减轻农民负担的几点思考.doc

关于减轻农民负担的几点思考 -崔小青内容摘要：农业是国民经济的基础”这是条经济学常识。然而，在实践中人们却往往忽视了这一众所周知的常识。名目繁多的加于农民身上的各种合理的、不合理的负担，已超出了农民的承受能力，从而在客观上成为动摇农业这一国民经济基础的一个重要因素。“三农”问题是目前全国关注的焦点问题，其中农民负担问题又是焦点之中的焦点问题。关于农民负担问题的研究文献已经很多，然而，均不同程度地存在这样那样的片面性。认真地分析当前我国农民负担的现状及原因，探寻标本兼治的措施，已成为巩固我国农业地位的一个迫切而现实的重大课题。因此，本文针对农民负担问题，进行了一定的探讨，并提出了相应的政策建议。关键词：农民负担 原因 减轻 农民负担问题是党中央、国务院历来十分重视的问题，自1990年以来，中央和国务院专门颁发了10余个减轻农民负担的文件。当中央国务院关于减轻农民负担的一系列政策出台后，各地纷纷进行农村税费改革工作，将原有过多过滥的各种不合法收费强行予以取消，取消了多种涉农乱收费项目，一改过去管理失控的状况，将那些符合国家法律、法规和行政规章政策规定的农民合法负担，改革为税收年度计划式依法予以征收。为巩固税费改革成效，把农民负担控制在国家规定的限额之内，做了大量有成效的工作，受到了农民群众的欢迎。但农民负担过重问题仍未从根本上得到解决。农民负担过重不仅是经济问题而且是政治问题。农民负担，单纯采用单一式的办法已很难有效地加以解决，对于这一社会问题必须采取强有力的综合治理措施。一、我国农民负担的基本界定所谓农民总负担是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的各种资金、物品、劳务等各种资源的总和，表现为一定的实物或货币支出。具体体现在以下几个方面：（一）税收负担。农民的税收负担（此处特指从事农业生产的农民所承担的农业税收）具体包括农业税、牧业税、特产税、耕地占用税、契税和屠宰税等。（二）合同内负担。1980年代农村实行了家庭联产承包责任制，农民通过与集体经济组织签订承包合同的方式来规范个人收入的分配，并且在合同内规定了农民对集体经济组织所应承担的义务。（三）价格负担。价格负担亦称隐形负担，是指农民出售农产品时低于其价值，购买工业品时高于其价值的损失部分。这种负担通过工农业产品价格剪刀差形成。（四）制度外负担。制度外负担是指各种针对农民的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资。（五）间接税负担。农民具有生产者和消费者双重身份：作为消费者，农民和城镇居民基本承受相同的间接税；作为生产者，农业产品虽然免征增值税，但要负担购买农业生产资料所含的增值税。（六）劳役负担。劳役负担包括积累工和义务工，即通常所说的“两工”负担。二、农民负担的主要原因分析（一）高度重视减负工作的思想意识有所淡化。在减负工作的大好形势下，有的地方、有的干部满足于现状，有麻痹松劲、畏难厌战情绪，对农民负担深层次问题调研不够，对农民负担反弹的隐患估计不足。 （二）工作缺乏力度。一是有些地方领导对减负工作的重要性和紧迫性认识不足，工作中对完成税费任务抓的硬，对落实减负政策抓的软。重视停留在文件上、会议上、口头上，落实措施不得力，减负工作缺乏力度。二是一些干部对减负政策掌握不够，理解不深，在政策执行过程中往往出现偏差，有的甚至违反政策。三是有些干部对新形势下农村和农民工作不适应。习惯了用行政命令做农村工作的干部，缺乏依法行政的意识，在任务大、时间紧的情况下，容易违反政策，强取硬收。四是一些地方办事超出了当地经济发展水平和农民承受能力，在财政困难的情况下，只有向农民摊派集资。（三）制度层面原因。基于意识层面，反映在我国分配政策与制度上，中央政府实行偏向城市的分配政策和制度，这是形成我国农民负担过重的根本原因。不合理的农村税费制度是农村经济发展的瓶颈，是农村社会不稳定的导火索。目前中国农村实行的税费改革从一定程度上确实减轻了农民的负担，但“费改税”只是对农村乡镇政府的扭曲行为加以纠正，它仅仅从农村内部的分配关系来减轻农民负担。中央政府实行偏向城市的分配政策，过度提取农业资源，为城市工业发展积累资本和城市居民补贴的制度手段主要是现行的城乡隔绝的户籍制度、农村税费制度和财政收支制度。（四）体制层面原因。形成农民负担过重的另一个直接原因是我国目前的行政体制存在问题。目前农村的行政管理体制极不适应改革开放以来社会主义市场经济发展的需要。我国目前实行的是五级政府的行政架构设置，在机构设置、人员配备、职责要求、运作方式等方面都不符合农村、农业、农民的要求。1、乡镇政府机构庞大，财政供养人员过多，导致支出膨胀，入不敷出。2、基层政府机构职能转换不到位。许多基层政府机构角色错位，职能调整滞后，“政社合一”的旧思维时隐时现，管了不少与市场经济下政府职能不相符的事情。如在很多农村地区可以经常见到的“政绩工程”、“形象工程”和“参观工程”就是一个很好的例证。3、不少基层干部摆不正自己的位置，“官本位”的思想严重，思想和工作作风问题突出，简单粗暴，强迫命令。在农村基层政权机构中存在的形式主义、官僚主义以及滋生的种种腐败现象已经严重地影响了党和政府与农民的关系。三、减轻农民负担的几点建议从以上分析可以看出，减轻农民负担不仅仅是一个落实一系列减负政策的问题，而是采取措施，努力把政策落实过程中出现的各种矛盾和问题解决好，为政策落实创造条件，促使各项政策全面落实的问题。只有在切实减轻农民负担、保护农民的合法权益、促进农民增收的同时，培植财源，增加财政收入，保证基层政府的正常运转和廉洁高效，才能促进农村经济的持续健康发展，维护农村社会的稳定，才能从根本上解决农民负担问题，达到减负工作的最终目标。笔者认为，要从根本上解决农民负担问题，必须做好以下几方面的工作：（一）加大税费改革和减负工作宣传力度。巩固税费改革成果和减轻农民负担工作是一项重要和长期性的工作，各级政府部门和村级班子要认真学习税费改革文件精神和减负工作会议精神，提高乡村干部政策法规水平。进一步宣传法规政策，提高透明度。要认真宣传中央、省、市关于做好农民负担工作的一系列政策，提高透明度。教育基层干部要牢固树立宗旨和大局意识，贯彻落实科学发展观，增强群众观念，提高依法办事能力。同时要加强对广大农民的宣传教育工作，使中央和省市的减负政策家喻户晓，提高农民群众的思想觉悟，使他们在享受减负权利时，自觉履行交纳税费义务，形成联动机制，推动农村经济发展。 （二）坚持“四项制度”，将减负工作落到实处。各级政府要将党在农村的各项政策贯彻落实到位，不折不扣地坚持“四项制度”，即涉农税收、价格和收费“公示”；贫困地区农村义务教育收费“一费制”；农村订阅报刊费用“限额制”；涉及农民负担案件“责任追究制”。尤其是对群众关心，反映强烈的电价过高，中小学乱收费等问题，加强检查，确保不出现巧立名目的涉农收费项目和超标涉农收费，确实巩固税费改革成果，防止农民负担和反弹。（三）严格落实减负工作责任制。减轻农民负担工作要实行党政一把手亲自抓，负总责的工作机制和“谁主管、谁负责”的专项治理责任制。各乡镇要将减负政策是否落实、农民负担是否减轻、农村社会是否稳定，作为考核的主要内容和重要依据，全面实行违反农民负担政策“一票否决制”。 （四）大力发展农村集体经济，增加农民收入作为减负的治本之策。人有发展壮大农村集体经济，推进农业产业结构调整，开辟农民增收的新领域、新渠道，引导农村劳动力合理有序地向第二、第三产业流转，提高农业和农村综合效益，给农民带来更多收益，使农民富裕起来，才能真正实现农民负担的减轻。 （五）减少乡村财政支出，防止加重农民负担反弹。乡村收支不平衡，缺口过大，是诱发乱收费、乱摊派、乱集资，造成农民负担过重的一个主要原因。发展村级集体经济，增加农民收入是一个长期的过程，但远水不解近渴。当前要防止加重农民负担反弹，必须从根本上减少乡村的支出。这要求各乡村要将机构改革落实到位，裁减冗员，做到有多少财力就安排多少干部，并压缩各种不合理支出，杜绝各项不合理支出转移到农民身上。（六）进一步突出监督重点。一是管好负担监督卡内的三项政策性负担。要严格控制易涝地区排涝水费、农民对直接受益小型基础设施进行投工投劳、一事一议筹资筹劳等项目的负担水平；二是明确由政府承担的农村公共基础设施、基本公开服务费用和所需劳务，不能转由农户或村集体承担；三是不能向农民专业合作社超标准、超范围收费；四是落实“五项”制度，即涉及农民负担收费文件“审核制”、涉农价格和收费“公开制”、农村公费订阅报刊“限额制”、农民负担“监督卡制”、涉及农民负担案（事）件“责任追究制”。加大工程水费的管理力度，对收取的工程水费设立财政专户，专款专用，取之于民，用之于民，真正用于水利工程的除险加固；同时加大工程水费的专项审计监督，对挪用工程水费的人和事，坚决予以查处。 （七）深化税费制度改革，统一城乡税制。现行农村税费制度是一种合法，但不合情不合理的制度。20世纪80年代以来，国家出台了不少关于农民负担的法律法规，如1985年颁布的义务教育法、1991年颁布的农民承担费用和劳务条例、1993年颁布的农业法、1998年颁布的中华人民共和国村民委员会组织法等等，农民负担应该说还是“有法可依”的。农民现行的有法律依据的法定税费负担主要包括：农业税(含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税)、“三提五统”费(村集体提留：公积金、公益金、村级管理费，乡镇政府统筹：农村教育、计划生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用)、农民“两工”(义务工和劳动积累工)、教育集资(用于农村中小学基础设施建设和危房改造等)。且不说基层政府、部门和单位打着合法税费之名行“五乱”之实，任意重重加码、巧立名目搭车收费、提高基数变相重复征收等种种混乱行为(这正是目前农村税费改革、减轻农民负担的主要内容)，单就上述合法税费负担本身来说，就存在不合理因素。因此，在政策设计和制度安排上必须着眼于全局进行通盘考虑，对我国传统税制进行根本性变革。第一，在农业税制度改革上，应采取国际上通行的做法，实行城乡统一税制，取消农业税和农业特产税及其附加，将其分别并入相应的增值税和所得税之中，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税权利与义务，使农民在纳税上享受应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民获得大体平等的公共服务。第二，至于教育集资等一切摊派、收费、集资都应统统予以取消。必须再次确立“除征税之外，政府不得收取任何费用”和“不经人大批准、政府不得征税”的最高原则。（八）改革财政收入和支出制度。统一城乡税制减轻了农民的负担，必然相应减少了乡镇政府的财政收入。统一城乡税制，减轻农民负担，必然相应减少乡镇政府的财政收入，甚至减少的幅度大大出乎人们的意料之外，可以说是个地雷阵，这也是目前财力紧张状况国家不愿也不敢（甚至在目前）涉及的领域，这是改革最难也是最敏感的地方，甚至越是经济落后、越是以农业为主的县以下的问题越严重。但是笔者认为，在此种状况下，是再也不能继续下去了，农民太需要休养生息了。可以断言，保护农民就是最能体现“三个代表”的宗旨。中国广大农村由于经济原因，大量的失学儿童仅靠行政干预是解决不了的，那些流落社会的农村少年儿童、那些家境贫困而不能进入大学的优秀青年里，保不住里面会出现若干个科学家、艺术家、政治家、经济学家。因此，必须做到：1、按照公共财政的要求，重新划定地方乡镇的事权，然后根据事权分财权，以保证乡镇实现其职能。2、按照公共财政的要求改革支出管理制度，改善重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度，向城乡提供相对均等化的公共服务，并对农业加以扶持，而这也正符合wto规则“绿箱政策”中的财政支农政策。四、结束语2006年根据国务院办公厅关于做好当前减轻农民负担工作的意见的精神，准确把握减轻农民负担工作的总要求，进一步明确农民负担监管工作重点，认真落实和完善减轻农民负担的“四项制度”，重点治理农民反应强烈的突出问题，严格规范村级组织收费，建立健全以“一事一议”为主要形式的村民民主意识机制，完善农民负担日常监督管理机制，强化减轻农民负担工作责任制，从根本上杜绝农民负担减而不轻现象的出现。农民负担问题，关系到农民群众生活，关系到社会稳定，各级部门应统一思想并予以高度重视。只有进行综合治理，才能在不影响农业生产发展的同时，真正将农民负