韩国保障粮食供给的战略及政策措施上.doc

韩国保障粮食供给的战略及政策措施上）摘要：随着工业化和城镇化发展，韩国的粮食自给率急剧下降，到2011年，基于热量计算的粮食自给率为44.5%。本文简要回顾了韩国历年的粮食供给状况，通过分析韩国的粮食战略选择及为确保粮食安全所采取的粮食生产、粮食进口管理、粮食储备和海外农业投资等政策措施，为中国制定粮食安全宏观调控政策提供借鉴。韩国的粮食宏观调控政策给中国以一定的启示：保障主要口粮供给须先确保产业安全，在WTO规则下适时调整粮食补贴政策，引导弱质农民出租土地或退出农业，海外农业投资需要国家的多项支持。关键词：粮食安全，粮食自给率，粮食战略，粮食政策基金项目：本文得到2013年农业部软科学研究项目“重要农产品自给率保障与宏观调控机制研究”(Z201305)和2014年农业法制建设与政策调研项目“资源紧缺型国家和地区的粮食生产与调控问题研究”资助。近年来，随着中国粮食自给率持续下降，人们对粮食安全问题的关注有增无减。借鉴国际经验、确保中国粮食供给有效保障是必要的。中国和韩国有相似的基本国情，如两国的经济发展均以政府主导、农业资源稀缺、小规模农业经营占多数、农业劳动力老龄化问题突出等。2011年，韩国总人口4839万，其中农业人口2066万，占总人口的4.3%。现有耕地面积169.8万hm2，占国土面积的17%。水田占到耕地的2/3，主要用于种植水稻，2011年种植水稻的面积约为85.4万hm2，占耕地面积的50.3%。随着城镇化和工业化的推进，韩国的耕地持续减少，粮食自给率快速下降。因此，分析和总结韩国保障粮食供给的经验及做法对中国具有较强的借鉴价值。一、韩国粮食自给率变动随着工业化发展，韩国的粮食种植面积逐渐减少，粮食总产量逐年下降，粮食进口量日趋增多，粮食自给率呈不断下降趋势。19651995年，韩国基于热量计算的粮食自给率从89.7%持续下降到60.9%，下降近30个百分点；若将饲料自给率考虑在内，粮食自给率从1970年的79.5%下降到1990年的62.6%，到2007年进一步下降到44.1%1，随后经历了3年回升期，20082010年的粮食自给率分别为48.3%、50.1%和54.0%，2011年下降为44.5%2。以2011年为例，当年韩国基于热量计算的粮食自给率为44.5%，即韩国国内所产粮食只能满足居民44.5%的热量需求，余下55.5%的热量要依赖进口。韩国的谷物自给率也是逐渐下降的。1966年，韩国的谷物自给率超过100%，达到102.5%，在1967年跌破90%的关口后便开始急剧下降，1970、1980、1990、2000和2010年，韩国的谷物自给率分别为78.2%、53.3%、43.8%、30.8%和27.6%，2011年进一步下降为22.6%。据韩国农村经济研究院公布的数据，19822009年，谷物自给率从52.6%下降到30.2%；豆类自给率从37.8%持续下降到1995年的11.7%，此后基本维持在10%左右；薯类可完全自给，除1991、1994和2003年外，历年的薯类自给率均在98%以上1。韩国的大米能够实现自给，在19662011年，除个别年份外，各年的大米自给率均在90%以上，最高为1966年，达到111.9%。2010和2011年韩国的大米自给率分别为104.6%和83.0%。主要的谷物类粮食中，大麦的自给率仅次于大米，但下降趋势依旧明显，从1990年的96.1%下降到2011年的22.5%。小麦和玉米的自给率非常低。小麦的自给率在1966年为43.4%，到1970年降为15.4%，降速较快。自1972年起，小麦自给率低于10%，1984年以后，小麦自给率更是不足1%，基本完全依靠进口补充。玉米的自给状况与小麦相近，2011年韩国玉米自给率仅为0.8%。大豆自给率在1966年达到99.4%，1969年跌破90%，随后持续下降，到2011年为6.4%，油脂类作物自给率的变动与大豆相类似，到2009年为3.1%。韩国对蔬菜和水果保持了较高的自给率。1984年以前能实现100%自给，1984年以后虽有波动，但仍维持在90%以上，到2009年为92.6%。水果的供给也从基本自给逐渐走向适度进口，从1966年的100.6%下降到1999年的91.1%，进入2000年后，水果自给率维持在80%90%。这反映了韩国的农业生产偏重于大米、蔬菜和水果产业，玉米、小麦、大豆等饲料谷物几乎完全依赖进口。就韩国养殖类食物而言，肉类自给率从1966年的100%下降到2009年的77.5%，近1/4的肉类消费量依赖直接进口。鸡蛋基本上可实现完全自给。肉类结构中，牛肉、猪肉和鸡肉的自给率与整个肉类自给率的变动趋势相近，但牛肉自给率从20世纪70年代后期开始逐渐下降，到1995年只有50.8%，到2009年降为42.2%，而猪肉自给率直到2004年才首次低于90%，到2009年仍为78.9%；鸡肉自给率到1999年开始低于90%，到2009年为86.4%1。肉类结构中的品种自给率差别反映了韩国对畜牧业养殖结构的调整，即重点发展肉猪和肉鸡。总体而言，韩国的肉类、鸡蛋、牛乳及乳制品的自给率在不断下降，但养殖业偏重肉猪和肉鸡。二、韩国的粮食战略韩国的粮食战略突出表现在两个方面：一是大力促进大米生产，同时严格保护国产大米；二是积极拓展海外农业，构建内外结合的粮食供给网络。(一)坚持大米基本自给当粮食不能完全自给后，韩国选择了确保大米基本自给的粮食战略方针。为保护国内水稻产业安全，降低国内大米市场遭受农产品贸易自由化的冲击，韩国一方面实施了高额的补贴政策，大力促进大米生产；另一方面两度推迟大米关税化，仅按承诺的最低数量进口大米。在韩国的农业、农村发展基本计划中，韩国政府对粮食自给率、主食自给率、大米自给率设定了目标值，其中对大米自给率的目标值设定，2015年由原来的90%提高到98%，2020年仍高达98%1，也就是说，韩国的大米自给战略仍将坚持。各类食物的自给率目标值设定也反映出韩国政府的粮食政策倾向。种植类作物中，大麦、小麦、豆类和饲料的自给率目标值均比2010年的自给率数值要高，其中小麦自给率提高幅度最大，从2010年的1.7%提高到2020年的15%1，意味着韩国在未来数年中，除大米外，小麦将成为农业生产支持的另一重点。畜牧业重点维持肉猪和肉鸡产业的发展，到2020年，猪肉和鸡肉的自给率目标值均为80%。(二)积极拓展海外农业韩国的海外屯田历程始于韩国政府在20世纪70年代末到阿根廷购买土地。韩国历任总统高度重视海外农业开发。2008年年初，韩国政府发出“建立海外粮食基地”的号召，希望通过海外农业投资促进本国粮食安全，把韩国粮食自给率提高到50%。2008年6月，韩国政府又提出“10年海外农业开发战略计划”。2012年1月韩国海外农业开发合作法正式生效，企业进行海外农业投资得到了韩国的法律保障。韩国海外农业开发的步伐紧跟日本，到2011年年底，韩国在海外农地的有效租赁面积达4.23万hm2，遍布亚洲、欧洲、非洲、美洲和大洋洲，覆盖24个国家和地区，主要种植谷物作物，累计已生产17.1万t大米、大豆和玉米3。据韩国农林水产食品部对海外农业开发的目标设定，2015年海外农业开发提供的谷物将达到91万t，到2020年达到138万t1。三、韩国保障粮食供给的政策措施为保障粮食供给，韩国主要从促进国内粮食生产、粮食进口管理、粮食储备和海外农业投资4个方面实施了一系列政策措施。(一)粮食生产韩国大米产量占谷物类粮食总产量的80%以上，其促进粮食生产的政策在很大程度上就是促进大米生产的政策。1.依靠多项补贴，促进粮食生产韩国实现大米自给得益于补贴政策的适时调整。加入WTO以前，韩国主要通过价格支持、生产性专项补贴政策刺激农户的种粮积极性。1968年，韩国实施购销倒挂的价格支持政策，专门设立了粮食管理基金，用于支付购销差价所需的补贴资金，这一政策的目的在于促进粮食增产和粮农增收。但该项政策给韩国财政带来很大压力，到1993年年底，粮食管理基金赤字8.7万亿韩元(100韩元约合0.577元人民币，2014)，其中赤字的88.5%是因补贴大米种植户所致。随后，韩国调整了购销补贴政策，对大米种植户的补贴由政府和国内消费者共同承担。随着农业劳动力越来越短缺，韩国从1972年开始向农户提供低息贷款补贴，鼓励农户购买农业机械。同时，韩国加大了农业基础设施建设力度，19711981年，重新规划国内最大的4条河流周边的耕地，升级更新农田水利设施，到1981年累计重新规划耕地12.2万hm2，超过10.2万hm2耕地配备了灌溉设施4。1991年，韩国又提出“调整农村和渔村结构的措施”，计划在19922001年投资42万亿韩元改善农业基础设施，实际上在1998年便已提前完成计划。乌拉圭回合后，韩国在农业支持改革方面加强了直接支付制度。粮食生产直接补贴政策主要体现在新环境农业直接支付、农民提前引退直接支付、稻田直接支付计划和农协组织支持。2.支持土地流转，培养新型农民为了促进规模经营，提高农业劳动生产率，韩国主要采取的措施：一是借助农协组织，将小规模农户组织起来进行规模化生产和经营；二是鼓励土地流转。20世纪70年代前后，农田分散占有与韩国推进农业现代化的要求不相适应。以此为背景，韩国解除了土地买卖和占有的限制性规定。1994年韩国制定了新的农地基本法，进一步放宽土地买卖和租赁限制，鼓励农户扩大农场规模。在土地难以集中的地方，韩国政府扶持或组建农业合作组织，推动当地农业走上规模生产。此外，政府实施了农民退休支付计划，65岁以上的农民将士地出售或出租给专业农民5年以上者，可获得每平方米土地258韩元的补贴。通过鼓励土地流转，韩国计划到2013年平均经营6hm2以上耕地的农户占全国稻农的50%，同时放宽拥有土地的上限，计划每年培养1000名创业型农民，着力培养核心农户5。(二)粮食进口粮食进出口调控是韩国保障粮食供给的重要手段，主要是通过关税和配额进行调控。对国内自给率较高的大米、蔬菜、水果和乳制品等，韩国实施的是进口高关税或配额政策；对国内不生产或自给率较低的农产品，如玉米、小麦、大豆等，征收的关税非常低，通过鼓励进口满足国内需求。1.严格限制大米进口，推迟大米关税化为了保护国内的水稻产业，韩国一方面实施支持政策，另一方面坚持严格的保护政策。1995年加入WTO后，韩国决定到2005年才执行大米关税化，大米关税化实施时间推迟10年之久。但作为推迟大米关税化的代价，19952004年，韩国承诺执行最小市场进入配额(MA)，即1995年进口大米的数量为基期(19881990年的平均值)消费量的1%，2004年提高到4%，约20.5万t。大米购买策略是满足最小MA米的承诺，同时只为较低质量的大米进行招标进口。然而，在2004年的新一轮WTO协商中，韩国将大米关税化的最后时间再度推迟到2014年，但进口大米的数量需翻一番，从2004年的20.5万t增加到2014年的40.9万t，到2014年的大米进口量相当于国内消费量的7.96%6。除配额措施外，关税是韩国粮食进出口调控的另一工具。谷物及其制品的最终约束税率平均高达179.7%，即使是最惠国执行税率也高达133.7%，并且92.7%的关税项目处于约束税率之下7。蔬菜、水果也是韩国征收高额关税的对象。除一般关税外，韩国对国内重要农产品还实施了弹性关税，即在基本关税基础上附加征收调节关税，通常在30%70%。2.限制进口大米流通，降低直接口粮消费由于韩国国产大米的价格高于进口大米，为保障国产大米不受冲击，韩国对MA米的流通进行了严格的限制：一是韩国政府制定进口大米的品种和品质要求，分国别配额分配。二是大米进口业务全部由国有贸易机构承担，进口的大米通过公开招标拍卖的形式销售给具有政府认定资质的大米流通企业，再由这些企业进行批发或零售。三是对MA米的用途进行限制，控制用于直接口粮消费的比例，如进口大米的10%30%用于国内市场流通，直接卖给本国消费者，余下部分由政府进行管理，主要用于食品加工6。四是对市场流通的进口大米进行原产地标识管理，要求列明生产日期、生产国、品种、等级、重量等内容。3.加强外交关系，谋求进口来源多元化韩国的粮食进口有一个明显特征：进口来源地集中，对特定进口商的依赖性较强。玉米、小麦、大