梯田保护管理现状及问题调查研究

梯田保护管理现状及问题调查研究xx梯田，是以xx族为代表的xx南岸各民族的一个伟大创造，也是先辈们留给xx州的一笔丰厚遗产、宝贵财富，更是xx州对外形象的一张独特标签、靓丽名片。保护xx梯田、传承梯田文化，是xx州的一件大事。一直以来，xx州都十分重视xx梯田保护，xx年专项立法保护，2013年成功申报为世界文化遗产，受到世人越来越多的关注。党的十八大以来，随着国家对生态文明建设、传统文化保护越来越重视，xx梯田的生态价值和文化价值也愈发显现。为进一步强化xx梯田的依法保护管理，州人大常委会组成执法检查组，于今年9月至10月对云南省xx族彝族自治州xx梯田保护管理条例实施情况进行了检查。一、执法检查工作的情况这次执法检查，体现了州人大常委会围绕中心、服务大局、主动作为开展监督的工作思路，也是进一步推进xx梯田依法保护管理的重要举措，州人大常委会高度重视，普绍忠主任就开展好执法检查提出要求，组成由我任组长，州人大法制委、常委会法工委、研究室，州政府研究室（法制办）、州世界遗产管理局、xx学院xx梯田保护与发展研究中心、xx学院政治学与国际关系学院等有关方面人员组成的执法检查组。为突出执法检查重点，增强针对性、确保实效性，州人大法制委、常委会法工委事先研究条例、分类归纳，明确十一项执法检查重点问题，印发州和元阳、xx、绿春、金平四县政府及有关部门开展对照自查。9月20日，执法检查组召开会议，听取州世界遗产管理局专项汇报。9月下旬到10月上旬，执法检查组深入元阳、xx、绿春、金平四县开展检查。检查工作中，坚持问题导向，深入实际，联系群众，通过检查发现问题、研究问题。共查看点12个，召开专题汇报会4次，召开座谈会4次，听取乡镇干部、村组干部、河（沟）长、xx梯田监测管理员、民间文化人士等各方面意见45人次。检查组一边察看现场、发现问题，一边同群众交流意见、分析问题。检查结束后，执法检查组又归纳检查中发现的问题和群众反映的意见，形成需要进一步弄清楚的九个方面四十个问题清单，印发四县进行深入调查和精准统计。11月下旬，检查组进行综合研究，形成执法检查报告。二、条例实施的基本情况检查组认为，条例自xx年7月颁布实施以来，对于保护xx梯田生态资源、自然风光和人文风貌，发挥了重要作用。州和四县政府在加强法治宣传教育、落实配套办法措施、建立保护管理机制、依法开展保护管理、传承弘扬梯田文化、推动梯田产业开发和旅游发展等方面做了大量工作，也取得了明显成效，xx梯田可持续发展能力得到增强。（一）保护管理意识普遍增强。条例颁布实施以来，通过印发条例文本、开展执法培训、举办普法讲座，在重点区位和重要场所张贴条例内容，通过现场执法、以案释法等方式，广泛开展宣传教育，特别是申遗成功以来，结合遗产保护知识宣传，加大依法保护管理宣传教育力度。通过多年持续宣传教育，不管是各级领导干部，还是广大人民群众，保护意识极大增强，基本从过去认为只是一般意义上的生产资料和生产方式，转变到了生态保护和文化传承的认识，为依法保护管理xx梯田，提供了较好的群众基础和社会氛围。（二）保护管理机制基本形成。州级设立了xx州世界遗产管理局，为州文体广电局直属副处级财政全额拨款事业单位。成立以州长为主任，分管副州长为副主任，州级有关部门负责人和元阳、xx、绿春、金平县县长为成员的xx梯田保护管理委员会，负责对xx梯田保护利用重大事项进行协调研究和决策。元阳县设立了世界遗产xx梯田元阳管理委员会，由县长兼任主任，设一名专职副主任（副处级），xx县、绿春县、金平县也相继设立了xx梯田管理机构，初步形成政府组织领导、管理机构具体落实、相关部门协调配合、基层组织和群众参与的管理体制和工作机制。（三）保护管理措施逐步落实。一是制定配套制度和措施。编制了xx梯田保护管理规划，制定了条例实施办法和相关配套措施。二是加大财政投入力度。2014年以来，州级财政投入近4000万元，四县政府也在财力困难的情况下，或将保护管理机构工作经费列入财政预算，或根据需要尽力安排。三是积极落实惠农扶持政策，推进水稻梯田产业发展。四是强化xx梯田“四素同构”生态系统保护，推进水系治理、水工程建设，建立科学用水机制；持续实施退耕还林、荒山造林、封山育林，开展林区综合整治专项行动；加强传统民居保护，制定保护管理办法，实行挂牌保护，实施修复工程；强化水稻梯田保护，支持水稻种植，引导和鼓励旱地恢复为水田。五是强化文化保护，开展文化普查，注重文化传承，抢救濒危文化。六是建立执法机制，加大执法力度，开展违法建筑整治。七是积极推进科学利用，探索资源有偿使用办法。（四）保护管理成效初步显现。通过多年依法保护管理，取得明显成效。一是森林植被遭破坏现象和面积减少趋势得到一定遏制。重点保护区九个片区森林覆盖率均比xx年有所提高，林木结构得到优化。二是水源遭破坏现象和水源量减少趋势得到一定遏制。从统计数字看，九个片区水源量大部分都有所回升。三是水稻梯田改种、改旱、放荒现象和面积减少趋势有所减缓。重点保护区九个片区梯田面积与xx年相比，虽存在不同程度减少，但减少速度放缓。四是传统民居破坏现象得到较好控制，很大一部分得到有效保护，一部分进行了修缮恢复。五是民族民间传统文化淡化、异化甚至失传问题引起重视，传统文化活动得到一定复归。（五）开发利用取得一定成果。通过开发利用xx梯田独特自然和人文景观，xx梯田经济价值和社会价值逐步得到体现。一是xx梯田生态种养经济价值逐步提高，“稻、鱼、鸭”生态产业链及其产品、“梯田红米”品牌等越来越受人青睐。二是xx梯田旅游持续发展，如，元阳片区从事酒店客栈经营户达246户，2018年全县接待国内外游客387.51万人次，实现旅游总收入647700万元。三是通过xx梯田世界文化遗产宣传和旅游发展，极大扩大和提高了xx州知名度。三、条例实施中存在的主要问题及原因分析条例的实施，发挥了作用、取得了成效，但还存在很多不足和问题。（一）xx梯田保护管理形势不容乐观。xx梯田，是自然景观和人文景观构成的活态文化，载体在梯田、特征在活态、核心在人。xx梯田的存在与发展，紧紧与人的活动联系在一起，这是xx梯田文化遗产的独特性，也是其保护管理的难度所在。作为农耕方式，xx梯田是过去历史条件下形成的，仅从生产方式角度看，已不适应现代生产；在文化层面，也受到外来文化、现代文化强烈冲击，世界各地梯田消失现象也比较普遍。从xx梯田多年保护管理及其效果看，虽然破坏现象、消亡趋势得到一定遏制，但xx梯田自然和人文构成系统各要素都存在不少问题。我们要清醒认识到，过去几年，xx梯田保护管理虽然取得一定成效，但存在的问题越来越尖锐、复杂，而且随着时间的推移，发展中的问题会越突出，形势不容乐观。（二）实施条例还存在不少薄弱环节。一是条例规范还没有形成行为自觉。保护意识总体上深入人心，但具体保护管理中，各级干部和广大群众虽有一腔保护热情，但缺乏法治意识和法律知识，严格依法保护管理的群众基础还不牢靠，社会氛围还不浓厚；二是配套措施还没有落实到位，条例很多规定，需要制定具体实施措施，才能落地见效，比如，编制管理规划、划定分类保护区域、支持和奖励梯田原貌保持传统农耕文化延续得较好的承包权人、梯田资源有偿使用、确定一定比例资源使用费补助梯田承包权人等。州政府制定了条例实施办法，但存在有些事项还没有包括，有些措施还不够具体，不能很好地落实的问题；三是执法机构设置不规范统一，四县保护管理机构格局、归口、编制不尽一致，甚至不具备执法资格，无法满足执法需要；四是执法机制还不够顺，条例规定了州和四县政府及其保护管理机构职责，但没有明确州县两级各级职责，由此延伸出行政审批、许可和处罚主体不明确，实际操作中易产生混乱；五是条例执行中存在有关部门职权和责任分配不够清晰，造成行政单位互相推诿或责任、压力集中到管理机构的问题。六是执法力量薄弱。各县保护管理机构人员配备不足，在实际工作中，抽调参与各种其他工作现象还突出，正常工作都难以履职到位，更做不到严格执法。七是执法中存在执法端口前移、下沉不够，导致很多都是整治性的事后处罚，如，违法违规房屋拆迁，增加执法难度，影响执法效果。八是财政投入不足，且逐年减少。如，2014至xx年，州级财政每年安排1000万元，xx年只安排了700万元，2018年降到200万元；四县财政困难，保护管理机构工作经费难以保障，一直没有预算专项保护经费。产生这些执法中的薄弱环节，主要原因是对实施条例的重视程度还不够，对条例施行中出现的问题研究不深，破解缺乏政策支撑。（三）xx梯田文化遗产同构系统各要素还存在诸多问题。1.关于森林问题。xx梯田的命脉在于水，而梯田水的命根在于森林，森林是xx梯田的水库。统计数据反映，重点保护区森林覆盖率虽有所提高，但条例还规定了“xx梯田重点保护区的用材林和经济林的发展规模、树种的选择应当以xx梯田原有生态系统和景观风貌相协调”。从检查情况看，水源涵养生态林被破坏改种其它经济林木，甚至改种香蕉等破坏生态严重的经济作物，剥砍林下灌木，发展破坏性林下经济（如草果）问题依然存在，没有得到根本消除。产生这些问题的原因，主要是各级政府和人民群众新发展理念树得不牢，产业规划发展滞后，发展与保护矛盾突出有关部门履职不到位、执法不严、整治不力。2.关于灌溉系统问题。灌溉系统，是xx梯田的血脉，检查反映重点保护区九个片区大部分水源出水量没有减少，但个别片区，如甲寅片区，反映水源出水量已明显减少。总体上xx梯田地区供水量不足、不平衡，这也反映了虽然梯田面积减少，但由于重点保护区内人口增多，生产生活用水增加，加之旅游业发展，用水矛盾开始凸显。况且，关于水的问题，条例还规定“加强xx梯田重点保护区的河道、沟渠、坝塘等水利设施保护，保持梯田自然灌溉体系、灌溉形式”。但现在河道、沟渠、坝塘损毁问题还是突出，工程性缺水问题已成普遍（但大体量的水工程建设，不利于xx梯田地区生态保护和景观效果），灌溉水系覆盖率最高的金平片区也只达到了90%。沟渠“三面光”、管道引水等运用现代材料和现代方式，破坏自然灌溉体系和灌溉形式问题逐渐增多。产生这些问题的主要原因：一是群众对保持xx梯田自然灌溉体系和灌溉系统，传承传统梯田农耕方式和农耕文化意义认识不够，对建设维护梯田水利设施主动性不够，有一定“等靠要”思想；二是各级政府没有把xx梯田以水为命脉的四素同构元素当作特殊对象给予重视建设和保护，只是当作一般意义上的农林水问题，没有强化项目和资金安排，导致近几年来xx梯田同构元素建设维护投入持续不足。3.关于水稻梯田问题。水稻梯田，是xx梯田文化遗产中自然系统和人文系统的纽带和载体，没有水稻梯田农耕，梯田文化也就没有了载体，条例规定“支持xx梯田重点保护区的梯田承包权人保持水稻种植，对梯田原貌保护较好的给予奖励”。目前，水稻梯田面积减少趋势有所减缓，但改旱、改种、抛荒现象还是普遍存在，尤其改旱现象突出。金平马鞍底片区改旱改种香蕉面积近梯田总面积的50%，xx两个片区水改旱面积达2880余亩，元阳三个片区面积达3400余亩，有的地方出现了连片改旱现象。水稻梯田改旱、改种、抛荒原因主要有以下几个方面：一是沟渠损坏或不配套，没有水源耕种。二是梯田水稻种植产品单一、经济效益低、增收难，达不到群众预期，受其它经济作物冲击大。三是劳动力不足现象突出。水稻梯田农耕需要人力多、劳动强度大，加之现在外出务工人员多，致使梯田种植出现了劳动短缺、不愿学习农耕技艺的现象，如，元阳新街镇保护核心区xx年有人口41161人，外出务工人员达23042人，加之，现在从事梯田稻作农耕的、会梯田稻作农耕的人，基本上都是中老年人，年轻人越来越少，有后继无人的危险；四是政府没有出台扶持政策和具体措施，落实条例关于支持和奖励梯田水稻种植的规定。4.关于民族村寨问题。民族村寨，是xx梯田文化遗产图景中的固化人文景观。“层层梯田，悠悠村落”是xx梯田的生动、迷人之处。条例对民族村寨的规划建设、保护管理、修缮改造、风格管控等方面作了规定。但随着保护区城乡建设发展和旅游业的兴起，民族村寨风貌也发生了重大变化。一是村寨规模不断扩大，人口、房屋增多。如，xx年到xx年，xx宝华片区人口增加3530多人，房屋增加了332幢，旅游开发走在前面的元阳片区，增人增房问题更严重、压力更大。xx梯田所处地区本来就山高谷深，发展空间、资源有限，生态脆弱，经济社会发展承载负荷有限。人口负重增加、城乡建设加快，给xx梯田保护区土地、水源、森林等资源带来极大压力，特别是旅游发展快的地方，越突出。二是传统村落、传统民居没有得到很好保护和修缮，损毁、消失问题还不同程度地存在。三是改建、新建民居，有些与传统民居风格不统一、不协调，特别是元阳片区重点区位的超高度、超体量房屋，极大影响xx梯田整体景观，有些村落基本失去了作为文化遗产同构元素的遗产属性。四是重点保护区部分交通、水利、通信设施建设无视条例规定横穿梯田，影响了xx梯田景观。五是违法违规建设还较为突出，核心区村庄私搭乱建和环境卫生“脏乱差”现象，给保护管理工作带来压力。产生这些问题的主要原因，一是缺乏民族村寨建设发展统一规划，对群众建房监督指导不力。二是思想认识不到位，对遗产区房屋的文化属性认识不足，片面追求房屋的居住实用价值和商业利用价值。三是执法不到位，把控不够严，对群众修房建房动态掌握不够，带来事后拆除难度大、成本高，干群矛盾尖锐。四是对重点保护区人口增长、城乡建设的跨区域转移发展研究不够，重点保护区特别是核心区应该减负降压，却一直在增负加压，习惯于原址安置，缺乏全面性的规划统筹和有效转移措施。5.关于梯田文化问题。农耕文化和民族文化构成的xx梯田文化，是xx梯田文化遗产中充满生命气息和活力的活态景观部分，条例规定“加强xx梯田的农业生态建设”、“保护与xx梯田有关的文物古迹、传统民居、民族文化节庆场地、物质文化遗产、非物质文化遗产”。目前，梯田文化发展中主要存在以下几个方面问题：一是构成xx梯田农耕文化的农耕方式、生产资料、生产工具等传统生产要素朝现代方式转变、消失现象日渐突出。二是有些村寨，重要民族节日活动不能正常开展，民族文化传承后继乏人，存在人亡技灭的隐患。三是新生代年轻人在民族语言、民族服饰等方面不同程度地出现淡化、异化、消失的现象。产生这些问题的主要原因，一是传统梯田稻作农耕需要人力、畜力传统农耕方式完成，无法实现规模化、机械化的现代生产，生产成本高、效率低、效益差。出现了人力、畜力短缺，不能满足传统农耕需要。如，xx甲寅片区梯田面积14000多亩，只有耕牛380头；元阳攀枝花乡保山寨村委会保山寨村208户人家，梯田面积557亩，耕牛只有6头，路那村82户人家，梯田面积118亩，无一头耕牛。二是目前一家一户为生产单位的自耕农式的生产组织形式，已难以适应和延续传统农耕方式。三是现代农耕生产方式、外来文化、现代文化对传统梯田农耕方式及其文化带来冲击大。四是政府对传承梯田农耕文化，提高梯田经济产值和效益，适应现代发展需要上，政策、途径和方式研究不够。（四）开发利用缺乏科学有序。科学开发和利用好xx梯田资源，使其发挥更好的生态效益、经济效益和社会效益，激发持续健康发展的内生动力，是实施条例的重要内容。关于开发利用，条例规定“xx梯田的保护管理，要坚持保护优先、统一规划、科学管理、合力开发、永续利用”“xx梯田资源实行有偿使用，利用xx梯田资源从事经营、旅游或者其他活动的单位和个人应当依法缴纳相关费用”“xx梯田文化景观资源的开发利用，应当体现当地的民族文化、自然遗产风貌，设置的游览区和相关经营服务项目应当符合xx梯田的历史价值和文化属性”。与条例规定相比，与发展需要相比，xx梯田开发利用还存在不少问题。一是缺乏统一规划，发展定位不够明确，设施和业态布局缺乏统筹，存在散乱现象。二是保护优先原则没有完全落到实处，重开发利用、轻保护管理问题不同程度存在，不管是政府、还是经营户、本地群众，都存在过于追求直接的、眼前的经济利益，忽视生态和文化问题，因开发利用破坏生态和文化景观的现象。三是旅游开发模式不尽合理。比如，元阳片区世博公司经营门票模式与xx梯田活态文化遗产管理不对称，老百姓作为梯田主人的利益没有得到充分体现，政府公共性管理服务与企业商业性开发利用相互掣肘、甚至冲突，出现了政府、企业、群众三方都不满意，影响xx梯田旅游更好更快发展的局面。四是没有建立资源有偿使用，以利用促保护的良性机制。以元阳片区为例，没有制定出台统一规范的梯田资源有偿使用办法，利用xx梯田资源开展经营活动的企业和商户，都没有固定统一缴纳资源使用费。政府也没有按条例规定制定措施，将资源使用费按一定比例补偿给梯田稻耕群众。发展收益和保护管理两张皮、各自为阵，未形成良性互动。产生这些问题的原因，主要是各级政府在开发理念上还有差距，没有真正把保护优先、合理利用原则落到实处，没有认真研究保护管理投入机制和开发利用利益分配机制，形成共管共享格局。四、意见和建议针对存在问题，执法检查组提出如下意见和建议。（一）更加重视xx梯田保护管理，进一步提高保护管理水平。xx梯田，是xx州发展的独特优势资源，也是xx州生态建设和文化保护的重点和难点。特别是今后，随着xx梯田地区交通设施不断改善，旅游业加快发展，加之“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设、世界文化遗产保护等问题，将给xx梯田发展带来新的机遇，也将给xx梯田保护带来新的压力和挑战。州和四县政府要以更宽的视野、更高的站位、更深的谋略，重视xx梯田保护问题，切实研究有效措施，提高保护管理水平，推进可持续发展，努力把xx梯田建设成为世人向往的生态家园、生活家园和精神家园。（二）完善条例配套措施，确保条例各项规定落到实处。认真总结保护管理工作，适应形势需要，制定或修订完善条例配套措施。一是尽快编制或完善保护管理有关规划。在州级总规下，重点保护区的各县片区也要有具体规划，明确保护管理有关事项。二是进一步完善条例实施办法，针对条例中需要进一步细化、量化的规定，研究提出具体措施，落细、落实条例规定，使之能用、管用。三是建议州和四县政府设立xx梯田保护管理专项资金，特别是xx梯田“四素同构”要素“林、水、田、房”建设，不能以一般农林水问题来看待和安排，要从保护世界文化遗产的高度，采取特殊措施、加大投入力度，以解决由于投入不足，导致四要素损毁问题。（三）理顺执法机制，加大