行为规范化与公共政策.doc

政府行为规范化与公共政策* 本文为国家自然科学基金资助课题“公共组织绩效管理的理论与实务”（ 2001年）的阶段研究成果之一。作为自带课题进入教育部确定的全国政治理论研究基地，在研究过程中作者得到基地提供的便利和支持。在此谨致谢意。政府行为规范化涵义的宏观解释周志忍内容提要：政府行为规范化的意义和重要性已为人们所认识，但对其涵义的理论探讨尚嫌不足。本文首先从宏观、微观两个层次和空间、时间两个维度，对政府行为规范化应涵盖的内容做了解释和说明。在此基础上，集中讨论政府行为规范化与公共政策的关系，即宏观层次的行为规范化。作者认为，空间维度的行为规范化主要体现为政策与使命的一致性，政策与法律的一致性，政策之间内在逻辑的一致性，政策跨区域的一致性。从时间维度看，行为规范化则主要表现为政策的稳定性和可预测性。文章的结论是：政府行为规范化涉及多种行为主体，包含多样化的内容，追求多样化的目标；因此，不能把行为规范化仅仅理解为官员依法行政或严格按照规则行事；结合追求的目标和目前存在的主要问题看，宏观政策层次的政府行为规范化更为重要。关键词：政府行为规范化 政策一致性 政策稳定性 政策可预测性1998年国务院机构改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。全国人大最近通过的国民经济和社会发展十五计划纲要强调：“继续推进行政管理体制和政府机构改革，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制”。显而易见，行为规范是“适应社会主义市场经济体制的行政管理体制”的重要特征，政府行为规范化已经成为行政管理现代化、法治和廉政建设的迫切要求。但“行为规范”毕竟是一个笼统的政治目标。要使其具有可操作性并付诸实践，还有一系列问题需要认真研究：行为规范化的涵义是什么？我国政府行为规范化面临的主要问题和原因是什么？实现行为规范化的主要途径和机制又是什么？这些问题在我国行政学界还没有引起足够的注意。理论上的忽视必然导致实践中的盲目性。本文的主要任务是对政府行为规范化的涵义进行理论探讨，以收抛砖引玉之效。文中首先提出一个分析的理论框架，阐释政府行为规范化应包括的内容及其追求的目标。鉴于公共政策是以一级政府或政府部门名义实施的直接的“集体行为”，随后各部分分别从空间和时间维度，讨论政府行为规范化和公共政策一致性、稳定性和可预测性之间的关系，从宏观层次对政府行为规范化的涵义做出解释。理论框架及其说明“行为规范化”首先涉及到行为主体。这里的行为主体既包括作为整体的各级政府，又包括代表政府部门行使公共权力、履行公共职责的公务人员。政府行为规范化的内涵应从宏观、微观两个层次，空间、时间两个维度综合考虑。这些层次和维度构成了一个矩阵，行为规范化相应有四种表现方式：空间维度时间维度宏观层次政策的一致性政策稳定性和可预测性微观层次官员行为的一致性官员行为的可预测性政府是由权力、体制、机构、制度、官员等构成的复杂的有机体。但这一有机体的“行为”，主要表现为公共政策和官员的执法和管理活动。行为规范化当然应该涵盖这两个方面。之所以把公共政策称之为宏观层次的政府行为，主要是基于几点考虑：公共政策是以一级政府（至少政府某一部门）名义实施的直接的“集体行动”，官员的执法或管理活动则具有间接性和个性特征，即代表政府机构实施的针对具体情境的行为；公共政策是官员执法和管理活动的直接依据；公共政策具有普遍性，政策失误会带来全局性的负面影响，而执法和管理活动失误的负面影响一般具有局部性，除非出现系统性、全面性的执行偏差。不论是宏观层次还是微观层次的政府行为，其规范化程度都可以从空间和时间两个维度进行考察。空间维度是一种横向的考察，着眼于特定时间段内的政策关系和官员行为的方式和特征；时间维度则是一种纵向考察，侧重于不同时间段政策发展和官员行为的特征和规律。空间维度的行为规范化主要表现为政府行为（包括宏观层次的政策和微观层次的执法和管理行为）的一致性：行为与组织使命的一致性（完全按照组织使命实施具体的行为）；不同行为之间的内在逻辑一致性；行为跨区域的一致性（不同行政区域行为的一致性）；行为适用情境的一致性（在同一管辖区域，相同的情境导致相同的行为）等等。时间维度的行为规范化则主要表现为政府行为的稳定性和可预测性。在对政府行为规范化的涵义做以上说明之后，有必要简要讨论行为规范化的目标。严格地说，目标并不是内涵的组成部分。但行为规范化毕竟是中间目标而不是最终目标，正是所追求的最终目标决定着行为规范化内涵和外延，决定着行为规范化诸多要素的相对重要性。因此应把行为规范化所追求的目标纳入视野之内。行为规范化的首要目标是政府职责的有效履行或整体绩效的提高。一般意义上的绩效体现为政治的民主与稳定、经济的健康稳定发展、人们生活水平和生活质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和的社会秩序的改善、文化的发展和精神文明的提高等方面。在特定的历史时期，政府负有特殊的使命或中心任务，如我国目前由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。因此，职责的有效履行首先应表现为转轨的顺利进行。政府行为规范化的第二个目标应该是建立政府与社会之间的良性互动关系。这首先表现为政府的政治合法性，公众对政府的信任，或政府在公众中的良好形象。良好的政府形象无疑会提高政府公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，保证政府职责的有效履行。这反过来会进一步提高政府形象，最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。行为规范化的第三个目标是防止腐败和加强廉政建设。第四个目标是提高行政效率和效能。如果用A、B、C、D分别表示上述四个目标，它们与行为规范化的四种表现形式、之间存在复杂的对应关系。换言之，行为规范化的不同表现形式对不同目标的贡献程度有所不同。行为规范化与政策的一致性从宏观层次和空间维度来考察，政府行为规范化主要是政策的一致性。这种一致性具体体现在四个方面。1 政策与使命的一致性使命即组织所肩负的历史责任或工作要实现的最高目标。使命是组织自身存在的基础，是组织一切活动的依据。政策则是组织为完成使命或实现最高目标而制定的具有普遍约束力的行为准则。所谓政策与使命的一致性，就是要完全按照组织使命制定政策，或者政策的内容和具体规定必须立足于组织使命的完成和最高目标的实现。政策与使命的偏离会导致什么结果呢？这里以政府间经济目标责任制为例做一说明。众所周知，我国政府的主要使命之一是实现计划经济向社会主义市场经济的转轨，这一使命使“培育市场、规范市场、服务市场”成为各级政府的主要责任。但在实践中，政府间自上而下的经济目标责任制成为履行职责的主要手段，而经济目标又集中于总产值和增长率。在地方财政利益和政治家追求“政绩”的共同作用下，地方政府采取了种种与市场化背道而驰的手段推动本地区的经济增长。首先，为了地方利益和完成经济指标，不少地方政府千方百计保护“自己的”企业，封锁市场，排斥外来竞争：禁止所属部门和企事业单位购买外来企业的产品；利用工商、技术监督和管制机构为外来商品进入本地设置障碍；甚至发展到动用工商、公安部门的力量，封锁个人消费品进入本地市场. 据中央电视台焦点访谈栏目1996年7月10日报道，黑龙江省有80多个县市，但小啤酒厂就有90多个。绝大多数小啤酒厂规模小，形不成规模效应。为保护本地的啤酒厂，约有50%的县市动用公安、工商、税务、交通管理等部门力量组成稽查队，禁止商家销售外地产的啤酒，抓到后没收货物并罚款。饶有趣味的是，个别县啤酒厂的厂长兼任稽查大队副队长，稽查大队的交通用具和开支由县啤酒厂提供。厂长们喜形于色，认为这样做大大提高了啤酒厂的效益，但群众对质次价高的啤酒和政府的做法怨声载道。不幸的是，这类事件近年不仅没有减少，而且似乎出现愈演愈烈的态势。实例可参见，杨磊、蒋和葆：专递3.15：造假给我们中国带来了什么，北京青年报2001年3月14日。其次，不少地方政府或部门追求短期经济效益，忽视了政府的其他职责和社会效益：对环境污染大户处理不力；包庇侵犯消费者权益或从事非法活动的企业；有的地方领导人甚至迫使司法部门知法犯法，动用执法力量保护地方利益. 赵圣寅概括了当前司法中地方保护主义的八大形式，即“管辖上争、立案上卡、调解上压、裁决上偏、执行上难、时效上拖、措施上滥、职能上乱”。(地方司法保护实质上是体制问题，法制日报1996年6月1日)。参见莫小松反对地方和部门保护主义中共中央政法委员会召开会议研究防止司法腐败干扰执法，法制日报1996年6月1日。第三，助长政企不分，影响现代企业制度的建立为了地方利益和完成经济指标，许多地方政府加强了对所属企业的行政控制，其种种行政保护措施又加深了企业对政府的依赖，淡化了企业的竞争意识，削弱了企业的市场竞争能力。显然，政策与使命的不一致导致了“诸侯经济”、市场失范、市场分割、企业竞争力下降等后果，政府行为（层层经济目标责任制的政策）在某种程度上构成了组织使命（建立社会主义市场经济体制并实现经济稳定增长）实现的障碍。2政策与法律的一致性法律是政府部门决策的依据。有关法律不仅授予政府管理权力，明确了政府部门的职责和使命，而且规定了政府部门履行职责的活动方向和主要机制。政策与法律的一致性要求，政策不仅要符合法律条文，而且要与法律精神一致。实践中部门政策违反法律的现象普遍存在。例如，不少省市的法制部门在审查地市报送审查的“红头文件”时，发现其有关规定与国家的现行法律、法规相违背。其违法之处，大都是为了强化部门的权力垄断而违背国家的法律法规和政策，或加强自己的审批权，或增加自已的处罚权。最终的结果都是以损害法律的权威为代价，谋取部门或地方的利益 庄会宁：“红头文件”不能违法，瞭望新闻周刊2000年12月4日，第49期，第11页。3政策之间的内在逻辑一致性政策之间的内在逻辑一致性首先表现为不同职能领域政策之间的一致性，包括政策目标和作用方向的一致性。现代政府承担多样化的职能，不同职能领域都有相应的具体政策，构成了庞杂的公共政策集。在实践中，不同职能领域的主管部门往往是相应政策的创议者并在政策制定中扮演至关重要的角色。由于职责、立场、目标、信息、利益等方面的不同，部门决策可能产生这样的结果：从特定职能领域孤立看，某一政策正当合理，但却与其他领域的政策相互冲突和“撞车”，导致政策效力相互抵消，妨碍组织使命的实现和效能的提高。实现不同领域政策间的内在一致性，主要是加强跨部门政策的协调机制。值得一提的是，由于现代政府管理的复杂性，不同领域政策的作用方向存在某些“天然”的不一致，如促进工业的发展和控制由此带来的副作用如环境污染。这时，不同领域政策间的内在一致性主要表现为不同目标之间的合理平衡。政策之间的内在逻辑一致性还要求同一职能领域中不同政策之间在目标和作用方向上的一致性。现实中缺乏一致性的例子比比皆是。美国农业主管部门花巨资鼓励农民弃耕，同时又大量投资农业科研以提高农产品的产量，由此招致学者的批评。类似的“荒唐”政策也表现在政府实验室的建设上，其“选址往往依据相互冲突的目标，如推动当地经济发展并提供高质量的科研产品，完全无视在当地招募和留住优秀科学家很困难这一现实” E. S. Savas, Privatization and Public-Private Partnerships (New York: Chatham House, 2000), p. 115.。我国民航管理中的许多政策也属于这一类型。一方面，着力解决我国民航存在的公司数量多、规模小、运力分散、竞争力弱等问题；另一方面又颁布“禁折”政策，给许多“不死不活”的公司创造了延缓生命的机会和条件，妨碍通过市场竞争实现集团化、规模化。一方面强调政企分开，另一方面又试图通过“拉郎配”而非市场方式实现重组 参见张向红、高峻：提问民航大重组，北京青年报2000年7月28日；潘燕：民航重组不应吃“夹生饭”，瞭望新闻周刊2000年10月9日。4 政策跨区域的一致性所谓跨区域的一致性，即政策的原则性规定和基本精神在其适用范围内产生大致相同的具体规则。如果地方政府或政府部门在细化中央政策过程中掺杂着“一己之私”，违背政策的精神，从而使同一政策在不同的行政区域出现巨大差别，就会导致政策跨区域的不一致。这已经成为我国行政管理实践中的一个严重问题。政策跨区域一致性的缺乏会导致两种后果。首先是妨碍政策目标的实现和政府职责的有效履行。不论什么政策，只有在其适用范围内产生大致相同的行为才有可能见效。否则，不仅政策效力会大打折扣，而且可能出现“下有对策”的竞争和政策效力递减的恶性循环。其次是妨碍政府与社会之间良性互动关系的形成。假如同一案件在不同法院审理得到完全相反的判决结果（上一级法院的改判属于另外一种情况），其影响可想而知：人们要么对法律的公正性或可操作性产生怀疑，要么对法官的公正性甚至司法系统的公正性产生怀疑。公共政策中存在同样的问题，政策跨区域一致性的缺乏会引起公民对政策公正性和严肃性的怀疑，进而影响对政府的信任。行为规范化与政策的稳定性和可预测性从宏观层次和时间维度来考察，政府行为规范化主要体现为政策的稳定性和可预测性。政策稳定性意味着：特定政策在其有效期内保持有效性和权威性；非因特殊原因不对它进行重大调整甚至完全废弃；在必要的调整中对利益受到损害的社会群体实施补偿；在政策变迁过程中，旧政策和新政策之间保持一定的连续性和继承性 赵成根：论公共政策的稳定性，北京大学政治学与行政管理系编现代化进程中的政治与行政（下册），北京大学出版社1998年版第784页。政策稳定性的意义可以从政府、政策目标群体两个角度分别考察。对政策制定主体即政府来说，政策缺乏稳定性或频繁变化会导致以下后果：增加政策制定和执行成本，浪费资源；导致普遍的、结构性短期行为，影响政策效力；影响公众对政策的信任，危及公共政策的权威性；导致政策体系结构性紊乱，影响政策之间的综合配套和平衡；产生政策盲区和政策界限模糊的灰色区域，导致投机、腐败和非正式秩序的存在 同上。政策缺乏稳定性对目标群体可能带来的损害包括：造成同一条件适用不同的标准和规则，政策对价值的权威性分配失去公正性；增加个人活动特别是个人经济活动的风险和不确定性，进而影响积极性；导致非理性行为。实践中这类问题已十分突出。某省政协曾对非公有制经济代表人士进行过调查，大部分被调查者把宏观政策变化视为经营面临的首要风险，把改革开放政策不变列为对政府的第一建议 董思源、徐红：传统与现代的整合：当代非公有制经济代表人士意识状况，地方工作交流1999年12月27日。显然，如果政策是政府作为一个整体的直接行为，政府行为规范化的必然要求政策的稳定性。一个不可回避的问题是，在体制转轨时期，政策的稳定性与实施转轨所要求的政策变革必然形成一对矛盾。从一定意义上说，成熟体制下的政策高度稳定性对转轨时期的政府来说是一种奢侈品。那么，如何处理政策变革与政策稳定性的矛盾？这实际上涉及两个核心问题。一是坚持改革措施或新的政策规定与体制转轨总目标之间的一致性。政策变化是可以的，但变革的方向和政策规定必须符合既定的总目标和使命，否则“创新”会成为体制转轨的障碍。这点已在前面做过讨论。二是政策的可预测性，即政策变革方向和内容创新符合公民的预期，或者公民对政策走向和政策规则的发展有较好的的了解和把握。从政府与社会和公民的关系看，政策的可预测性是大变革时期政策稳定性不足的一种有效补救。政策变革必然涉及利益的调整，在缺乏可预测性的政策变革中，公民往往会因为没有把握政策走向甚至由于不了解具体政策颁布时间而使利益受损，他们是被动无奈的。但从另一方面看他们又是积极主动的，会采取相应对策应付难以预测的政策变化，其结果必然是群体“非理性行为”。多年前因听信涨价传言而大量购买囤积日用品即为一例。1996年末北京市发生的购车潮，也是由于次年开征汽车增容费的传言，它使各种汽车的脱销。次年，增容费并没有开征，只是对小排量汽车实行了单双号限制，许多购车者蒙受了巨大经济损失。当我们嘲笑家庭囤积大米、食盐的行为时，当我们指责一些人心理承受能力差时，扪心自问，缺乏可预测性的政策不稳定无疑是一个重要原因。在缺乏可预测性的政策变动环境中，百姓的“非理性行为”又显得非常合乎理性。不论其产生的原因是什么，群体“非理性”对政府的影响是相同的。首先，它意味着公众对政府缺乏足够的信任，损害政府的政治合法性和公共政策的权威。其次，群体“非理性行为”具有勃发性质，其方向又具有难以预测的特点，这实际上为政府创造了一个高度不确定的政策环境，增加决策难度和和执行成本。第三，群体“非理性行为”会抵消政策的效力，妨碍政策目标的实现。近年来，国家数次大幅度降低存款利率并采取种种措施鼓励消费，并没有对百姓的储蓄倾向和消费热情产生实质性影响。究其原因，住房、医疗、教育等方面的政策变革缺乏可预测性无疑是一个重要因素，它在百姓中产生悲观的心理预期。当百姓对涉及自身利益的政策变革感到难以预料且无能为力时，他们的本能反应必然是捂紧钱袋以应付不测，最终导致消费品在低水平上的过剩和经济增长乏力。总