我国农业保险发展困境的深层根源.doc

我国农业保险发展困境的深层根源 基于福利经济学角度的分析费友海(西南财经大学保险学院 ,四川成都市 610074)摘 要 :自 90 年代初以来 ,作为对农业的一个重要屏障和支持农业发展的制度安排 ,我国农业保险的发展处于停滞不前 、 日益萎缩的尴尬局面 。 本文着眼从对我国农业保险发展困境的经济成因的分析出发 ,提出了导致目前农业保险发展困境的根本成因 农业保险自身的外部性 、 准公共物品的特性 ,正是由于农业保险的外部性导致目前农业保险 “ 有效需求不足 ,有效供给有限” ,发展面临日益萎缩的尴尬局面 。 对我国农业保险的发展走出困境 ,恢复活力的发展思路 ,作者提出一点拙见 ,以供探讨 。关键词 :农业保险 ;外部性 ;准公共物品 ;制度创新中图分类号 : F840166 文献标识码 : A 文章编号 : 1002 - 7246 ( 2005) 03 - 0133 - 12农业是国民经济的基础产业 ,又是一个弱质产业 ,农业的发展受到许多不确定因素的影响。 在农业生产经营和农民日常生活中 ,农业风险几乎无处不在 ,无时不有。 而农业保险正是集中了农业风险 ,承担着补偿农业灾害损失的责任 ,是处理农业非系统性风险 (如天灾人祸等) 的重要财务安排 ,是把各方面用于农业的风险准备基金 ,通过保险和被保险的责任契约有机地整合在一起发挥补偿风险损失的制度。 建立农业保险制度是市场经济发展的客观要求和必然趋势 ,是降低农业风险、 提高农业抵御自然灾害能力的有效措施和基本保障。 纵观现代市场经济国家农业经济的发展 ,无不得益于这一制度的保障。一 、 我国农业保险的发展现状我国是一个农业大国 ,农业保险是个巨大而富有潜力的市场 。 然而 ,自 90 年代中期以来 ,我国农业保险的发展一直处于停滞不前 、 日益萎缩的局面 。 据了解 ,中国自上世纪80 年代恢复办理农业保险业务以来 ,农业保险就长期处于不景气状态 ,1993 年 - 2003 年保费收入从近 6 亿元下降到 4 亿多元 ( 见图 1 和表 1)。 有资料显示 , 2003 年我国农业收稿日期 : 2004 - 12 - 24作者简介 : 费友海 ( 1977 - ) ,男 ,重庆人 ,西南财经大学保险学院硕士研究生 。 中国统计年鉴 ,1993 年 - 2003 年数据。133 保险保费收入 4132 亿元 ,仅占全国保险业保费收入总额的 01081 %和财产险保费收入总额的 015 %。 按全国 213 亿农户计算 ,户均投保费用不足 2 元 。 另外 ,在保费收入大幅下降的同时 ( 见图 1 和表 1) ,农业保险的险种数目也在不断减少 , 由最多时候的 60 多个险种 ,下降到目前的不足 30 个 。例如作为中国开展农业保险业务最大的保险公司 中国人保 ,其 2002 年农业险的收入近 3 亿元 , 也仅占到公司保费总收入的 016 %左右 。1993 年 - 2003 年农业保险赔付率不断上升 , 2003 年达到 9211 % , 大大高于保险界公认的 70 %的临界点 ( 见图 2)。 美国著名的保险学者 Hazell ( 1992) 把商业保险公司持续经营农业保险的条件界定为 ( A + I) / P 1 。 其中 ,A 为平均管理费用 , I 为平均赔款支出 , P为平均保费收入 ,即保费收入大于赔款支出和管理费用之和 ,保险公司才会有盈利 ,否则将亏损 ; Hazell ( 1992) 还对美国 、 日本 、 墨西哥 、 巴西 、 菲律宾等国的 ( A + I) / P 比率进行了计算 ,得到五国的 ( A + I) / P 比率分别为 2142 、 2160 、 3165 、 4175 、 5174 ,说明这些国家农业保险的商业化经营都普遍亏损; 从 1993 年 - 2003 年 , 我国农业保险的 ( A + I) / P 比率 ,最高为 13611 % ,最低为 9212 % ,平均为 10618 % ,也就是说 , 这 11 年里我国农业保险的经营是处于亏损状态 ( 见表 2)。 事实上由于高赔付率 、 高风险 ,加上业务经营的费用支出 ,人保和中华联合的农保险经营都一直处于亏损状态 。尽管国家 1996 年开始免征农业保险的营业税 ,但与高赔付率的风险相比根本微不足道 。农业保险虽然市场巨大 , 但高赔付率 ,高风险使得各商业保险公司避而远之 、 不愿经营 ,使我国农业保险发展举步维艰 、 停滞不前 ,处于日益萎缩的困境局面 。图 1 1993 - 2003 年我国农业保险保费收入与赔付额比较图 数据来源 : 中国统计年鉴 1983 - 2003 年。 根据 中国统计年鉴 1993 - 2003 年数据计算。Hazell , Pet er B1R1 The App rop riat e Role of Agricult ural Insurance in Devel oping C ount ries , Jour nal of Int er nati on2al Devel op ment 4 ,567 - 5811中国统计年鉴 ,1993 年 - 2003 年数据。134 金 融 研 究总 297 期图 2 1993 - 2003 年我国农业保险赔付率变化图 数据来源 : 中国统计年鉴 1983 - 2003 年。表 1 1993 - 2003 年我国农业保险保费收入 、 赔付额和赔付率表年份项目保险费 (亿元) 赔付额 (亿元) 赔付率 ( %)1993 5161 6151 116111994 5104 5138 106181995 4196 3155 71161996 5175 4115 72121997 5176 4129 74151998 7115 5163 78171999 6132 4192 77192000 4104 3121 79152001 3107 2193 95152002 3131 2191 87192003 4132 3198 9211 数据来源 : 中国统计年鉴 1983 - 2003 年。表 2 1993 - 2003 年我国农业保险 (A + I ) / P 比率表 ( %)项目年份1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003(A + I ) / P 13611 12618 9116 9212 9415 9817 9719 9915 9515 10719 112112005 年第 3 期 我国农业保险发展困境的深层根源 135 因此 ,本文拟从福利经济学角度分析目前我国农业保险 “ 有效需求不足 ,有效供给有限” ,发展日益停滞萎缩并濒临停办的危机成因和深刻根源 ,并对通过农业保险的制度创新来解决农业保险发展困境进行探析 。二 、 我国农业保险发展困境的深层根源 福利经济学视角的分析 导致目前我国农业保险发展停滞 、 日益萎缩 ,陷于目前发展困境的原因是多方面的 ,保险业界的不少学者实践工作者都曾从不同的角度进行过探讨和分析 。 而本文中 ,笔者试图从一个新的角度 福利经济学的角度来对导致我国农业保险有效供给和有效需求不足 ,发展日益萎缩的深层原因进行分析 , 并对通过制度创新来解决农业保险有效供求不足进行初步探析 。( 一) 农业保险的准公共物品属性分析在福利经济学中 ,根据是否同时具有排他性和竞争性 ,将物品或产品分为私人物品 、公共物品 、 自然垄断物品和共有资源物品 。私人物品是既具有排他性又有竞争性的物品 ,公共物品是既无排他性又无竞争性的物品 ; 公共物品具有成本和收益的外部性。如果农业保险商品是一种私人物品 ,其成交与否及其成交量的大小由市场的供求双方的力量博弈决定 ,那由于农业保险有效供求不足 , 则农业保险的供给曲线和需求曲线是不可能相交的 。 而我国农民虽然对农业保险有需求 ,但由于高风险 、 逆选择 、 高费用导致农业保险的费率较高 ,加之收入水平低 、 支付能力有限 ,这种需求也只能是潜在需求而无法转变为现实有效的需求 。 可以借助供给曲线和需求曲线加以分析说明 ( 见图 3) 。图 3 自愿投保条件下农业保险的供给和需求示意图 在自愿投保的条件下 ( 即农业保险按市场规律 , 进行商业化经营 , 保险公司自负盈亏 ,国家对供求双方不提供任何财政或政策性扶持) ,农民对农业保险的购买受到其有限支付能力的约束 ,同时还受到农业预期收益和农业保险预期受益不高的约束 , 加之农民一般不是风险规避者 ,因此农民对农业保险的需求较低 。 农民对农业保险的需求曲线是 参阅庹国柱 ,王国军主编 , 中国农业保险与农村社会保障制度研究 首都经贸大学出版社 , 第 85 页、 第 86页。136 金 融 研 究总 297 期D ,商业保险公司对农业保险的供给曲线为 S 。由于受到农业保险高风险 、 高费用率 、 逆选择的影响 ,保险公司供给农业保险的供给曲线位置较高 ; 由于高风险 、 高费用率 、 逆选择导致农业保险的保费率也较高 , 而农民的收入水平低 , 支付能力很有限 , 所以 , 农民对农业保险的需求曲线的位置也较低 , 结果是较高的供给曲线和较低的需求曲线不能相交 。 如果政府对商业保险公司给予经营费用补贴 、 减免相关税赋 , 则供给曲线向右下方平行移至 S1 ,此时 ,供给曲线和需求曲线相交于 A 点 ,均衡成交量为 OQ1 ; 如果政府对农民提供保费补贴 ,则需求曲线向右上方移动至 D1 , 并与 S1 相交与 B , 此时市场均衡成交量为 OQ2 。 显然 ,在政府对农业保险的供求双方提供政策性扶持的情况下 , 农业保险的有效供给和有效需求都同时增加了 。国内外的发展实践也证明了 , 农业保险完全按市场化 、 商业化运作经营是不会成功的 ,而无一不陷入失败 ; 国外绝大多数国家都对农业提供财政支持 ,对农业保险实行政府支持或主导的专业农业保险公司经营或合作社经营或相互保险公司经营 ,但共同点都是由政府主导并给予财政扶持 ,而实行上述运作模式的根源还在于农业保险是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品 , 对农业保险的运作 , 必须遵循其准公共物品的属性 。( 二) 农业保险的外部性分析外部性 ( Ext er nal t ies) 是一个经济主体的行为对另一个经济主体的利益所产生的效应 ,而这种效应没有通过货币或市场交易体现出来 。外部性有正 、 负之分 。正外部性是将利益外溢给社会的行为与活动 ,对全体社会成员提供和产生了巨大的经济利益 。 负外部性是指将成本附加给社会的行为与活动。 英国经济学家庇古最早提出了系统的生产外部性理论 。 庇古认为 ,厂商边际私人净产值和边际社会净产值的不一致现象 , 就是生产的外部性 。 如果边际私人净产值大于边际社会净产值 , 则出现边际社会成本 , 称之为“ 外部不经济” ; 如果边际社会净产值大于边际私人净产值 ,则出现边际社会收益 ,称之为“ 外部经济” 。 庇古还发现不但生产活动有外部性 ,消费活动也有外部性 。 具有正外部性的产品和服务 ,其所有者所能获得的个人效用将由于利益外溢而小于他所生产的利益总量 。 反之 ,具有负外部性的活动 , 成本外溢使提供者只承担了生产产品实际成本的一部分 ,但却获得了全部利益 。正如上面所分析的 ,农业保险是一种准公共物品 , 它具有外部性 , 且具有正外部性 。农业是国民经济的基础 ,农业稳定 ,受益者不仅仅是农民 ,而是整个社会 ; 农业歉收 ,受损的也不只是农民 ,而会波及全社会的每个成员 。农民缴纳保费购买农业保险 , 不仅能保障自己生产生活和收入稳定 ,而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用 ,使全体社会成员享受农业稳定 、 农产品价格低廉的好处 。 因而 ,农业保险是一种具有正外部性的准公共产品 ,它的正外部性体现在农民对农业保险的 “ 消费” ( 或需求) 与保险公司对农业保险的 “ 生产” ( 或供给) 两方面 。 对于农业保险的投保人即农民而言 ,购买农业保险所得的个人利益小于其为整个社会所提供的利益总量 ; 对于农业保险的经营者 参阅高鸿业主编 西方经济学 ,中国人民大学出版社 ,2000 年第四版 ; 曼昆 经济学 ,中国人民大学出版社 ,2001 年版。2005 年第 3 期 我国农业保险发展困境的深层根源 137 保险公司而言 ,提供农业保险所得的个人利益小于其供给成本 。 农业保险出现了购买和供给双重的正外部性 ,而社会其他成员末支付任何费用 ,却享受着农业稳定 、 农产品价格低廉和国民经济稳定的益处 。 农业保险的购买者和供给者成本 - 利益失衡 ,从而缩小了农业保险的供给和需求规模 , 使其小于社会最佳规模 , 造成市场失效 。正是这种供给和需求的双重正外部性 ,导致农业保险 “ 需求不足 ,供给有限” 。假定在没有农业保险的条件下 ,农产品供给曲线是曲线 S 0 ,需求曲线为 D ,此时消费者剩余是 P1A P0( 见图 4) 。 农民购买农业保险后 , 由于农业保险的保障作用而使农产品的供给增加和价格降低 ,供给曲线必向右下方移至 S 1 ,又由于农产品的需求缺乏弹性 ,则供给曲线向右下方移动使农产品价格由 P0 降至 P2 。 此时 ,消费者剩余增加 P0AB P2 。 价格降低使生产者的剩余由 P0AO 变为 P2BO ; 对全社会而言 ,社会福利即社会剩余 ( 消费者剩余和生产者剩余之和) 的增量为 ABO ,而 ABO 是大于 O 的 ,这说明 ,农民购买农业保险后产生收益外溢 ,提高了全社会的福利水平 ,也即农民购买农业保险 ,最终受益的是全社会 。图 4 消费者剩余示意图图 5 农业保险社会福利示意图( 三) 农业保险 “ 消费” 的正外部性与 “ 有效需求不足” 之分析农业保险 “ 消费” 的正外部性表现于利益外溢 , 即作为投保人的农民投保后 , 农业保险所提供的一部分利益由投保农民直接享有 , 如保证农民生产生活和收入稳定 , 但另一部分利益则由农民以外的全体社会成员享有 , 如农业保险使农民生产的风险成本降低 ,生产规模扩大 ,农产品价格低廉 。 农民进行农业保险 “消费” , 利益外溢使边际私人收益138 金 融 研 究总 297 期小于边际社会效益 ,从而导致正外部性产生 。如图 6 所示 ,农民购买农业保险进行农业保险 “ 消费” 的边际私人收益为 M PR ,整个社会从农民 “ 消费” 中所得的边际社会收益为 MSR ,利益外溢使边际社会收益大于边际私人收益 ( M PR MSC) 。 农民和社会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定农业保险的最佳市场均衡量 Q1 和 Q2 ,私人的最佳 “ 消费量” Q1 小于社会最佳规模 Q2 ,农业保险 “有效需求不足”的现象就会产生 。图 6 农业保险 “ 消费” 的正外部性与 “ 有效需求不足”而且目前我国农业收益率相当低 ,并有不断下降的趋势 ,近几年来 ,农民的收入增长日益缓慢 ,增收幅度不断下降 , 收入徘徊不前 。从 1997 年到现在 , 农民人均纯收入平均年增长率还不到 4 % ,占全社会人口 80 %的农民 , 总收入只占全国总收入的不到 20 %。2003 年 ,全国农民人均收入为 2622 元 ,还不到城镇居民人均收入的三分之一。 农民人均收入低 ,可支配收入少 ,农业保险需求不足将会更加严重 。( 四) 农业保险 “ 生产” 的正外部性与 “ 有效供给不足” 之分析农业保险 “ 生产” 的正外部性体现于农业保险的外部风险 、 赔付率和经营成本较高 ,保险公司经营农业保险亏损严重 ,其私人边际成本高于社会边际成本 。 农业保险的承保对象范围相当广 ,面临的风险种类也繁多 、 风险发生频率高 ,损失程度严重 。 尤其自然灾害 ,使农业保险面临其他险种鲜有的风险 共变风险 ,即遇到规模较大的自然灾害时 ,所有投保农户在同一时间遭受损失 。因此 , 农业保险承保的风险不仅发生概率高 , 而且损失集中 ,覆盖面大 ,赔付率远高于一般财产保险 ,这也是农业保险不同于一般财产保险的特殊之处 。 据统计 ,即使在农业保险历史非常悠久 、 制度相对完善 、 农业保险相对比较发达的美国 ,农险的赔付率也相当高 : 1958 - 1998 年平均赔付率为 117 %。另外 , 由于农户居住分散 ,生产野外作业 ,使农业保险展业 、 承保 、 定损 、 理赔的难度 、 强度较大 ,道德风险和逆选择的问题比较突出 ,致使农业保险的经营成本和监督管理成本都比较高 。 高赔付率和高经营成本形成合力 ,导致农业保险经营亏损严重 。 参阅张路雄 , 美国农业保险考察报告 ,中国农村经济 ,2002 , ( 1) 。中国统计年鉴 ,中国统计出版社 ,2003 。2005 年第 3 期 我国农业保险发展困境的深层根源 139 如果政府对商业保险公司经营农业保险不提供经营费用补贴 、 资金支持以及税收优惠等政策性扶持 ,保险公司的边际私人成本将远高于边际社会成本 , 而边际私人收益却远小于边际社会收益 。 于是 ,以利润最大化为目标的商业保险公司和社会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定农业保险的均衡量 ,结果是保险公司的最佳 “ 生产量” 小于社会最佳规模 ,造成农险 “ 供给不足” 。 具体分析与图 6 中农民农业保险 “ 消费” 的情形类似 ,只是用保险公司的 “ 生产” 行为代替农民的 “ 消费” 行为而已 。三 、 农业保险发展走出困境 制度创新方面的思考和探析我国的农业保险经历四十多年的发展 ,却日益萎缩 ,停滞不前 ,而陷于目前的窘迫境地 ,值得我们的反思 ; 对于如何帮助我国的农业保险摆脱目前的困境 , 走向重振和复兴 ,更值得我们的探索 。 基于以上对农业保险的分析和论证 ,农业保险是一种具有正外部性的准公共物品 ,因此 ,对农业保险的制度安排 ,运行经营模式的选择必须立足和遵循这一基本属性 ,在反思现有的制度安排和发展模式的基础之上 , 积极推动我国农业保险的制度创新 。 而良好健全的制度安排和发展机制才是我国农业保险摆脱困境 ,走向复兴的根本保障和必然选择 。 笔者分析认为可从以下两个方面来进行农业保险的制度创新 :(一) 法律制度框架体系的改革与构建创新 , 积极推动农业保险法律制度的健全 、 完善一个良好机制的健康正常运行 ,首先需要法律制度的支撑 ,农业保险的良好运行 ,同样需要法律制度层面的支撑 。 然而 保险法 颁布实施近十年了 ,有关农业保险的法律法规和管理办法一直未制定出台 ,没有专门的农业保险法律法规 ,法律制度缺位 ,司法没有法律依据 ,导致农业保险的运作和发展缺乏法律制度的支持 , 农业保险不可避免地陷入困境 。正如前面所分析论证的 ,农业保险是具有明显外部性的准公共物品 , 它是国家农业和农村发展政策的重要组成部分 。美国 、 加拿大 、 日本等开展农业保险较早和较成功的国家 ,都以专门的法律对其地位和运作规则进行了明确规定 。从总体上而言 , 经营农业保险不可能赢利 。 换言之 ,农业保险商业化运作经营很难获得成功 。因此 , 我国的农业保险从整体上看也只能是政策性的 , 其经营目的 、 经营方式和管理规则均应与商业保险不同 。 但由于目前我国没有专门的农业保险法律 、 法规 , 对农业保险的性质没有明确作出规定 ,农业保险的组织制度 、 运作模式和业务经营方式等也都依照的是 保险法 中对商业性保险的规范 ,漠视了农业保险的特殊性 。这样 , 不可避免地使农业保险发展日益艰难和很难正常运作下去 。加入 W TO 后 ,随着我国农业市场化和产业化进程的不断加快 ,农业发展的内外部风险也在不断积累和增加 。 因此农业的持续稳定发展呼唤农业保险这种有效的农业风险管理体制尽快出台 ,同样 ,要使农业保险得到成功开展和持续健康发展更依赖于农业保险法律 、 法规制度的创新 、 健全和完善 。目前 , 加快我国农业保险的法律建设 , 推动农业保险法律制度的创新和完善不仅是有可能的 ,而且是非常必要的 。借鉴农业保险开展较成功国家的农业保险的立法和法律制度创新和建设经验 ,应着140 金 融 研 究总 297 期重从以下几个方面来推动我国农业保险的立法和法律建设与创新 。11 推动农业保险专门法律制度的建设和完善 。农业保险作为一种农业发展的支持保障制度 ,它对相关法律的依赖程度相当强 。 从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察 ,农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁 ,其立法的意义远超出一般的商业性法律制度 。 人类的经济活动本身充满了各种不确定性 ,因而也就形成了制度这种安全效率工具 ,制度可以提供一系列交易规则 , 界定人们的行为边界 , 约束人们之间的相互关系 , 从而减少不确定性 ,降低交易费用 。 作为一种经济制度安排的农业保险制度产生和形成于农业经济活动结果的不确定性 ,通过在更广阔的时空来分散农业风险 ,补偿风险损失 ,以确保交易成果的稳定性 ,亦即农业生产经营的稳定性 , 它着眼于国家农业的战略性产品的安全 ,因此 ,它对整个农业和农村经济社会制度的运转起着重要的保障作用 。作为一种诱致性保险制度 ,由于农业风险过大 、 经营成本过高 ,单靠商业化运作是很难持续经营和稳定发展的 ,因而只能通过社会的公共部门 政府来提供低保费下的保险供给 , 即政策性农业保险 。 政策性农业保险可以解决农业保险供给不足的状况 ,它不以赢利为目的 ,借助于财政积累来补贴农业保险 , 而这些都必然要求国家农业保险立法的健全和完备 。21 恰当地选择农业保险立法目标 。通过立法实施政策性农业保险是一国家宏观政策的重要组成部分 ,立法要恰当地反映宏观政策的目标和要求 ; 从国外的实践看 ,各国举办农业保险的政策目标有两类 : 一类主要是推进农村社会保障制度的建设 , 同时兼顾农业发展 ; 另一类主要是促进农业稳定发展 。 美国 、 日本和加拿大等国家农业保险立法的内容及其修订过程 , 也充分表达了其宏观政策的目标和要求 。 加拿大农业保险立法 , 为了反映该计划的福利性 、 普遍性和公平性 ,所确定的保险标的相当广泛 , 保障水平很高 , 政府支持力度很大 。日本 农业灾害补偿法 的修订过程与立法目标的变化也是相吻合的 ,立法之初 ,其目的主要是刺激农产品生产和保证供给 ,强制保险的保险标的种类也有所限制 ; 随着日本社会经济的发展 ,农产品供给已不是主要问题后 ,通过修订农业保险法 ,扩展保险保障的范围 ,政府提供财政补贴 ,逐步将农业保险纳入增进农民福利的轨道。选择何种立法目标显然是与各国自身的农业和农村发展状况相匹配 ,也同国家的财政力量相一致的 。 同样我国农业保险立法目标的选择也应与我国的基本国情和政府的财政实力相匹配和适应 。 基于我国的基本国情 ,当前农业保险的立法目标只能是保障和促进农业持续稳定发展 ,随着社会经济的发展 , 国力增强 , 政府财政实力厚实时 , 逐步转变为推进农村社会保障制度的建设 ,增加农民的社会福利 。31 通过立法确定农业保险的利益诱导机制 。正如前面所分析的 ,由于农业自然灾害发生频率高 、 范围广 、 损失大 , 导致农业保险的费用大 、 损失率高 ,费率也高 , 而作为农业保险消费者的农民的收入水平很低 , 农业保险仅靠纯商业化经营运作 ,其供给和需求都很有限 。 因此 ,农业保险经营要获得成功 ,就 参阅庹国柱 ,李军 ,王国军 , 美、 加、 日农业保险立法的比较与借鉴 ,法学杂志 ,2000 ( 6) 。2005 年第 3 期 我国农业保险发展困境的深层根源 141 必须利用利益诱导机制 ,使保险人愿意和并能够持续经营 ,在政府的政策扶持下 ,自我积累 、 不断发展 ,也使被保险人能够以其所能承受的价格费率参加和购买农业保险 。因此应立法明确规定农业保险保险基金和经营费用的筹集渠道以及对投保人的价格补贴政策 ,明确建立合理规范的农业保险利益诱导机制 。 建立利益诱导机制对农业保险成功运作和健康发展是必不可少的 。 如果违背经济规律 ,忽视甚至损害投保农民和保险机构的利益 ,立法就不可能得到真正贯彻 ,农业保险的健康持续发展就难以为继 。(二) 农业保险运作模式 、 发展机制的创新 , 构建新型的符合我国国情的农业保险运作模式和发展机制农业保险是一种政策 ( 既是一种产业政策 , 也是一种社会政策) , 也是一种制度的创新 。 要不要建立这种创新制度和建立一种什么政策趋向的创新制度和发展运作模式 ,是关系我国农业持续稳定发展和农业保险能否成功运作发展的重要课题 。从国内外发展实践来看 ,农业保险有多种可选择的制度模式 : 可以继续采用现在这种政府支持下的商业性保险的模式 ,对农业风险基本上仍采取以传统方法为主的管理方式和政策 ; 也可以重新建立一种政府主导下的政策性农业保险的模式 , 全面采用现代风险管理手段管理农业风险 。 对于后者又有四种可供选择的组织经营模式 ,即政府主办下的政策性保险经营模式 、 政府支持下的合作社经营模式 、 政府支持下的相互保险公司经营模式和政府主导下的商业保险公司经营模式。目前我国政府支持下的商业性保险经营的模式忽视了农业保险的特殊性即农业保险的准公共物品属性 ,其弊端和缺陷也日益凸显 ,需要对该模式进行反思和改革 ,重新构筑新的农业保险发展运作模式 ,而政府主导下的政策性农业保险的模式是比较切合我国国情的农业保险发展运作模式和制度安排 。这种模式的基本格局是由政府主办 ,并由政府设立相关机构或专业农业保险机构从事农业保险的经营运作 。 其主要内容和制度安排设计如下 :11 成立隶属于政府的全国性专业农业保险公司 ,以该公司为主经营全国的农业保险业务 。 建立乡镇 、 县 ( 市) 、 省 ( 自治区 、 市) 自下而上的完善的组织结构体系 , 由县支公司及其代理人组织办理具体业务 ,并以县为单位 ,进行独立核算 、 独立经营 。 除政策性专业农业保险公司外 ,允许商业性保险机构 、 合作社和相互会社经营农业保险业务 ,与专业农业保险公司合作 、 竞争 ,构建一个以专业保险公司为主 , 以各商业保险机构 、 合作社为辅的良好农村保险市场竞争和发展格局 。21 组建政策性的全国农业再保险公司 ,其职能主要有两个 : 一是通过再保险机制 ,使农业风险在全国的范围内得到最大限度的分散 , 以维持农业生产稳定 ; 二是对经营农业直接保险的保险人的亏损给予补贴 。 专业性的农业保险公司 、 般的保险互助合作社和商业性保险机构 ,可以按低于农业风险的实际费率来承保 ,当赔付率超过一般赔付率时 ,由国家再保险公司来补足 ,这是一种差额杠杆激励机制 , 既可以保证农民以可以接受的费率参加保险 ,又可以使一般保险机构以可接受的利润率水平来承保农业风险 。 从而同时调动了被保险人 、 保险人双方的积极性 , 增加了农业保险的有效供求 。除全国农业再 参阅庹国柱 ,王国军主编 , 中国农业保险与农村社会保障制度研究 ,首都经贸大学出版社 ,第 223 页。142 金 融 研 究总 297 期保险公司为农业保险公司提供再保险外 ,允许经审批的中外商业保险公司或再保险公司经营农业再保险业务 ,以使能在更大的时空内分散风险 , 减少农业保险直接保险人的风险责任 ,提高直接保险人的承保能力 ,增加农业保险的供给 。31 实行法定保险和自愿保险相结合 。 根据农业和农村发展的经济社会目标 ,对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数农业产品的生产实行法定保险 ,其他则实行自愿保险 ; 另一方面应将农业保险和农业信贷结合起来 , 凡有农业生产借贷的农业保险标的 ,即使属自愿保险项目也应依法强制投保 , 政府应至少对法定保险险种提供保费补贴 。41 农业保险的经营是政策性的 ,农业保险公司及其分支机构的全部或大部分经营管理费用由政府给予补贴 。 政府还应给予农业保险经营免征一切税赋的优惠 ,以利于其总准备金的积累和长期稳定经营 。51 根据有关农业保险法律 、 法规 ,建立专项农业保险基金 。 农业保险基金通过多种渠道和方式筹集 ,由全国专业农业保险公司或再保险公司统筹使用 ,由税务 、 财政部门负责征缴和管理 ,做到 “ 征缴 、 管理和使用三权分离” ,以防止和避免渗漏 。由于我国各地区社会经济发展存在巨大差异 ,可考虑将农业保险的决策和经营主体可以下放到省 、 自治区 、 市 ,举办农业保险与否 ,成立农业保险公司的时间 ,由省 、 自治区 、市根据本地情况自行决定 。 各省 、 自治区 、 市的农业保险公司可以作为独立法人 ,自主经营 、 自负盈亏 、 自成体系 、 自主发展 。在统 的经营体制框架和总的原则下 , 各公司经营范围 、 保险标的 、 保障水平 、 补贴水平等允许有差异 。另一方面 , 在各省 、 自治区 、 市自主决策 、 独立经营的体制下 ,全国专业性农业保险公司不再经营或逐步退出农业保险原保险业务 ,而主要经营全国农业保险再保险业务 ,或者成立农业再保险公司 ,并通过全国再保险公司给予举办农业保险的省 、 自治区 、 市一定的资金扶持 。 这种灵活的体制 ,适应我国各地经济发展的差异性和农业发展的实际情况 ,有利于各地因地制宜地决策 。 同时还可以有效地调动地方政府主动办保险和对其进行大力扶持和配合的积极性 。政府主导下的政策性农业保险的模式不仅比较切合当前我国的基本国情 ,而且还具有以下特点和优势 :11 如前所述 ,农业保险是准公共物品 ,具有公共物品大部分特性 ,诸如效用的不可分割性 、 利益的外在性 、 取得方式的非竞争性 、 消费的非排他性等 ,加之其经营的高风险 、 高费用 、 高价格等特点 ,使之比较适于由政府来办 。由政府组建全国性的专业保险公司对农业保险进行经营 ,在进行自主经营 、 独立核算 、 自我积累 、 持续发展的同时 ,主要地将社会效益作为其目标和任务 ,加之全国性经营获得的规模经济效益 , 显然可以较好地矫正市场在这方面作用偏弱的问题 ,容易收到较好的资源配置效果 。21 农业保险这种现代农业风险管理制度和工具 ,对我国绝大多数农民来说还相当陌生 ,政府运用其权威和国家管理职能在农村进行强制性制度变迁 , 向农民提供农业保险这种更科学 、 有效的农业风险管理制度 ,辅之以其他利益诱导机制和有力配套措施 ,比较容易推行和为农民所接受 。 因为在诱致性制度变迁的条件下 , 要让农民自己认识 、 自己组织 、 自愿选择农业保险 ,需要走很长的路 , 也很难为多数农民所接受 , 因此成功可能性很小 。 美国和日本等很多国家农业保险曲折 、 反复的发展实践也证明了这一点 。2005 年第 3 期 我国农业保险发展困境的深层根源 143 31 保险经营的数理基础是大数法则 ,风险单位越多 ,保险风险越容易分散 ,保险经营也就越稳定 ; 农业保险的风险单位比较大 ,这种较之于其他财产保险的特殊性 ,使其适合于在尽可能大的空间范围内组织和推行 ,从而降低经营成本 ,有利于保险基金的积累 ,有利于提高企业的偿付能力 。 政府组织在全国范围推行农业保险 ,特别是对某些险种实行强制保险 ,使风险在最大时空得到有效分散 ,这是农业保险经营成功的基本条件 。当然 ,不可能存在普世和万能的解决办法和十全十美的模式 ,由于我国幅员辽阔 ,地区社会经济发展差异很大 ,农业自然气候条件也复杂多样 。 考虑到我国地区发展的差异性和多样性 ,应鼓励和允许多种发展运作模式的试验和创新 , 即便是政府主导下的政策性农业保险的运作模式 ,也非十全十美的发展模式 ,它还可能存在一定的不足和缺陷 ,还有一个和各地区富有差异性和多样性的农业和农村经济发展状况相适应的过程 。但基于目前我国的基本国情 ,即农业的国民经济基础地位 ,农业生产力水平低下 ,农业风险巨大 ,农民的抗风险能力弱和收入水平相当有限 , 以及农业保险准公共物品的特有属性即农业保险的特殊性 ,政府主导下的政策性农业保险的运作模式是相当符合我国国情的保障农业生产经营稳定和农业保险持续发展的模式 , 是推动农业保险走出困境 , 走向