建立城乡统一的建设用地市场.doc

建立城乡统一的建设用地市场由中共十八届三中全会决定引发的思考蔡继明*内容提要：我国宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。正是由于宪法的这条规定，土地管理法等下位法都严格禁止农村集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设，禁止农村集体建设用地抵押，而任何单位搞建设必须申请使用国有建设用地，集体土地只有通过征收为国有建设用地才能出让。所以，要全面贯彻中共十八届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提与国有土地同等入市，同权同价，就必须将宪法第十条规定的城市土地单一国有制修改为国家所有和集体所有两种公有制，由此才能建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。关键词：宪法，城市土地所有制，城乡统一的建设用地市场Abstract：Article 10 of Constitution of P.R.C provides:Land in the cities is owned by the state. Is that sosubordinatelaws such asthe land management law, etc. prohibit the use right 0f rural collective land to be sold, rented, pledged, used as nonagricultural construction. So, if we carry out the spirit ofThe Third Plenary Session of the eighteenCommittee of the Communist Party of China, allow the rural collective management construction land enter the market with the equal right as the state land, having the same price and same right for the same land, Article of 10 of Constitution must be amended as Land in the cities is owned by the state and collectivities. Only in this way can we set up the urban and rural united construction land market, and make the market play a decisive role in the land allocation.Key words: Constitution, urban land ownership, the urban and rural united construction land market中共十八届三中全会决定指出：要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；赋予农民更多财产权利；建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；完善土地租赁、转让、抵押二级市场。1显然，要全面落实中共十八届三中全会决定的上述精神，必须对我国现行的一系列有关土地的法律法规进行修改和完善。一、我国现行土地制度的弊端我国现行土地制度存在诸多弊端，不仅严重阻碍着我国的城市化进程，而且排斥了农民平等参与现代化进程的权利，堵塞了农民公平分享现代化成果的渠道。按照现行土地管理法，只要列入城市规划和城市建设需要占用农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村集体土地变成城市国有土地。由于征地范围过大，征地补偿（按土地农业用途补偿）过低、安置不到位，造成了大量三无农民，扩大了城乡居民收入差距。城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源。即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地，同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，排斥了农民分享工业化城市化带来的土地增值的权利。不仅如此，现行土地制度还阻碍了农村土地流转与集中。我国目前农户户均土地面积为9亩左右，在世界上属于超小规模。而我国目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，从而阻碍了农地向种粮大户的集中即农地的规模化经营，使农业产业化和现代化难以推进。二、修改宪法第十条是修改和完善其他土地法规的必要条件有鉴于此，早在5年前的中共十七届三中全会决定就指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”2但是，5年过去了，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的进程步履维艰，以至于5年后的中共十八届三中全会不得不再次重申“建立城乡统一的建设用地市场”。不仅如此，国务院前总理温家宝曾在2012年政府工作报告中将“制定出台农村集体土地征收补偿条例”列入年度政府主要任务之一，但在他作为国务院总理履职的最后一年里，这个条例也没有出台。进一步说，酝酿多年的中华人民共和国土地管理法修改始终没有进展，即使在诸多修改意见中最终只抽取了一条关于征地补偿标准的修改，在2012年末也没有付诸全国人大常委会表决，立法过程由此中断。之所以如此，是因为我国有关土地制度的法律法规是一个庞大复杂的系统，其中任何一项改革都会牵一发而动全身，如果没有一个顶层设计，在不修改和完善上位法的情况下，试图对下位法和国务院条例进行任何修改都会遇到重重阻力并与上位法相矛盾。近日，国土资源部部长姜大明在解读十八届三中全会后土地制度的发展方向时指出：建设用地城乡统一需先修正相关法律，其中包括中华人民共和国物权法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国担保法、中华人民共和国城市房地产管理法等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。3姜大明部长列举的有关土地制度一系列需要修改的法律中，唯独没有提到中华人民共和国宪法（以下简称宪法）。然而上述这些法律之所以禁止农村集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设，禁止农村集体建设用地抵押，之所以规定任何单位搞建设必须申请使用国有建设用地，集体土地只有通过征收为国有建设用地才能出让，根本原因在于宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有，根据这条规定，只要列入城市规划圈的土地（包括城中村的土地），无疑都要变为国有，而集体土地变为国有的唯一途径就是行政性征地。所以，不改变宪法第十条，政府征地的范围就不可能缩小，农村集体的土地就不可能与国有土地同等入市，与国有土地同地、同权、同价，其他土地管理法等下位法的修改也不可能到位。要缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场，必须修改宪法）中有关城市土地国有制的条款。因为宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有。如果不将宪法中城市土地单一国有制修改为国家所有和集体所有两种公有制，农村集体经营性建设用地即使在符合规划和用途管制的前提下也不能用于城市建设，由此也就不可能建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。三、修改宪法第十条，也是消除宪法本身“城市土地国有制”和“公益性征地原则”之间二律背反的要求一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。正是由于宪法中存在着上述二律背反，因此，土地管理法一方面规定国家为了公共利益的需要可以依法征收或征用农村集体土地并给以补偿，另一方面又规定凡是列入城市规划圈的土地都要征收。这显然是用城市规划偷换或取代了公益性征地原则。而土地管理法中上述两个规定无论去掉哪一个，都会与现行宪法相矛盾。要消除上述宪法中的二律背反，必须在坚持公益性征地原则（这是市场经济国家通行的一般原则）的前提下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地同权同价。要贯彻中共十七届三中全会和中共十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”的精神，宪法中有关城市土地所有制的规定，应修改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存。”或者将宪法第10条第1款改为“城市规划区域内的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体、企业或个人所有”。至少要将宪法第10条第1款修改为：城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有。四、修改宪法第十条，是让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果的需要按照现行的宪法关于城市土地单一国有制的规定，当城市建设所需要占用农村的土地时，无论是否出于公共利益的需要，一律采取低价征收的方式将农村集体土地转变为城市国有土地，然后高价转让给工业企业和房地产开发商使用，由此产生的巨额土地增值绝大部分成为地方政府的土地财政，农村从中获得的补偿微乎其微。而即使是农村集体建设用地，也只有在征收为国有土地后，才能够作为城市建设用地用于工业和房地产开发。只有将宪法中城市单一的土地国有制修改为国家和集体两种土地公有制，才能保证广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，也才能推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。不仅如此，现行宪法没有规定城市土地的范围、边界，而城市数量是逐年增加的，城市土地是逐年扩大的，这就为无偿或低偿剥夺农村集体土地所有权大开了方便之门：政府可以随时随意将县升格为市，将乡升格为镇，划一条城市边界，就可以将农村集体土地国有化了。这既违反了宪法第十条第三款确定的公益性征地原则，也与宪法第八条“国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益”相悖。1982年宪法之所以规定城市的土地属于国家所有，主要是因为当时非公有制经济还没有发展起来，所有非农建设都是国家建设，在“土地国有化才有利于国家建设，土地国有化才是社会主义发展方向”的观念影响下，宪法中才规定“城市的土地属于国家所有”。现在公有制为主体多种所有制经济共同发展已经成为社会主义初级阶段的基本经济制度，在集体土地上同样可以建设城市，所以也就没有必要继续保留“城市的土地属于国家所有”的条款了。五、修改宪法第十条是降低农民工进城落户门槛，加快农业转移人口市民化的需要我国2013年城镇化率虽然已达到53.73%，但其中有18个百分点是农业转移人口即进城务工半年以上的农民工，这些非城镇户籍的常住人口并没有完全享受城镇居民的福利和公共服务。将这些半城市化的“水分”挤出后，我国真实的城镇化率是远远低于世界平均水平的，更低于日本、韩国和台湾地区的水平。正以为如此，中央城镇化工作会议提出的六项主要任务之一就是“推进农业转移人口市民化”。农业转移人口市民化的主要障碍之一是城市住房价格过高，以至于绝大多数农民工都是临时居住在地下室、工棚、未竣工的建筑物以及小产权房和城中村内，住有所居（最基本的住房保障）的问题不解决，农民工不可能转变成市民，住房问题会迫使他们迟早要返回自己的家乡。而城市的房价之所以出现10年9调越调越高的现象，根本原因是只注重抑制需求，而没有着眼于扩大供给。而供给之所以难以扩大，又是因为政府垄断了城市建设用地的供给，农村大量粗放利用的建设用地不能进入城市建设用地市场，大面积存在的小产权房作为非法建筑禁止交易，而政府供给的城市建设用地中，大部分属于工业用地，商住用地所占比例很低，由此造成住宅用地价格不断攀升，从而导致城市住房价格居高不下。要降低住房价格这个阻碍农民工进城落户的主要门槛，就要按照中共十八届三中全会决定中所提出的“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”为此，就要改革现行的土地制度，对出于非公共利益需要的土地，不能再采取征收的方式，而应允许农村土地直接进入建设用地市场，同时也就要求宪法允许城市的土地采取国有和集体所有两种公有制形式，同时允许农村集体宅基地的使用权出让、租赁、抵押和担保，让城乡建设用地在全国范围内得到合理有效的配置。六、修宪前的变通考虑到近期尚不具备修宪的可能，可以由全国人大常委会对宪法的相关条款做出新的解释：所