政治学学年论文-论唐代的考课制度.docx

内蒙古大学学年论文 第 14页样张1学校代码 10126 学号 0141113223 分 类 号 D691 密级 本科学年论文论唐代的考课制度学院、系 公共管理学院 专业名称 政治学与行政学 年 级 2014级 学生姓名 柳鉴芳 指导教师 张钦朋 年 月 日摘要 论唐代的考课制度考课就是国家依照所颁布的法令和行政规则，在一定的年限内，对各级官吏进行考核，并依照其不同表现，区别不同等级，予以升降赏罚。在封建社会里，考课制度各个朝代都有其不同的特点或详或略，或严或驰。本文所主要介绍的唐代考课制度是中国考课制度史上的顶峰，其完整成熟的考课程序和对官员的奖惩制度对现代公务员的考核制度具有一些借鉴意义。本文重点对唐代官员的考课制度的机构与主体，标准和程序，还有有关奖惩制度做出一系统的归纳与概括，最后就唐代官员考课制度的可借鉴之处予以分析、总结，希望能给现代公务员考核一些启示。关键词：考课 考课标准 考课程序 考课内容 启示 目录摘要1一、绪论3（一）考课制度的内涵3（二）考课制度的历史沿革3（三）研究目的与意义5二、唐代考课制度概况5（一）考课机构和主体5（二）考课标准6（三）考核的方式与程序7（四）考核结果的应用7三、唐代考课制度的特点8（一）考核机构较为专业，官员素质颇高。8（二）考课标准全面细致，且又差异性。9（三）考课程序严格，考核过程公正。9（四）考核结果应用，考核效果明显。9四、唐代考课制度对于我国公务员考核制度的启示10（一）我国公务员考核制度目前所存在的弊端101、考核机构不是常设机构102、考核内容缺乏量化指标103、考核程序不规范104、考核结果有失公平11（二）对于公务员绩效考核的启示111、设置合理机构，完善考核机制。112、完善考核内容和标准， 全方位考核人员。113、加强平时考核，严格按照考核程序实施考核。124、完善优秀等次和基本称职等次的评定办法。12结束语13参考文献14致谢15一、绪论（一）考课制度的内涵对于考课，以往学界多将其等同于“考绩”。如专门隋唐史的著名学者黄惠贤先生认为，“所谓考课或考绩，是指官员在任职期间政绩优劣之考核，大致可分为内官外官两类，至于国子学或太学生员，实为尚待通过考试进入仕途者，虽有称之为考课者，但不应该归之于官员考课之范围”。史学家杜士铎先生则认为，“所谓考绩，又称为考课或考功，特指考核行政官吏功过的方式和制度”。二位先生均将考课等同于考绩。实际上，考课与考绩有别，考绩仅为考课的内涵之一。 所谓“考课”，包含着两种意义：一是考，就是考察自中央至地方各级官吏在其任职期间执行国家法令的具体表现。二是课，就是依照国家的行政计划进行督课。总的来说，考课就是国家依照所颁布的法令和行政规则，在一定的年限内，对各级官吏进行考核，并依照其不同表现，区别不同等级，予以升降赏罚。所以考课制度又与官吏的铨选任用有着紧密的联系。在封建社会里，考课制度各个朝代都有其不同的特点或详或略，或严或驰。本文所主要介绍的唐代考课制度是中国考课制度史上的顶峰，其完整成熟的考课程序和对官员的奖惩制度对现代公务员的考核制度具有重大意义。（二）考课制度的历史沿革考课最早可追溯到上古时代的天子巡狩，诸侯朝觐，方伯行国，诸侯行邑。据尚书尧典记载:“三载考绩，三考黜陟幽明”，意思是指每三年考核一次职官的政绩，三次考核后(九年)根据考核结果决定职官罢免或提升。西周采取述职和巡狩的形式对诸侯进行考核，对于一般官员，则采用“小宰以六计课群吏”等具体方法。这种做法还很简单，可以看成是中国古代职官考课制度的发端。春秋战国时期为中国古代考课制度的雏形阶段，各国相继从世卿世禄制过渡到官僚等级制，这种“主卖官爵，臣卖智力”的人身依附和等级雇佣关系，必然要求对原有的职官管理制度进行变革，逐步建立和健全考课制度。战国时期较为普遍的考核方式是“上计”，所谓“计”就是“计书” ,即统计册,这种制度要求地方官年终降辖区内户口、垦田、赋税等情况的数字写在木简上,汇编成册,上报朝廷，接受考核，君主根据其政绩优劣，论功行赏。春秋战国既无专门的考课机构，也无专职的考课官员和法规,考课活动较为简单，并未形成一种严格的考课制度。 秦汉时期为中国古代考课制度确立阶段。秦统一六国后，为全国官吏考课制度的制定和推广创造了有利条件，考课制度以“上计”为主，有时还由中央直接派官员进行考课，并制定了考核职官的法律为吏之道。西汉时把上计制度具体化，并把考课制度和奖惩制度结合起来，这是历史的又一大进步。隋唐五代宋时期为考课制度的发展阶段。隋朝在考课制度上并无建树，乏善可陈。到了唐代，考课制度有了很大发展，“考课令”作为唐令的第一编颁布执行，尚书省吏部是负责考课的中央机关，在唐代考课制度中，取得最大成就之处是对职官考课制定了统一的内容、标准和相应的赏罚规定，基本内容为“四善”、“二十七最”，补之以“拾遗“，既有对官吏品德的统一标准，又有按不同执掌规定的具体考课要求，一方面促使各级官吏加深对考核标准的认识，争取上进，获得升迁和奖励;另一方面通过考课内容和标准的系统化，对整肃职官队伍有积极作用，可以说唐代是考课制度非常完备的一个朝代，自唐以后，在考课方式上逐步变繁为简。宋代称考课为“磨勘”，考课的方式是建立考状，即“历纸”，审官院和考课院根据上报的考核材料进行审定，叫“磨勘”。 明清时期为考课的制度完善阶段。明代是我国古代职官考课较为完备的时期。明代的官吏考课制度与前代相比，具有更详细完善、政治效力突出的特点。明代考课分文武两个系统进行，吏部负责文官考课，主要方式是“考察、考满两者相辅而行”，武官考课称“军政”，由兵部负责。考课制度到明万历以后，江河日下，名存实亡。到了明朝，清承明制，略有变化，在考课标准上实行“四格八法”制度，“四格”即守、政、才、年，“八法”在内容上等同于明代的“八项”，实际上是八项淘汰官吏的标准。（三）研究目的与意义唐朝是我国历史上最具里程碑意义的封建王朝之一。在我国封建社会历史上扮演着承前启后的重要角色。唐朝在政治、经济、文化等社会文明领域取得的丰硕成果和举目建树是前朝历代所无法企及的，而且对当时的亚洲地区乃至全世界都产生了深远影响。唐代作为我国封建史上一个特殊的历史朝代，不但其丰富的物质文化财富达到了我国封建社会发展的顶峰，而且唐代的先进的官员管理体制、完备的奖惩办法也为以后朝代争相效仿，尤其是唐代的官员考课制度，不但为推动唐代的历史进步起到了功不可没的作用，而且为后代乃至当代世界其他国家的官员考核管理上都提供了极其宝贵的经验。正基于此，本文重点对唐代官员的考课制度的机构与主体，标准和程序，还有有关奖惩制度做出一系统的归纳与概括，最后就唐代官员考课制度的可借鉴之处予以分析、总结，希望能给现代公务员考核一些启示。二、唐代考课制度概况（一）考课机构和主体唐代拥有专门的考课机构，官吏的考绩奖惩工作由尚书省下的吏部负责掌管。即“大小之官,悉由吏部,纤介之迹,皆属考功”。吏部选定考功郎中和员外郎各一人分别掌管朝廷内官和外派官员的政绩考核各方面的业务工作。此外,还有主事三人,令史十三人,书令史二十五人,掌固四人,分管考课的具体事宜。同时由门下省的给事中和中书省的中书舍人各选派一人分别监督京官和外派官员的考课工作，分工明确，互不干涉。有利于防止和纠正考核过程中的营私舞弊现象。但吏部考功司主要负责四品以下的官员，由于三品以上官员都是中央各司长官或地方州府长官，是其他官员考核的主持者，所以对他们的考核必须报呈皇帝亲自裁决。 严格的考课机构的设置只是考课制度的一个方面，主管考课事宜的官员的素质也是保障考核有效执行的不容忽视的一个方面。唐代对于主管考课事宜的官员进入到国家机关都有着严格的准入机制，对主考官员的道德、才能、品质等方面都有严格的规定，要经过铨选与复考才能正式进入到国家机关任职。在文化素质上，大都要求考课官员学识渊博、才思敏锐、通经懂史、深谙律例、文辞畅达。在个人品质上也要求考课官员必须清廉秉直、刚正不阿、尽忠职守、不畏权势、秉公执法、敢谏敢言，能起到秉公办事、表率群僚的作用。（二）考课标准唐代对于官员们采用的一般性的政治标准是“四善”“二十七最”。“四善”是对官员的品德操行的要求，而“二十七最”则是为官的业务标准。“四善”具体来说，即“德义有闻，清慎明著，公平可称，悟勤匪懈。”这是所有官员起码的道德要求。“二十七最”对不同职责的官员提出的具体的才能标准。一曰献可替否，拾遗补网，为进侍之最；二曰权衡人物，耀尽才量，为选司之最；三曰扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；四曰礼制仪式，动合经典，为礼官之最；五曰音律克谐，不失节奏，为乐官之最，六曰决断不滞，与夺合理，为判事之最；七曰部统有方，警守无失，为宿卫之最；八曰兵士调习，戎装充备，为督领之最；九曰推鞠得情，处断平允，为法官之最；十曰最校精审，明于刊定，为校正之最；十一曰承旨敷奏，吐纳明敏，为宣纳之最；十二曰训导有方，生徒充业，为学官之最；十三曰赏罚分明，攻战必胜，为将帅之最；十四曰礼义兴行，肃清所部，为政教之最；十五曰详录典正，词理兼举，为文史之最；十六曰访察精审，弹举必当，为纠正之最；十七曰明于勘复，稽失无隐，为勾检之最；十八曰职事修理，供承强济，为监掌之最；十九曰功课皆充，丁将无怨，为役使之最；二十曰耕颓以时，收获剩课，为屯官之最；二十一曰谨于盖藏，名誉出纳，为仓库之最；二十二曰退步盈虚，就理精密，为吏官之最；二十三曰占候医卜，校验居多，为方术之最；二十四曰议察有方，行旅无奎，为关津之最；二十五曰市奎不扰，奸滥不行，为市司之最。二十六曰牧养肥硕，蕃息孽多，为牧官之最；二十七曰边境肃清，城陛修理，为镇守之最。“四善二十七最”把官员的德与才结合进行考察，并把德放在首位，对于制约官吏的行为、改善吏治、提高工作效率有着积极的作用。除此之外，唐朝对有些具体部门的官吏还有切合其具体职能的评定标准。比如，职事官中的“亲”“勋”“诩”三卫番上的卫士考课等级分为上中下三等，其标准是:“专勤谨慎，宿位如法，便习弓马者为上；番期不为，职事为失，虽解弓马，非是卓然者为中；违番不上，数有犯失，好请私假，不习弓马者为下。”另外，唐王朝还在不同时期根据政治经济形势的需要，临时规定了一些特殊的考课标准。比如，唐中期以后，由于节度使的普遍设立，又相应的制订了是职的考课标准，即“销兵为上考，足食为中考，边功为下考。”安史之乱以后，为了发展生产，召辑流亡，唐代宗曾两次下诏要刺史县令宜以召辑户口，垦田多少为评价政绩的标准。（三）考核的方式与程序唐代所有官员无论职位高低，每年都需要经过一次小考，且每四年要举行一次大考。小考评定等级，大考则综合四年的等级以决定升降和赏罚。在考核方式上，通常分为初考和复考。中央官署和地方长官对其下属进行初考。由被考官员本人准备一份政绩总结材料，其直接上级在全体官员面前宣读，讨论并评定等级，然后由朝廷派员进行复考。被考官员如对评定的定级有异议，可以申诉。考核完毕后，将结果计入考簿，作为日后升迁的依据。唐代考课制度中的考满停替与迁除的规定制定了官员的任职期限，并将考课制度与铨选联系起来。职事官不仅每年要考核政绩，而且不能无限期任职，不同官职的任期有不同。在考核程序方面，唐代考核程序分为三步：第一步主管官对其下属初考。唐六典尚书省规定：“凡应考之管家，具录当年功过行能。”第二步将考状送尚书省考功司，“集于考堂，应考课事”。第三步复考注定后奏皇帝批准，存档于吏部。唐代的这种对官员定期进行考核，对实行考满停替迁除，保障封建国家官僚队伍人员的流畅的进入与退出有着积极意义。官员定期更换，有利于防止官员形成个人势力和利用职权或长期共同工作之便结成朋党形成共同的利益集团，以致于各据一方出现独立的地方势力。官员要定期更换停替也必然要求有一定数量可供替换的后备官员。这样不仅壮大了封建国家的统治力量，同时也给官员们带来了一定的压力，有助于提高他们的工作积极性，各级官员即便为自己的仕途考虑，也会更加注重自己的治理功绩，尽职尽责。（四）考核结果的应用唐代考课奖惩制度完善，奖优罚劣。唐代考课制度根据 “四善二十七最” 的考核标准将考核结果分为上、 中、 下三等九级， 从三个方面对被考核官员进行赏罚。依据考第等级来增减俸禄、综合官僚大考所获考等决定升降品级、根据考课官员所获考等，在不同程度上变更职务。 此外，唐代将考课制度与官员铨选结合起来，在职官员通常以四年为期，任期以四考为限，任满解职，听候朝廷重新分配的规定。但唐代依据考绩展开的赏罚，其重点仍是放在俸禄、阶品上、 而非职务上。据新唐书百官志记载，“凡考中上以上，每进一等加禄一季；中中守本禄；中下以下每退一等，夺禄一季；中品以下，四考皆中中者，进一阶；一中上考，复进一阶；一上下考，进二阶；计当进而参有下考者，以一中上覆一中下；以一上下覆二中下，上中以上，虽有下考从上第，有下下考者解任”。当然，官吏在任期间如犯有严重过失，就得贬官免职，其后还可以戴罪立功，若经考核成绩优异照样可以进阶升官。但若经调查发现考核结果与事实不符，则“其考皆从追改，得官者仍请追夺”。唐代考课制度将考核结果与俸禄和品级的紧密联系，既防止了考核本身流于形式，又能让考核真正发挥其“激浊扬清”的作用。三、唐代考课制度的特点（一）考核机构较为专业，官员素质颇高。唐朝设立专门的考课机构“考功司”。考功司作为考核的法定机构，拥有一支非常专业的考核队伍。其中，考功郎中为考核小组的领导，另有员外郎、主事、令史等人共同参与官吏考核工作。制度中规定了由给事、书舍人监督考核。考功郎中属吏部尚书，吏部尚书属尚书都省，而给事中属门下省，中书舍人属中书省，与尚书省是不同部门，这样就可以避免尚书都省一家独断，收到相互监督之效。唐朝的考课机构专业化程度高，官员之间分工明确，彼此配合默契，他们的权力相互制衡，考课结果就会相对客观公正。除此之外，唐朝对于考课官员的德才要求颇高，这就保证了考课官员队伍的基本素质，从而考课的效率和精确程度也会较高。（二）考课标准全面细致，且又差异性。唐代对于官员来说最基本的考课标准是“四善”和“二十七最。”“四善”是对于官员基本品质的要求，而“二十七最”根据二十七种不同的行业类别制定了具体考课内容，详实而完备，既包括了流内官员，又包括了流外胥吏，既重视了为官道德，又结合了实际才能。考课标准的细致，使唐代的考课呈现出清晰有序的状态。与以往的考课制度相比，可操作性大大加强了。拥有考课相关职权的各级政府部门及官员在行使权能时方能有准可据、有规可循、有法可依。同时，考绩标准讲求德才结合，不仅体现了标准全面的诉求，更为重要的是使考绩结果实现了多层次、差异化，这就为评价各级官吏的德行操守及治事才能提供了前提，为政府有效奖励、鞭策及惩治官吏提供了依据。（三）考课程序严格，考核过程公正。唐代的考课制度严格按照初步审核，复审，审核监督，公开宣布考核结果，有异议可以申诉复审，审核结果运用的顺序进行。每一个部分都由专门的官员和机构负责。并且还有严格的监督体系的监督。这样严格的程序使得考核结果更加有科学性。最值得称赞的是，唐代职官考课制度的公开。考功司会召集全部应考官员举行考课大会，当众逐一宣读个人的考状，广泛议论其功过高下、行能优劣，并给予评语，加以宣布，上报审定。对稳定。于被考者来说，按标准其核再由众人当面进行讨论后下结这种制度具有很高的透明度和较浓厚民主色彩既做到对被考者有为客观准确评价又对其积极性有很大的调动作用，同时增加了民主和参与程度，这显然是值得我们借鉴。（四）考核结果应用，考核效果明显。唐代各级官员的考核结果中，小考结果应用于俸禄增减，大考的结果则应用于品级的升降。凡考核列于中等以上者，在政治上可以升迁，在经济上可以加禄；列于中等以下者就要降职罚禄，情节严重的，则要罢官受罚。考核结果与俸禄和品级的紧密联系，既防止了考核本身流于形式，又能让考核真正发挥其“激浊扬清”的作用。唐代考课赏罚明确，利于激发官员的积极性。多样化的奖励形式也满足了不同层次需要的官员，这大大巩固了唐代的统治的基础。四、唐代考课制度对于我国公务员考核制度的启示（一）我国公务员考核制度目前所存在的弊端1、考核机构不是常设机构当前各单位的考核委员会或考核小组一般是定期考核前组建，定期考核结束后便中止工作，这致使公务员考核功能发挥不足。公务员考核分为平时考核和定期考核，定期考核是以平时考核为基础。在公务员考核机构大多为非常设机构的情况下，平时考核形同虚设，这就导致在定期考核的时候无据可依，那么定期考核也就出现了流于形式、走过场的现象。2、考核内容缺乏量化指标 新规定第二章第四条首先规定：“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”接下来的有关条款只是对德、能、勤、绩、廉五大考核内容作了些定性说明，缺乏细化的指标设计，定性有余，定量不足，无从把握，操作起来比较困难，难以保证考核结果客观、准确。3、考核程序不规范我国公务员考核由于历史的原因受论资排辈、平均主义思想的影响较大，常用平均主义的标准来衡量和评价公务员考核。公务员考核等次的确定是与职务升降、工资高低挂钩的。有些单位和部门并不重视考核程序，存在着“以评代考”和领导个人说了算的现象。而客观的说，领导者的主观因素并不能客观而全面地反映干部职工的实际能力、水平及成绩，从而造成了事实上的不公平。4、考核结果有失公平在考核结果方面:一方面对优秀公务员的奖励太轻。公务员法规定“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金”，也就意味着定期考核中被确定为优秀和被确定为称职的公务员并无多少区别。另一方面对定期考核中不称职公务员的处理，在某种意义上甚至重于受行政处分的公务员。公务员法规定“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职”，若“在年度考核中，连续两年被确定为不称职等次的，按规定予以辞退”。相反，对那些因严重违反公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内(最多不超过两年)影响晋级增资而已，因此显失公平。（二）对于公务员绩效考核的启示1、设置合理机构，完善考核机制。唐代设有专门的考核机构和监督机制，以防止考核舞弊，保证考核公正。因此，为了使公务员绩效考核工作更加具于专业性和权威性，政府部门要设置专门的考核机构和人员负责公务员的考核工作，从而确保考核结果的真实性。同时，还要设立专门的考核监督机制，防止和杜绝考核工作中行贿、内定考核等级等徇私舞弊行为，保障考核结果更加客观、全面、公正，以淘汰劣质人员，奖励优秀人员，以实现公务员绩效考核的真正目标，完善高素质公务员队伍。2、完善考核内容和标准， 全方位考核人员。唐代“四善”和“二十七最”的考核标准包含了德、能、勤、绩四个方面，这种考核标准将定性考核与定量考核相结合，也是现行人事考核的基本要求。因此，在进行公务员考核工作的实际过程中，要根据公务员的自身需求与价值制定考核的具体标准。借鉴于唐代的做法，依据公务员考核的原则规定，根据不同的考核类别、不同的工作要求，再依据不同层级、部门的实际情况，从经济发展、社会事业、综合治理等方面制定多层次、多系列、立体化的考核标准体系。只有这样才能增强公务员考核的针对性与有效性， 提高公务员工作绩效， 达到公务员考核的最终目标。3、加强平时考核，严格按照考核程序实施考核。在此方面的具体建议如下：一，各部门都有平时工作记录，而且有些部门还有群众举报、纪检监察部门监督的记录，这些都可以作为平时考核的依据。所以加强平时考核应转变思路，这一工作并不是没有基础，关键是要把现存的记录和机制利用起来。二，按照规定的程序进行考核。可以参照唐代考课程序。三，按照规定进行考核要处理好主管领导的评价和群众民主测评的关系问题。在现行制度下，要处理好这一问题的基础在于民主测评真正发挥作用。这就要完善民主测评的机制。唐代的职官考课公开值得借鉴。4、完善优秀等次和基本称职等次的评定办法。在确定比例的基础上，优秀等次的名额可以进行一定的有条件浮动，这有利于各部门灵活掌握并调动公务员和部门的工作积极性。基本称职等次的评定关键是要明确基本称职的评定标准，使其和称职、不称职区别开来。还可以根据不同公务员的需求经行多样化的奖励。结束语纵观唐代的官吏考课制度可以发现，虽然其在考课机构、标准、奖惩等方面趋于成熟，但由于当时历史形态的发展，考课制度未能适应潮流，使得