开发区规划与建设.doc

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开发区规划与建设前言开发区经过二十几年的发展，已经成为我们区域经济的一个增长点。那么，在未来的发展当中，国家对开发区有一些什么要求？开发区面临着一些什么有利的发展机遇？它自身又存在一些什么制约因素？还有一些什么问题？根据国家的要求和未来的发展趋势，开发区有一些什么样的发展思路？今天我就结合这些问题概要的跟大家做一些介绍。一、 开发区的发展机遇从开发区的发展机遇来看，虽然国际环境，还有我们国内的宏观形势也在不断的变化，不断的调整，但是开发区的发展应该讲还是面临着比较好的发展机遇。（一） 国家对开发区的发展始终给予了高度的重视和大力的支持一个就是国家对开发区的发展始终给予了高度的重视。昨天讲在开发区发展的关键时期，邓小平同志通过题词，通过一些指示，给开发区建设给了很大的鼓舞；中央也为开发区的发展制定了很多支持性的政策；江泽民总书记、胡锦涛总书记多次视察开发区，为开发区的发展指明了方向；国家的各个部委，从不同的方面对开发区的发展都及时地制定方针，给予了政策支持。所以从总体上国家对开发区的发展一致给予高度的关注，给予了大力的支持。这一点我们觉得是开发区今后发展的一个非常好的条件。（二） 我们已经高度的融入到了全球化的经济发展之中，同时我们国家这些年非常强调区域的协调发展第二个，就是经济全球化在深入的发展，我们已经高度的融入到了全球化的经济发展之中，同时我们国家这些年非常强调区域的协调发展。那么从开发区的地位来看，这两点对它的发展都非常有利，为开发区承接新一轮的产业转移，进行自身的产业调整和升级都带来了非常好的条件。比如说国际的产业转移从这二、三十年来看进行过几次大的高潮。那么下一步世界范围的产业转移还在进行，从我们国家近几年的发展来看，国外的一些新型产业还在不断地进入中国，那么沿海的一些开发区，或者我们建得比较早的开发区，它自身的条件具备了承接这些新型产业的转移，那么同时我们沿海的开发区经过这些年的发展，它自身也在进行产业调整，那么它转移出的那些产业为我们中西部地区开发区的发展也创造了产业承接的条件，所以说无论从国际化的角度来看，还是从我们国家区域的发展角度来看，开发区在产业转移的过程当中都面临着很好的机遇。（三） 我们国家现在的产业支持政策由过去的区域为主的政策调整为产业支持为主第三，我们国家现在的产业支持政策由过去的区域为主的政策调整为产业支持为主。过去像我们开发区都有一些很特殊的政策，我昨天也介绍了，外资政策、财政政策、海关的一些政策。那么随着我们国家社会主义市场经济逐步的确立，也随着我们进入WTO以后要符合一些国际规则，这种特殊的区域政策正在基本上趋同了，你说现在开发区还有什么不同于我们国内其他地区的政策？现在基本上没有了，但是每个国家它要扶持一些产业，都有一些产业方面的引导政策，这些政策我们国家还有。那么开发区是产业地区，只要符合国家的产业导向，仍然可以得到产业政策的支持，所以只要在这方面符合国家的宏观走向，符合国家的产业导向，也有利于开发区在新一轮的发展当中依靠这些政策的优势集中新的资源，引进高端项目，支撑下一轮的发展。（四） 开发区规范发展的整顿工作已经结束再有一个，开发区，我昨天讲了经过三年的整顿，整顿工作已经结束了，上了国家开发区目录的1560多家开发区，为开发区的发展带来一个规范化的发展环境，这个也很重要，因为过去的确开发区的发展不够规范，数量很多，发展的方式也比较粗放，特别是在招商引资方面互相竞争，甚至有时候会出现一些恶性竞争，带来一个不是双赢的结果。那么通过开发区的规范发展以后，这种情况会得到进一步的遏制，为开发区从发展环境来讲有一个比较好的条件。（五） 开发区形成了比较雄厚的发展实力当然还有一个很重要的，就是我们开发区自身经过二十多年的发展的确形成了比较雄厚的发展实力，而且也积累了很多对外交往的渠道，积累了很多优势的资源，跟其他地区相比它还是站在一个比较高的发展点上，所以这个也有利于它的新一轮发展当中，为它新一轮的发展提供了重要的保障。所以从这几点来看，应该说开发区下一轮的发展还是面临很好的发展机遇，开发区要紧紧地把它抓住。二、 开发区发展的制约因素当然，开发区下一步的发展也有不少制约因素，这个也应该要清醒的认识到的，那么这些制约因素对开发区的发展也是挑战。（一） 可供建设的用地非常紧张一个就是可供建设的用地非常紧张，这跟全国的大形势是一样的，但是开发区自身有它自己的特点，昨天也讲土地是开发区发展的重要载体，也是开发区持续发展的资源保障，所以对开发区来讲，土地显得更加重要。那么我们国家对土地政策已经明确了，18亿亩的耕地红线是不能突破的，而且现在离18亿亩这条红线其实也没有多少空间了，不可能再像以往一样无限制的供给。另外，现在开发区虽然有地的存量，但是现在国家对用地的指标也有控制，你有地没有指标也不行，国家实行总量控制。所以这些叠加起来，开发区在下一步发展当中土地制约因素越来越明显。所以现在沿海地区就出现了有项目，没有地的情况，当然我觉得任何一个问题都是两个方面，对开发区调整结构也是一种促进，所以东部的开发区现这几年已经开始了一些产业的转移，腾出空间来调整结构。（二） 开发区的综合成本在逐步地提高第二个就是开发区的综合成本在逐步地提高。对区内的生产企业的发展带来了一些影响。因为开发区是工业地区，而且出口的比重还比较大，那么这几年有很多政策的调控，对这类企业实际上还是有不小的影响，比如说汇率的调整对出口企业就会带来影响，前一段时间的利率的调整，原材料的价格的调升，还有用工成本的提高，对这些生产企业都带来一些影响。生产企业是开发区的重要支撑力量，那么怎么克服这些制约因素？让企业能够维持正常的经营，对开发区来讲也是至关重要的问题。（三） 开发区的资源承载过重，环境保护压力不断加大第三个制约因素就是说开发区的资源承载过重，环境保护压力不断加大。这也是开发区自身的结构，它独特的特点。所以随着开发区产业的不断地扩大，水、电、气这方面的供应越来越多，但是我们实际上资源的供应也是有限度的，同时对环境保护这方面国家现在非常强调，而且节能减排都是硬任务，你要做这些东西，开发区要进行一些新的投资来改进这方面的状况，这对开发区也是一个挑战。（四） 工业项目比重过高第四，现在开发区从产业结构来看，工业项目比重过高。当时的方针以工业为主，这是没有错的，应该这么坚持，但是走过来以后从结构分析来看，工业比重是偏高，偏高的话就有一个结构失衡的问题。比如说我们现在开发区的GDP，那么工业GDP大概要占到70%以上，显然这比重还是比较大。随着开发区规模不断地壮大，如果工业项目比重过高，服务业跟不上的话也会影响到工业的发展，所以下一步开发区业也面临着调整产业结构的问题，让工业和服务业怎么能够匹配起来，同时开发区的服务业也有它的特点，它的服务业恐怕更多的要发展一些生产性的服务业，就是我们现代服务业当中一项很重要的内容，就是为生产性提供服务这种服务业，在这方面开发区还要做很多新的探索，否则也会影响它整体的发展。（五） 人力资源与新的产业发展需求还不相适应那么再有一个因素就是人力资源，我们现在与新的产业发展需求还不相适应。那么开发区在调整经济结构、提升经济结构，引进一些新兴的产业，那么人力资源现在看来还跟不上。另外我们国家的教育体制也在改进，所以教育的资源怎么跟经济发展能够结合得更紧密，现在也在探索，所以开发区一方面还是要依靠大的教育环境来提供资源，同时自身也要根据独特的功能和产业的需求来创新一些人才的引进、培育、聚集、培养这方面的机制，就是把这些方面做好了，克服了这些制约因素才能更好的发展。三、 开发区存在的问题同时，开发区这些年也有一些问题，我主要是摘几个主要的跟大家讨论一下。（一） 引进外资的规模大，但技术含量不高一是我们开发区这些年以外资为主，我们引进外资的规模就开发区来看，昨天我也跟大家汇报了一些数字，就是比如说每年实际到位的外资在54个经济技术开发区里面大概就是将近四分之一落在开发区里面，这个数量应该不小，规模的确是比较大，但是引进项目的技术含量离我们预想的还有距离。虽然我们的高新技术产品在总产出中的比重是在逐年增加，但是它只是在产品的划类上属于高新类，里面的核心技术我们掌握得不多。所以我们引进外资，这个外资的技术的溢出效应，我们看得还不是很明显，所以下一步在这方面要结合着产业的提升，结合着自主创新的深入推进怎么能够把引进外资或者自主创新、提升我们的科技研发和生产能力怎么样更好的结合起来，在这方面还要下很大的工夫。当然这个问题也要实事求是地分析，一个国家的发展从客观来看还是有一个阶段性的，主观意愿想超阶段发展也不可能，但是从主观上来看我们还是不要光追求引进外资的规模，还是要跟我们提升自主创新的能力，逐步地使我们国家成为创新型的国家，把它跟这个目标结合起来。（二） 制造业和服务业失衡第二个，我刚才讲了，就是制造业和服务业失衡的问题，刚才已经说了，我就不重复了。失衡还有一个问题，就是开发区土地跟过去不太一样，下一步就是开发区的土地、能耗、环境这些约束条件会进一步的硬化，所以你这方面结构不调也难以保障它再取得以前这种发展速度。（三） 土地紧缺另外，土地紧缺。这个问题刚才也提到了，在制约因素的时候谈到这些，已经涉及到这些问题，同时它也是开发区发展当中面临的需要认真解决的问题。另外，土地从开发区的问题来讲，这里还有一个效益的要素要考虑，就是我们过去开发区的发展，土地是支撑它的很重要的资源。我们开发区想滚动发展，它滚动的资金来源在前一个阶段土地是一个重要的来源，因为它后面不断有土地做预期，所以它的地价控制得不好，不是有的还出现过零地价，或者拿地价作为竞争项目的条件，它为什么能够这么做？因为它有预期的土地供应，他就不断的用后续的东西来支撑当前的这种行为。但是今后没有土地预期了，土地要严格控制，而且会越来越严格，那没有这种预期了就跟一个企业一样，资金链断了，没有后续的资金链保障，所以你怎么能够保障它的持续发展，这是一个很严峻的问题，也希望开发区在这方面要认清形势，立足当前，在开发当中要效益为先，要把效益考虑进来，不能再像过去，也不可能再像过去一样把土地作为有优惠来招商引资，不能再做这种事情了。（四） 经济发展与社会发展之间还存在一些不协调另外，开发区从目前问题来看，经济发展与社会发展之间还存在一些不协调。就是说过去开发区它的功能应该讲不是很复杂，工业为主，就是引进工业企业，促进产业的发展，通过这个东西来带动和促进老城区的发展。但是现在开发区随着它的规模的扩大，它与城市的融合的速度在加快，开发区这种模式自身也出现了社会发展方面的问题，在这方面因为发展太快，好像我们思想准备还不太充足，但是这些问题如果不很好的去研究、实事求是去探索一些好的办法，反过头来会影响开发区长远的发展，因为在这方面实际上现在还存在不少问题，比如在环境保护方面，在社会管理方面，还有很多问题有待于进一步的研究，比如涉及到土地拆迁，涉及到社区管理方面，总体上看还是不错的，但是也有不少地方出现了这个问题，对农民的利益保护得不够，在社会保障这块没有及时地建立起完善的机制，也带来一些问题。所以这方面也是开发区大家现在比较关心或者正在努力探索的一些工作。刚才上面我给大家汇报了一下我们开发区在下一步发展面临的一些机遇，面临的一些制约因素和开发区自身的一些挑战性的问题。四、 对开发区发展的共识结合昨天给大家介绍的背景情况，再结合今天刚才谈的几个问题，那么这些年围绕着开发区的发展还是形成了一些共识，这些共识跟大家介绍一下。（一） 要立足于本地实际通过这25年，我们开发区的实践，有那么几点，一个就是园区经济的发展还是要立足于本地实际，立足于各自的实际，这是一个实事求是的原则。要借鉴，没有错的，咱们昨天也讲了，就是我们设立开发区之初实际上方方面面就借鉴了国外的很多国家的经验，也借鉴了我们特区的发展经验。要借鉴，但是要结合自己的实际，还要探索出来适合我们自身发展的一些路径。因为我们中国开发区这么多，分布这么广，它不可能是有一个共同的模式，有些基本的规律应该是差不多，但是不可能是有一个现成的模式，所以还是要根据不同的情况。比如说我们中西部的开发区，特别是西部的开发区，它的发展跟东部肯定不应该是完全一样的路径，比如说在前段时间办出口加工区，我们有些西部的开发区发展的要求也想办出口加工区，我说在这个问题上要慎重，因为出口加工区是有它独特的功能的，它是大进大出，搞加工贸易。像我们西部一些地方，交通条件不像沿海，所以那个地方适不适合办出口加工区，这就要认真地研究，认真地论证。否则办起来以后，也有办的，办起来以后没有项目的跟进，而且它又是围网海关监管的区域，你这块地方不能干别的用，不能冲去把铁丝网拆了，你把海关撤了，这就费很大工夫，所以像这些问题我觉得还是要结合实际来做，有些东西很好，但是适不适合我们这个地方发展，这是要进行充分的论证。（二） 要善于抓住发展机遇，而且要有把机遇转化为实际的动力第二个，有一个共识就是开发区的发展还是要善于抓住发展机遇，而且要有把机遇转化为实际的动力。要培养这种能力，我觉得这对开发区的发展很重要，因为开发区本身就是一个改革探索当中的产物，而且到目前它的体制仍然有别于我们常规的体制。它要承担着一个地区发展经济，特别是发展国际经济这么一个重任，所以做机遇发现、政策发现的工作很重要。比如说我们的出口加工区，我们是2000年才建立起来的，那么这种出口加工区我觉得就是一种机遇的发现或者一种政策的发现。我们最早还是从昆山开发区，最早在酝酿这个事情，也就是说台湾的很多代工企业在当时也面临着转移，因为在台湾做不下去了，综合成本提高得很快，难以支撑这种代工方式的进一步进行，但是订单的确市场很大，市场是可以的，所以当时就想把台湾的这类企业引到大陆来，但是引到大陆来，这类企业就必须得有一个环境，它才能发展，这种环境就是快速通关的方式，你如果要是常规的海关监管它做不了这种业务，所以当时昆山谈这个事情的时候就把它这个当做一个机遇来看，回到国家以后就找各个部委来衔接这件事情。而且昆山开发区也做了很多实验性的工作，比如说一两单业务，他跟着这个货，从这个货一下到咱们的虹桥机场，他就跟上，跟着这个货一直走到昆山的加工基地，他就算一共有多少时间，经过多少环节，在每个环节耗用多少时间，那么这些时间如果想把它减少的话要采取什么样的方式，他就整个把这个流程摸了一个底，然后提出我们引进这种产业我们需要解决哪些问题，这引起了国家的重视，引起了各部门的重视，通过大家的合力，反复的论证，研究方法，然后就把出口加工区这种模式就在沿海那些地方建力起来了，这样很多代工的企业就引进来了。所以像昆山开发区，现在每年两个多平方公里的这个出口加工区里面，今年可能会做到300多亿的进出口。所以这种模式就给昆山两点多平方公里带来了一个300多亿的进出口量，那它带起了多少产业？带起了多少就业？所以这就是机遇发现、政策发现。所以我们开发区的发展，我觉得我们将来还会有类似的情况，也需要我们继续本着改革开放、大胆探索的精神继续去做机遇发现、政策发现来促进我们下一轮的发展，所以这个大家有着共识的。（三） 要确定园区的功能第三个就是还要把握住开发区，我们的分布很广，各个区域的情况也不同，我们建立了这个园区，那一定要确定这个园区的功能，它的产业定位、它的市场定位，这个一定要确定，不是我划了一块地方，别人怎么干我跟着走就行了，那不行。那么确定一个园区的功能是根据什么东西？还是要根据我们区域的总体的发展规划，根据我们的客观情况来定这个东西，同时就在这个园区功能定了以后还有一些阶段性的发展方针，也不能想一口吃成胖子，也不可能。还是有阶段性的发展方针，还是要继续进行研究。总之，开发区的发展也是有规律的，所以我们学习科学发展观还是要本着科学的精神，对园区发展还是要做慎密的策划，在实践当中逐步地明确我们这个开发区的功能是什么东西，我们分几个阶段发展，还是要实事求是地来做好这方面的工作，这样才能使园区能够有一个健康的发展。（四） 要始终坚持改革创新，与时俱进的精神再有一个共识就是在发展当中还是要始终坚持改革创新，与时俱进的精神。在管理体制、投资环境、投资促进等所有我们开发区几个重点的领域里要保持根据实际情况不断地变革，不断地创新，保持竞争力。现在开发区，实际上过去我们有国内竞争，后来我讲了，规范以后过去的那种恶性竞争会得到遏制，但是竞争总会有，竞争也不是一个坏事。同时，我觉得进入新时期以后，我们国家的开发区还面临着跟周边国家开发区的竞争，就说比较发达的一些国家，韩国和日本现在也在重新打造它的园区，而且他们这些国家对园区都出台了很多支持性的政策，因为二十几年前我们搞园区的时候就借鉴了包括韩国、日本，因为他们那时候园区发展比我们早，也借鉴了他们的经验，现在反过来，这些国家也到中国来取经。他们就认为你中国这些年的发展，开发区是很重要的一个支撑，他们也研究我们开发区为什么出现这种情况，反过来去改进他们的园区，支持和打造他们的园区竞争力，所以这对我们来讲也是一个挑战，我们也需要在全球化发展当中，在全球经济的发展当中，在全球的经济合作当中不断地探索新的路径、新的发展方式来提高我们的竞争力，否则我们在新的一轮竞争当中会处于不利的地位。实际上这种改革还有很多领域需要进行，比如说开发区应该说管理体制比较先进，但是这里面仍然存在不少问题，今天这个问题解决了，实际上过一段时间还会出现新的问题，比如说我们开发区的机构，我们是小政府，大家都说小政府，因为它是管理委员会，它主要是从事经济功能这方面的指导，集中精力促进这个区域的经济发展。但是，我们这个开发区从机构来看，这些年也不是没有出现过膨胀的时候，也有的，不是说你这种模式一确立就永远是这样，不会的，因为它也是一种变化之中的，所以你机构一膨胀必然带来繁杂的程序，影响效率的提高，所以在这方面也要不断地去变革，不断地通过一些方式来保持这种模式本来的那种机构。另外，还有像现在的融资方式，我们开发区搞这个基础设施，搞投资环境的建设，过去都是我们自身在投资，我们的开发总公司，我们自己的公司在搞。下一步，一方面随着我们的规模的扩大，我们的基础设施的容量要进一步的扩展；同时现在从市场的发育程度来看，我们国家金融市场、资本市场发展也很快，那我们开发区这一块怎么跟我们的金融市场、资本市场能有一种更好的融合，利用这些市场的力量来与我们的发展形成合力，促进我们发展，这方面还有很多方式需要认真地去探讨。当然现在咱们开发区在投融资方面也做了很多改革，比如说现在在我们国内的资本市场、证券市场，我们也有不少开发区或者开发区的企业已经上市了，所以应该说现在也形成一个小板块了，将来会不会形成一个很明确的板块，这个也不是没有可能，所以怎么尽快在这些方面创新我们的思路，创新我们的方法，多方面地利用市场的力量，这也是我们保持和增加竞争力的重要的渠道，这也是大家有着共识。（五） 要与所在的区域发展紧密结合再一个共识，就是说我们开发区的发展跟母城的关系再放大一点，我们园区的发展要与所在的区域，我们现在国家非常重视区域经济的发展，它跟区域的发展要紧密的结合起来，不要一枝独秀、孤芳自赏，避免这种孤岛效应。所以还是要依托我们所在区域的优势和资源，通过与区域的协同发展，为区域的经济发展服务，从这个当中来扩展我们自身的发展空间。这个我昨天也讲了，实际上这里面在二十几年当中也有教训，是因为处理不好这个关系，影响了自身的发展。所以从正反两方面的经验教训当中，大家对这一点还是形成了共识，而且很多开发区做得还是不错的，跟区域的融合在逐步地深入，领域在不断地扩展，效应在不断地显现，所以在这方面我们还要继续深化这方面的工作。五、 我国开发区的发展趋势关于我们中国开发区的发展趋势，这里我分两块，一个就是说我们进入新的时期，特别是进入新世纪以后，我们国家开发区形成一定规模了，应该讲我们的类型也是比较全了，发挥的作用也在逐步地明显。为此，国家对开发区的发展也有一些新的要求，在这些方面我给大家做一个介绍。另外就是说根据国家总体的部署，根据国内外形势的变化，我们开发区自身也在做一些创新和探索，这个也跟大家做一个汇报。（一） 国家对开发区发展的指导方针从开发区成立以后我们从中央到国务院、到各部委对开发区的发展倾注了很多心血、关心，也给予了很多方方面面的支持。在开发区成立20周年的时候，也就是2004年，根据形势的发展，开发区也进行一些方针的调整，那么这些调整也都是根据我们国家总体的指导方针，指导的精神做出的。比如说在2004年开发区二十周年的时候，温家宝总理代表国务院对开发区的发展做了一个重要的批示，提出了四个更加。一个是温家宝充分肯定建立开发区是党中央国务院做出的重要决策，而且经过二十年的发展，开发区在改革开放当中发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，这点国家给予了充分的肯定。同时，在新的发展阶段，温总理也要求开发区的建设必须贯彻落实科学发展观，还是要实现经济体制改革和经济增长方式的转变，而且要严格执行国家有关于开发区的各项政策，不能偏离，并且总结好经验，提出了四个更加：要更加注重结构调整和优化升级，这是在结构上；更加注重引进技术和开发创新，这是很重要的任务；更加注重开发项目的质量和效益；更加珍惜和合理利用土地，防止盲目的追求数量和规模，有力地提高开发区的法制水平。所以温家宝总理这个批示指向很明确，要求也很具体，而且非常切合开发区的发展实际，所以这也是下一步开发区发展的一个指导方针。所以刚才讲的是二十年时候开发区的发展在方针上做一个调整，这个是根据温家宝总理代表中央国务院提出指导方针，根据这个东西要做一些调整。1. 经济开发区的指导方针从“三为主、一致力”到“三为主、两致力、一促进”那么前二十年开发区根据1984年中央开的沿海城市座谈会，对开发区提出的那个指导方针就是把它归纳出来了“三为主、一致力”：以工业为主，吸收外资为主，出口为主，致力于发展高新技术产业，当时是这个方针，这个方针坚持了很多年，而且从第一批开发区或者说国家级的经济技术开发区来讲，