从欠费根源看北京市立法的对策.pdf

i l e g al i t y l法制 物权 房屋交付以后小区的共有部分都是属于全体业主的 ； 用于其管理和 维护的费用，当然该全体业主分摊 ； 但资金使用者物业服务企业应 该承担信托责任一公开、透明地在每个业主监督下履行合 同义务或职 责，同时收取 自己的管理报酬。 从 欠费根源 看北京 市立法 的对策 口 文 ， 舒可心 一 物业管理最难的问题是欠费问题。但我们必须 认真研究一个问题 ： 欠费的根源到底在哪儿? 毋庸置疑，天安门、故宫等建筑，是全国国民 所有的物业建筑，我们来看看用于它的物业管理费 是怎么来的，“ 交费义务人”们是不是也欠费，他 们为什么欠费。 国家中的自然人和法人，通过纳税，汇集了管 理国家的一大笔资金 ( 2 0 0 8 年中国国家财政支出决 算为 6 2 ， 5 9 2 6 6亿人民币 ) 。其中的一部分，就用 于属于全民的建筑物的养护和管理，这已经是当今 民主宪政国家大众的共识。 由于国家的起源是来自各式各样的皇权统治， 故 “ 税 收”这个概念本身 ，也是从 “ 统治者向人民 征税来维持其统治和财产管理”逐渐转变成 “ 全民 委托政府收集税款来管理国家事务和全民的财产” 。 一 尽管国家的大众和法人需要在收入中或按资产 比 例拿出一部分钱来作为 “ 税”或 “ 捐”的行为没 有改变，但其性质则发生了根本的变化。从向国 家的统治者、管制者集团交纳税金，到向国家代 管者民主政府支付管理国家所需开支中每个 公民、企业应该分摊的资金份额。 在皇权时代，人们纳税是被统治者所迫，偷 逃税款其实是一种反抗行为。但在民主宪政的今 天，尽管纳税还是被 “ 强迫”的，但这个 “ 强迫” 的权力来源不再是政府本身而是全民的授权，即 全国人大对政府的授权。也就是说，全民的国家， 要全民分摊国家管理开支，是每个 国民的义务。 前者 ，是 因为国 民生活在 皇帝的土地上 ，因此 不 得不向他的家族或他组建的政府支付费用 ； 后者， 是因为国家有每个国民的一份，因此也不得不与 ： 其他国民起通过向政府归集管理国家的费用来实 现全民国家的管理。 这种改变，将使社会大众的理念从 “ 我交费给 政府，政府用我们交的钱来管制我”逐步转向 “ 政 府替全民收钱，用收到的钱管理全民的国家和服务 全民” 。还将使政府从 “ 包干”管理国家 ( 大众不 能知道资金用途 ) ，逐步转向政府向全民提交预算 并告知资金去向。 这一点， 中国正在快速地改变着 ! 我们所有人都看得到 。 那么，大家扪心 自问，我们作为中国的公民， 是否应该想办法逃避用于天安门、故宫等全民财产 的管理费所应分摊的份额呢?也许今天还很少有人 想过这个问题，也许今天大众普遍还认为尽量偷逃 税金是 “ 聪明”和 “ 智慧”的表现。但当全民偷税、 抗税导致我们不但没有钱维护和修缮天安门、故宫 等建筑，甚至没有钱养活军队的时候，那才是全体 国民的灾难和 中国所有财富的灾难 ! 所以，一个先进的理念全民归集资金来管 理属于全民的国家，比传统落后的理念全民给 统治者交钱由他管理国家，更能激发国民的爱国热 情和自觉纳税的行动 ； 也会更少地产生因纳税而导 致的强力或称 “ 暴 力”的征税情形 ，减少政府与纳 i 税人之间的冲突，降低社会革命 、暴力活动发生的 概率，实现社会稳定这一全民最大的福祉。 这 种 传 统 的、 由于早期中国工资制度与其他市场经济国家不 落后的生产关系与 同 ，税收这个概念 自1 9 4 9 年就从人们脑子中消失 全 新 的 市 场 化 的 生 了 。那个时候 ，中国城市居民绝大多数都是享受福 产 力 极端 不 适 应， 利住房的 ，但用于这些房屋的管理费用，其实是被 自然造成了物业服 国家 ( 通过政府 )把国民收入经过 “ 二次扣除， ，后 务企业与业主群体 留在了政府手上 。住房者根本感受不到 “ 交费” ， 的对抗。物业服务 但实际上是全民在支付全国房屋的维修管理费用 。 企 业 越 捂 紧 账 本 ， 这种时期 ，当然不会存在欠费问题。这种福利住房 业主们就越不交费。 政策由于其 “ 公平性”( 社会主义其本意是更追求 ! 社会财富分配的公平性 ，福利住房制度虽然没有导 致严重的腐败 ，但的确没有做到公平 )和效率以及 其他很多问题，还是寿终正寝了中国迎来了住 房制度改革。 j 一般认 为，中国市场 化的物业 管理是从 1 9 8 8 ： 年开始的。但那个时候的物业管理者们，还遗留着 2 0 1 00 7现代 物业 新业主 mo d er n p r o p e r t y m a nage m e n t ne w p r o p r i e t o r 政府或准政府的派头 ，认为业 主们交费 是必 须的， 至于查账那 “ 想都别想”!还给了这种行为一个美 丽的名称包干制，尽管物业管理者们 口头上认 可了房屋是业主们 的，但 “ 包十制”纯粹就是一个 建筑物区域内的微型的 “ 皇帝统治”模式。这种传 统的、落后的生产关系与全新 的市场化的生产力极 端不适应，自然造成了物业服务企业与业主群体的 对抗 。物业服务企业越捂紧账本 ，业主们就越不交 费。最终，物业管理资金枯竭，物业服务企业撤管 了事，业主的房产因管理维修缺失而贬值，导致两 败俱伤的商业后果。由于这种制度设计的落后而导 致的后果甚至严重影响 了中国城市的社会稳定。 中国的发展商们、物业管理者们、业主们乃至 全社会都应了解的一点是，物业管理活动的本质在 于，房屋交付以后小区的共有部分都是属于全体业 主的 ； 用于其管理和维护的费用，当然该全体业主 分摊 ； 但资金使用者物业服务企业应该承担信 托责任公开、透明地在每个业主监督下履行合 同义务或职责 ，同时收取 自己的管理报酬 。只有这 种理念成为普遍的社会共识，业主欠费才真正会被 邻居所唾弃而不再被看成 “ 维权” 、“ 反抗”的 “ 正 义”行动。 基于这种理念，北京市政府在制订 北京市物 业管理办法( 以下简称 办法 )时作 了很多值 得称赞 的设计。 办法第二十三条就规定，物业服务企业应 当于每年第一季度公示上一年度物业服务合同履 行情况、物,_ lk 务项 目收支情况、本年度物业服 务项 目收支预算，业主提 出质询时，物业服务企 业应 当及 时答 复。业主共 同决 定或者业主委 员会 要 求对物 业服务 项 目收 支情况进行 审计 的，物业 服务企业应 当予以配合。业主们的钱，物业服务 企业打算怎么分配使用、利润是多少等等，这些信 息都应该预先告诉全体业 主 ； 而且 ，还要告诉业 主 们实际花得怎么样。 这实际上就在理念上终结了“ 包 干制” 尽管没有用文字明确表述。那是因为“ 包 干制”毕竟还有巨大的市场占有份额，各方理念的 变化也需要时间，政府只能起到引导的作用。但这 种规定 ，实现 了对 “ 业主 自己分摊 费用聘请专业人 6 9 i l e g al i t y j法带 物权 士或机构管理 自己物业的共有部分和环境”这种理 念的宣传。只有让全体业主乃至全社会明白这个道 理，业主们才可能产生自愿去物业服务企业 ( 的会 计 )那里交纳 自己应该分摊 的管理小区的费用的行 动 ； 物业服务企业才可能明白自己应该采用完全公 开、透明地使用业主们的资金的受托服务模式 与一般服务买卖可以不告诉消费者成本的商业模式 有着本质的区别。 由于物业管理是通过对物业共有部分的管理， 进而实现对每个业主、 居民提供财产和生活的服务， 因此， 北京市此次立法的另外一个重点 目标是指导 、 教育甚至规范发展商必须将共有财产交付给全体业 主而不是当作 “ 自留地”或转让给前期物业服务企 业。 办法中规定，建设单位承担前期物业服务 责任。这意味着采用立法分配不同时期不同义务分 摊的办法，迫使发展商通过建立业主组织 ( 即业主 大会 ) 且转交共有资产来 自我终止 “ 前期物业服务” 阶段。我个人揣摩这种设计 的本意在 于，为下一步 业主大会作为小区业主共有物业和权益的受让法人 机构做好制度准备，这也是最为超前和符合科学发 展的设计。 作为发展商， 小区建设初期当然名义上持有“ 大 产权证 ”上的所有共有财产 ，物业管理 晗恰就是对 这些财产和环境进行的，而与业主们各自分别持有 的专有面积并无直接关系。如果发展商不打算向全 体业主转让这部分共有财产和权益，那么发展商就 全资支付这部分资产管理的费用，即全额支付物业 费 ； 同时，又不剥夺业主们先于发展商主张组织起 来的权利。这种制度设计 ，既符合中国业主普遍不 参与小区管理公共事务的现状，又给那些有意愿 自 我管理并愿意自我承担义务的业主们行使权利的机 会。这种发展商和业主们都可以发起成立业主大会 的 “ 双启动”机制，在全国是首创，即哪一方都可 以启动成立业主大会和选举业主委员会的工作。为 了防止制度设计造成业主可以靠懈怠行使权利组织 业主大会而逃避法定义务状况 ，据北京市建委有关 领导在媒体上的表态，将很快在 办法相关配套 规定中进一步细化 ，如果发展商启动业 主大会程序 若干个月后，由于业主群体懈怠行使表决权而使业 70 主大会成立流产的，物业费的交费义务 自动转移到 靠 选 举 产 生 业主群体。这样就建立了一套发展商和业主双方权 优秀业委会委员的 利义务互相制约、平等的完整机制。这样既防止造 机理 ，是靠业主投 成物业管理纠纷 的主要原 因 ( 即发展商或物业服务 票后 的反思 、监督 企业占有共用部位的权益而又由业主尽维修养护这 以及在下一次投票 些部位的义务 ) ，同时也防止了业主懈怠行使共同 时的更理性 。并且 管理权利而集体逃避交费义务的情况发生。这完全 这种活动的定期重 符合 物权法中的业主 “ 不得以放弃权利不履 复 ，逐渐锻炼了业 行义务”的规定 ( 物权法第七十二条 ) 。 主的选择能力 ，并 至于 “ 双启动”机制下由发展商筹备成立业主 会让那些投机人士 大会时选举的 “ 傀儡”业主委员会的担忧其实是多 却步 ，即是一种靠 余的。因为，选举是需要 “ 占一半以上面积且一半 长时间不断重复定 以上业主人数”的同意。候选人也必须是业主且公 期选举 ，甚至罢免 开自荐产生。再说业委会委员是有任期的，即便业 重新选举的活动来 委会委员在任期内发生涉嫌腐败和其他业主不满意 净化业委会委员岗 的情形，罢免、更换业委会委员的工作也远比成立 位人选的过程 。 业主大会操作起来方便和简单。再说，靠一次选举 就产生焦裕禄 、孔繁森式的业委会委员的想法本身 ： 就是幼稚的。靠选举产生优秀业委会委员的机理， i 是靠业主投票后的反思、监督以及在下一次投票时 的更理陡。并且这种活动的定期重复，逐渐锻炼了 业主的选择能力 ，并会让那些投机人士却步 ，即是 一 种靠长时间不断重复定期选举 ，甚至罢免重新选 举的活动来净化业委会委员岗位人选的过程。 因此， “ 双启动”机制只会加速业主大会的成立，只会加 速业主权益的获得。 至于谁启动业主大会成立工作， 对业 主组织的长期发展没有实质性的影响。 ： 当然 ，谈物业管理 ，就不能不谈业主委员会。 社会 上至今还在 普遍沿用 着 “ 成立业 主委员 i 会”的习惯用语而不是 “ 成立业主大会选举业主委 员会” 。这就说明社会上普遍仍然把业主委员会看 i 成是一个能替业主 ( 大会 ) 做主的组织而不是业主 大会的一个内部机构。因此， 我们必须随时重温 物 i 权法 的基本原则 。 ： 第七十六条 下列事项由业主共同决定 ： ( 一 )制定和修改业主大会议事规则 ； ： ( 二 )制定和修改建筑物及其附属设施的管理 ： 规 约 ； ( 三 )选举业主委 员会或者更换业主委 员会成 员 ； ( 四 )选聘和解聘物业服务企业或者其他管理 ： 人； ； ( 五 )筹集和使 用建筑物及 其附属设施 的维修 ： i 资金 ； ( 六 )改建 、重 建建 筑物及其 附属设施 ； ( 七 )有关共有和共同管理权利的其他重大事 j 项 。 物权法告诉我们，小区内的任何重大事项 都应该 由业 主共 同决定 即通过 召开业 主大会会议 ( 请读者特别注意： 不是 “ 召开业主大会”而是 “ 召 开业主大会会议” )由业主大会作决定，业委会是 不可以不经业主大会会议讨论、表决便滥用权力 ； 的。而且， 物权法 还立法保障业主大会或者业 主委 员会 作 出的决定侵 害业主合 法权益 的 ，受侵 害的业主可 以请求人 民法院予以撤销 的权利 ( 物 权法 七十八条 ) 。 这就进一步明确地告诉全社会 ， 物业管理的权利基础和来源是每个业主，只是考虑 管理活动能平等、方便地融入社会民商事活动才建 立业主大会和选举一个常设机构即业主委员会。这 些组织都不能以组织的地位侵害任何业主个体的利 益。其实，只有保护好每个个体的利益， 才是组织、 集体存在的本来意义。 只要我们逐步明白业主大会才是业主组织 ； 只 要我们明白要把业主大会做实 ； 只要我们明白小区 内业主大会会议要成为决策小区事务的经常性活 i 动，业委会的腐败、滥用权力或不作为 ，都自然会 逐渐减少到极少的程度。这，恰恰是制度设计的作 用。靠制度、靠法律，而不靠人，已经是当今社区 治理、社会治理乃至国家管理的基本理念之一了。 解决业 主靠欠 有理由相信，业主欠费问题如果能从根本理念 费维权的恶性循环， 上解决而不是从设置强迫机制上解决 ； 业委会委员 只有终 止 “ 前期物 能被业主们通过定期选举、 罢免和监督而不是靠 “ 伯 业管理 ”这一导致 乐相马”似的被利益集团或政府指定或操纵。这两 业主只有交费维护 个影响中国物业管理重要问题的制度引导和最终解 共有财产的义务而 决，必将对中国物业管理 、社区治理乃至公民意识 没有获得共有财产 教育都产生巨大的作用。 收益的权利和知情 为了解决业主共有财产确定、收益 、转移等 权利的制度概念 引起众多物业管理冲突的 “ 前期物业管理阶段”的 2 01 0 0 7现代物业 新业主 m0de r n p r ope r ty mana ge me nt ne w p r 0p ri e t or 问题 ，北京市政府在 办法的制订中作出了大胆 的设计。但这里我还是要给读者抄录美国 统一区 分所有权物业产权法( u n i f o r m c o n d o mi n i u m a c t ， 1 9 8 0)中的一段 ： 3 1【 物业小区业主协会的设立及组织形式 】 开发商必须在销售小区第一个房屋单元之前，办 理 完设 立小 区业主协会 的法律 手续 ，小区业主协 会 的成 员 ，只能 由小 区的全体 业主组成 。小 区业 主协会 的组织形 式 ，为非 营利公 司法人 。但也 可 以是 非公 司法人 。 美国为什么立法规定发展商在销售之前就必须 设立业主大会，而当年 物业管理条例 的制定者 为什么要创造一个 “ 前期物业管理阶段”的概念? 这些问题如果读者认真思考，就