、责任与义务方面的交易关系（即产权关系）变得十分复杂和重要，需要制度来约束和界定。制度为个人提供了稳定的理性预期，个人在制度限定的范围内，充分利用各种信息，通过计算成本效益，做出选择，寻求个人效用最大化，为自己在学校找到最大的生存和发展空间。同时，好的制度安排还对学校管理者和教师具有激励作用。（二）减少“逆向选择”和“道德风险”产生的交易费用，保证学校经营活动的有序进行，为提高学校经营和效率和质量提供制度保障。政府与校长之间、校长与教职员工之间、教师与学生及其家长之间，实际是一种不完全市场制度下的契约（合同）关系。不管契约是正式还是非正式，是书面还是口头的，其实质都是为了节约交易成本，提高学校运作效率。但是，这种契约或合同不可能是完全的，还存在着各种“搭便车”行为和不确定性，存在“逆向选择”（如信息服务中的信息质量、教师劳动合同中的教师素质和能力等）和“道德风险”（如教师备课教学的努力敬业程度）等机会主义行为，存在着政府和社会公众（委托人）与学校管理者和教师（代理人）之间的委托代理关系问题。在不完全契约下，需要一个好的制度安排激发校长和教师的积极性，保证学校经营活动的有序进行，为提高学校经营效益提供制度保障。（三）促进教育功能的充分发挥，为达到教育经济学意义上的规模经济提供保障。经济学理论中将规模经济定义为，当长期平均成本随着产量增加而减少时，存在规模经济。当长期平均成本随着产量增加而增加时，存在规模不经济。但是，在教育领域，当达到经济学中的规模不经济时，也许并未损害教育功能，仍属于教育经济学中的规模经济。也有可能并未达到经济学中的规模不经济，但由于管理不善，教职工工作效率低下，损害教育功能，此时属于教育经济学中的规模不经济。现代学校制度的建立为降低交易成本，提高管理效率，激发学校管理者和教职工的工作积极性，促进教育功能的充分发挥，达到教育经济学的规模经济提供保障。建立现代学校制度的原则要建立一套与现代社会、经济、科技、文化体制相适应，与现代教育制度相匹配的现代学校制度体系，必须全面清理和调整现存学校制度的关系，革除陈旧的过时的，与现代社会结构和发展需要相悖的弊端，建立新型的决策体系、管理体系、监督体系和教育秩序，这些新的秩序必须用理性原则加以框定。法治原则现代学校制度必须符合现代法理，实行依法治校。这里的法治是指广义的法治，既有法律、法规等严肃的法律体系，又有制度、规章等科学的管理系统。依法治校的主要目标是，使学校的每一个岗位职责明晰，权利分明，使学校的决策、指挥、协调、实施和控制等环节运转灵活反馈快捷。形成不同层次，不同角度的法治体系。依法治校要遵循决策、执行和监督分立牵制的基本法理，实行决策与行政相对分离，监督与执行相对独立。既要避免行政权力的过度膨胀，又要确保行政过程的统一畅通和高效。民主原则民主既是社会发展的趋势，又是人的发展的内在要求，尤其是现代学校这种知识智力高度密集的领域，民主原则更为重要。民主原则的第一层次是学校决策的民主化，学校的重大改革项目、计划、经费开支和人事变动等都要权威性的决策部门通过；第二层次是学校的民主议政、参政机制。要有畅通的渠道和适当的组织形式，保证教职员工和学生的要求及时反馈到决策部门，克服校长负责制下的一言堂、独断专横、权利膨胀等现象。调谐原则根据人的需要多层次原理，教师除了物质利益的需求外，更注重精神、地位、尊重、成熟等多种需要。如人与人之间的友谊、尊重、和谐；渴望一种安全感、稳定感、归属感、成就感等。因此，不能把法治和制度约束作为包医百病的万全良方。实质上，教师对学生的热爱、对事业的热忱和奉献，对工作的敬业程度等等，主要发源于内在的精神支撑与信仰。因而，营造良好的人际关系，培育一种健康向上、协调融洽的群体心理状态，是现代学校的重要目标。竞争原则竞争是社会进步的重要机制，也是激励人们奋发向上的有效动力。竞争已渗透到社会的每一个领域，每一个阶层。没有竞争就没有进步，没有活力。就现代学校来说，首先要有竞争意识，不管是校长、教师还是学生，都要有强烈的竞争意识；其次要建立公平的竞争机制，通过制度规范和激励手段把学校日常工作建立在竞争基础之上。此外，要使竞争成为健康的合理的竞争，它既是公平的、挑战性的，又是友好的、正面互动的，防止不正常的竞争伤害主体的情感和意识。多元利益原则现代学校不是一个纯粹的教与学的活动场所，而是联系社会、家庭的一根纽带。多元利益主要包括政府、教师、学生、家庭的利益，每一个方面对学校的关注程度都对学校发展产生重大影响。多元利益的原则一方面要求学校充分照顾多方面的利益要求，把学校行为视作社会行为的一个支点。另一方面，多元利益集团要履行自己的职责与义务，参与学校工作的管理，使自己成为学校的一个“股东”，即它所获得的利益是有条件的，有义务的，不是作为学校利益的对立面而存在。这样的学校才是社会的学校，现代学校。建立现代学校制度的条件传统学校制度中的个主要特点是依附性。学校是行政机构的附属机构。校长是行政人员。以对上级负责的态度执行教育行政命令并按教育行政部门规定的评估和督导要求进行管理和发展学校。是一个对上负责，对下管理，完成上级交代的任务为最高宗旨的办学模式。从资源分配的角度来说，也是由上级经过计划统一纵向下拨或横向平调的方式来