农民上楼增减挂钩.docVIP

“圈地运动”迫农民“上楼”恐违宪来源：南方周末发布时间：2010年11月03日 14:10作者：地方“圈地运动”迫农民“上楼”恐违宪一场新的“圈地运动”正在全国进行。地方政府将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标，农民失去土地使用权“被上楼”。对此，有媒体指出，地方政府违背农民意愿的拆村圈地运动大有违宪嫌疑。被上楼据新京报3日报道，河北通过“新民居工程“，预计到2012年腾出50万亩建设用地。农民被迫离开自己的住房，被“集中住楼”。除了得到一套补偿房，宅基地置换后产生的效益将与农民无关，全由政府支配。正在向国土部报批试点的廊坊市，甚至已通过“城乡建设用地增减挂钩”腾出建设用地两万亩。新京报2日的报道还指出，除被要求交出宅基地，失去土地发展权之外，今后，农民要获得宅基地，将成为难题。在全国多个地方，宅基地上建筑不再批准动“一砖一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房换楼房。失去宅基地的农民，还将面临生活、生产方式转变。对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加和耕种不便，成为最现实问题。而这样的“圈地运动”正在河北、山东、安徽等全国二十个省市进行。城乡建设用地增减挂钩报道指出，地方政府进行“圈地运动”的政策依据是国土部2008年6月颁布的城乡建设用地增减挂钩管理办法。按照国土部文件，“增减挂钩”是指将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。援引上述报道中的统计，2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。该政策得到地方政府盛情欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，国土部6月还曾表示，从服务经济社会发展大局来看，增减挂钩是一项顺势而为、行之有效、广受欢迎的好政策。从加强土地管理和耕地保护来看，增减挂钩是“占补平衡”思路的合理延伸，是破解保障与保护“两难”困境的根本出路。违宪嫌疑上述报道中，中央农村工作领导小组副组长陈锡文表示，从河北省出台的新民居建设规定看，省国土资源厅就可以拿出周转指标，事实上“这个指标根本不可能有”。他介绍，去年一年国土资源部总共才拿出20万亩周转指标，而试点单位就有20多个省市。他说，动土建设就需要指标，“没有指标，那就是违法”。新华每日电讯对此发表评论称，宪法明文规定：宅基地属于村民集体所有。农民对于宅基地的所有权和使用权，是绝不容地方政府肆意侵犯的，违背农民意愿的拆村圈地运动大有违宪嫌疑。评论还称，这场拆村运动是对农村和农民一场可怕的掠夺。尽管它可能打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种好听的旗号，可本质只有一个，那就是：通过强制减少农村宅基地面积，为城镇建设换取增量用地面积，进而获得更多的土地级差收益，维持并扩大地方政府的卖地财政。经济观察报也评论道，宪法规定，土地有两种所有制国家所有制和集体所有制，从宪法来看，农村集体对于土地拥有完整的权利，农民完全可以对官员迫使他们“上楼”说“不”。但是，实际上集体土地所有权只是一种虚幻的权利，因为对于集体土地的征用根本没有法律可依，加之村委会往往听命于地方政府，更何况，司法人财物受制于地方，根本无法制约政府权力。农民是官员手中牧的羊，官员要予取予夺，农民焉敢不给，焉能不给。学者称安徽允许用地指标跨市流转可能诱发强拆2010年11月04日01:53新京报 泗县小冒庄村民在看未来小区效果图。当地村民已被集中上楼。本报记者 孙旭阳 摄10月19日，马鞍山市一处城建项目正在施工。当地建设用地指标缺口每年达7000亩。本报记者 黄玉浩 摄 核心提示安徽马鞍山市与宿州的泗县试图完成一个“创举”，两地向省国土厅申请，欲将贫困县泗县的建设用地指标，“卖”给高速城市化的马鞍山。马鞍山与泗县的交易，虽然有悖于国土部的规定，但却有着两地城市发展的内在需求。马鞍山有投资项目，而没有更多的建设用地指标；泗县能置换出建设用地，但少有大型企业落户。如何解决城市间“城市用地指标”不均衡的问题，已推到了全社会的面前。对于这一次建设用地指标的交易，安徽省政府已出台允许“用地指标”流转的文件，却还没有相关操作细则。有官员表示，此项交易背后的问题也有很多，是否会引发地方政府的“卖指标”冲动？是否会因暴利刺激导致更多强拆？最重要的，是否能保障村民被占地的利益？最近一段时间，李田珍的心情是既兴奋又焦虑。按他的说法，他正在力促两地政府完成一个“创举”。李田珍是马鞍山市当涂县的副县长。马鞍山与宿州为友好帮扶城市，今年4月底，李田珍赴宿州泗县挂职，为期一年。一心要有所作为的李田珍，想让马鞍山与泗县达成一笔估值约4亿元的交易一项关于建设用地指标的交易。由于安徽被列入“城乡建设用地增减挂钩”试点省份，所以当泗县将一定面积的宅基地复垦为耕地后，就能获得相应面积的城市建设用地指标。而李田珍想做的是，让泗县将这些用地指标卖给马鞍山。作为安徽省贫困县的泗县缺钱，而马鞍山缺地。李田珍认为，指标交易，可促使两地共赢发展。“这在安徽是第一例，在全国可能也是第一例。”李田珍说。但让李田珍焦虑的是，方案于10月初上报省国土资源厅，至今没有批复。并且在泗县也有另一种声音，若将指标都卖给他人，今后本地发展需要建设用地，该向何处要用地指标。马鞍山，用地饥渴当地高速推进城市化，每年用地指标缺口7000亩，“城乡用地增减挂钩”解决不了用地饥渴作为安徽省的龙头财税城市，马鞍山的城市化进程在高速推进。过去10年里，马鞍山的城区面积翻了一番。按照市政府正在申报的规划显示，未来10年，马鞍山城区将再扩展100平方公里。这意味着将征用15万亩农村集体土地，使其转为城市建设用地。而在马鞍山市的一些官员看来，城市建设用地指标正约束着这座城市的发展。每年的新增城市建设用地指标都不够用。没有“指标”，也就无法征用更多的农村集体土地。李田珍说，“建设用地指标不足，已严重影响到全市的项目投资落地。”马鞍山的当涂县，其综合经济实力在全省排名前三。据当地媒体皖江日报报道，仅2009年，当涂县就有17个重点项目，因缺少城市建设用地指标而无法开工建设。马鞍山市国土局副局长张爱知告诉记者，现在不是马鞍山一座城市，出现城市建设用地指标不足，安徽省全省都缺。全省各城市都需要大量的城市建设用地。据了解，安徽省一年的城市建设用地指标为15万亩，而实际全省的城市建设用地需求达40万亩，缺口达到25万亩。这15万亩的指标分配到17个地级市，马鞍山只得3000亩。而马鞍山每年新增建设用地需求均达1万多亩，缺口达7000多亩。马鞍山市国土局副局长张爱知告诉记者，马鞍山面对用地指标缺口，从2007年开始，越过省国土厅，拿着项目规划，直接去国土部要周转指标，“当时第一批拿到400亩。”据了解，在安徽不只是马鞍山，许多城市都是直接越过省厅，利用各种资源，从部里跑用地指标。在城市发展急需建设用地的背景下，国土资源部推出了“城乡建设用地增减挂钩”的试点。这又为城市获取用地指标另辟了一个途径。而一些地方官员将这一试点办法误读为，城市只要将农村宅基地复垦为耕地，就能获得相应面积的城市建设用地指标。安徽省于2009年加入这一试点。张爱知说，但这一做法并不能解决马鞍山的用地需求。因为马鞍山的城市化率较高当地的城市化程度达67%，城乡建设用地置换的空间十分有限。据张爱知介绍，今年该市一共申报28个批次的“城乡建设用地增减挂钩”项目用地，面积只有三四千亩。“不像泗县，一个批次就能申报近万亩。”张爱知说，而且马鞍山的拆迁成本高，所以要进行城乡建设用地置换，空间较小。瞄准贫困县用地指标挂职干部李田珍发现，泗县能置换大量用地指标，但无力开发，若与马鞍山交易，则共赢李田珍没想到自己去泗县挂职，竟会找到解决马鞍山用地困境的办法。他到泗县的第二天，就下乡了解情况，用了三天，跑遍泗县的各个乡镇，让其印象最深的是当地农村的住房情况。当地住房低矮，分布散乱，村里的建设用地利用率极低，没有合理规划，形成空心村。李田珍心想，若对其合理规划，集中居住，必将能节省出大量的农村建设用地，然后通过复垦，就能增加大量的耕地。而增加了多少耕地，就有多少城市建设用地指标。李田珍估算，置换出10万亩的城市建设用地指标，应该没有问题。“但泗县并没有这个财力。”李田珍说。李田珍告诉记者，上述做法，需要大量资金投入，比如拆迁补偿、集中建设新住宅、配套基础设施建设还有复垦费用。整理一个一千多人村庄的宅基地，估计要数百万乃至数千万的费用。李田珍了解到，泗县财政每年的上级转移支付只有6个亿，无力批量开发、整理农村的宅基地。但是，马鞍山市有足够充沛的资金。李田珍便想到，是否可以让马鞍山出钱，“购买”这些置换出来的城市建设用地指标。在泗县县委书记向李田珍征询发展建言时，李提出，若泗县能够有偿流转城市建设用地指标，则会给当地带来巨额资金，这笔钱注入泗县，将能引起良性连锁效应。“以10万亩计算，泗县将能获得100多亿。”李田珍说。李田珍的想法得到泗县和马鞍山市主要领导的赞同和支持。调查发现，安徽省政府也曾出台文件，提到有偿流转用地指标，这也为李田珍的“灵感”变为现实，提供政策背景。今年4月，安徽省政府出台皖发(2010)10号文件。文件意在推进“皖江城市带承接产业转移示范区”(简称“皖江示范区”)的建设。文件表示，示范区外的市、县新增耕地指标，可有偿调剂给示范区的市、县。文件还支持示范区的城市为其他地区土地整理垫付前期资金；整理置换得来的新增建设用地指标，可有偿调剂给垫资方使用，也可用该指标作价入股，共建工业园区。而马鞍山则在示范区规划内；泗县则在示范区规划外。今年5月，国务院批准了皖江示范区的建设规划。安徽省国土资源厅又出台安徽省建设用地置换指标使用管理暂行规定，再次明确，用地指标可有偿流转。在这一背景下，马鞍山和泗县的国土局官员，开始互相考察，研究具体交易方案黄栀梓：谨防政策“跑偏”须常念“紧箍咒”2010/11/4 03:39来源： 经济参考报 据新京报报道，一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。各地将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是城乡建设用地“增减挂钩”。中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，在这场让农民“上楼”运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制“恐怕要出大事。”城乡建设用地“增减挂钩”，是缓解城市建设用地需求不足的一项政策，但按照国土资源部的试点管理办法规定，“增减挂钩”严禁违背农民意愿、大拆大建，而且必须妥善补偿和安置被拆迁农民，政府应将土地置换所得收益返还农村，用于农村和基础设施建设。不过，这项政策为何在执行操作过程中“跑偏”在不少地方仍然出现了“违背农民意愿、大拆大建”现象，甚至发生强制农民“上楼”等恶性事件呢？究其原因，恐怕主要是由于某种相关政策法规只有“严禁”，没有跟踪监督管理、违规追责问责机制和具体的惩罚措施，导致相关政策法规在执行操作过程“跑偏”之后得不到及时有效制止而继续“越轨”，最终使群众利益受到极大伤害。倘若相关政策法规明确规定违规违法处罚的措施，而不只是笼统地“严禁”，某些地方出现违规违法、伤害农民利益行为时，有关部门能念一下“紧箍咒”、处罚几个相关责任人，定能起到以儆效尤的作用。某些地方为了获取更多的城市建设用地，违背农民意愿大拆大建，不仅在眼前的拆迁过程中引发了诸多社会矛盾和恶性事件，而且也为将来的社会稳定和谐埋下深深的隐患。在如此大规模的村庄撤并、农民“上楼”之后，不仅将给农民耕种带来很多不便，而且会使其耕种的生产成本上升，在农业生产比较效益本来就很低的情况下，其生产效益也会更低，弃耕撂荒的现象也许会更加严重，由此岂不会减少粮食产量、影响粮食安全和动摇农业基础？农民弃耕撂荒后，如果在城市找不到合适的岗位就业，其生存与生活状态必将会很糟糕，继而使那些被逼上楼的农民不断地向政府提出诉求，政府则会陷入应对农民诉求的“持久战”中难以自拔。从消除和避免上述“隐患”的角度看，对于城乡建设用地“增减挂钩”政策执行上的偏差，也应该有一个能念的“紧箍咒”将其纠正，使“大拆大建”就此打住，真正做到“禁而止之”。（黄栀梓）陈锡文：谨防“农民集中居住”成灾？2010年11月03日19:30 来源：财新网 网友评论(0) 0 手机访问 农村问题专家、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，就目前而言，除了城镇规划区范围内，除了东部少数发达地区，真正具备拆并村庄条件的地方相当有限。以“城乡建设用地增减挂钩”搞“农民集中居住”，必须尊重农民的意愿，不能强行推进；必须在法律法规允许的范围内试验，否则就会侵犯农民的土地权利，甚至“变成一场灾难”。一场电脑新日俄战争据陈锡文介绍，国务院2004年28号文（国务院关于深化改革严格土地管理的通知），提出“城乡建设用地增减挂钩”试点，本意是为了促进村镇规划编制，通过“增减挂钩”，使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。从中央的政策看，“城乡建设用地增减挂钩”试点，必须遵循以下原则：一是必须先获得国土资源部给予的建设用地周转指标；二是置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划；三是指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还当地农民，不许截留；四是指标只能在县域内置换，不能往中心城市调整。在陈锡文看来，“在大中城市的城镇规划区范围内，为了避免今后出现城中村，只要不损害农民利益，可先行试点”。但现实中，一些地方并不具备条件，村庄拆并后节约的农村建设用地基本上都被置换到城市使用，擅自扩大城镇建设总规模，且利用城乡建设用地的价差获取巨额土地收益。后一种倾向，应引起高度警惕。“如果这在全国大范围铺开，不仅耕地红线保不住，农民的权益也保不住，宏观调控的目标也无法实现，甚至会造成一场灾难。基层政府的土地违法，过去只是强占农民的土地，现在却发展到了拆房子、并村庄，可谓举世少见。”。在陈锡文看来，以强大的行政力量造成村庄的兴衰、失灭，具有严重的经济社会后果。比如在一些地方，农民集中居住后，往往同时割断了农民与土地的联系，“地方政府招商引资，搞规模经营，不少农民成为雇工，乡村政治社会结构发生了很大变化，值得高度关注。”陈锡文警告，农村改革远未完成。但中国目前已有了比较完备的法律体系，改革必须在法治的轨道下推进。“改革实验区对法律法规的突破，必须得到中央政府或立法机构的许可，而且要按程序严格报批，突破了什么内容，在多大范围试验，都要有非常严格的规范。”安徽两地拟买卖用地指标2010年11月04日01:53新京报 达成4亿元交易意向马鞍山与泗县向省国土厅申请，欲流转4000亩用地指标涉及费用4亿元，能否获批还属未知今年5月26日，马鞍山市政府一位副秘书长带队，考察宿州，为期一天半，其中半天在泗县。“时间紧，我们先谈了下土地置换指标流动的意向，双方都很有兴趣。”泗县副县长张亮说，此后，马鞍山方面多次催促他们过去谈。6月12日，张亮带着国土局等部门的官员，赴马鞍山商谈。据张亮介绍，商谈的内容包括指标置换的面积、方式和价格等。“对于面积，马鞍山方面胃口很大，表示五千亩、一万亩，多少都行。”据牵线的“媒人”李田珍透露，两地给安徽省国土厅打报告，称泗县欲流转四千亩的用地指标给马鞍山，意向价格为每亩10万。按此计算，流转金额约4亿元。因为没有平台交易，马鞍山市为了规避两个城市的“不对等”问题，首批的4000亩建设用地指标采取由当涂县与泗县交易后再转卖给马鞍山市的曲线救国方式进行。李田珍还告诉记者，马鞍山市市长曾找其谈话说，有没有啥风险，“市长开玩笑说，如果这笔钱弄丢了，你就别回来了，我压力很大”。马鞍山市国土局长孙烨也觉得这笔交易变数很多，“比如说，马鞍山把四个亿的钱打过去了，泗县拿不出建设用地指标，怎么办？”记者在泗县了解到，当地的用地指标也不是非常宽裕。今年，宿州市获得2000亩建设用地的指标，但都被市区留下，泗县未能从市里获得建设用地指标。泗县国土局的一份汇报资料显示，该县开发区、创业园以及小城镇建设，一年需要土地2000亩左右。该县国土局副局长鲍从俊说，目前通过城乡土地置换所获得的指标，几乎成为该县获得建设用地的唯一途径。该县国土局资料显示，2007年的两个批次，共申请了1030.76亩的城乡土地置换指标；2008年的三个批次，共申请了1461.71亩的指标。“上述5批次置换来的建设用地指标，目前都已经被使用了。”鲍从俊说。泗县国土官员担心，尽管有20万亩置换潜力，但能否从省里申请获得足够的增减挂钩的周转指标，还存变数。而在张爱知看来，泗县官员想得不对，“置换应该上不封顶”。指标“暴利”诱发强拆？泗县在城乡用地置换中已出现；有学者担心若指标能置换，会诱发强拆等违规现象在采访中，无论是张爱知还是孙烨，对于泗县是否能完成宅基地的复垦，均表示担忧。张爱知说，如果宅基地复垦不通过验收，用地指标肯定无法流转。记者调查发现，目前泗县在复垦方面确实存在拖延现象。10月13日，泗县国土局最新一份建设用地置换重点工作进度表显示，2007年第一批次完成复垦的不到1/3，第二批不到2/3。2008年共3个批次的土地，至今连拆迁都没有完成。而它们的验收时间分别是在今年年底和明年上半年。对拖延的原因，国土局副局长鲍从俊称该县财力有限是主要原因。“如果连启动资金都没有，就去拆农民房子，阻力太大，也容易激起群体事件。”鲍从俊称，国土局已经申请了延期，并加快工作进度。泗县副县长张亮介绍，针对目前的复垦困局，该县准备成立“新农村建设发展有限公司”，吸纳社会资金进行土地置换工作。“按照市里要求，这个公司必须符合公司法的要求。”但对政府在该公司的角色定位，张亮表示该县正在调研，毕竟并无先例。为了加快拆迁及复垦，泗县给各乡镇下达了军令状，将该县工作纳入干部考核标准内，完不成任务者追究行政责任。同时，以奖金鼓励的方法令干部加快进度。由于复垦拖延在宿州几个县都很普遍，为此，宿州市国土局要求各县必须按周汇报进展。有学者担心，如今泗县还未进行用地指标流转，就出现宅基地复垦拖延的情况；若今后实施用地指标流转，是否会致使拖延复垦更严重，或者为追赶进度，而更为频繁地出现暴力拆迁。泗县副县长张亮坦承，该县农用地被非法占用情况严重。泗县国土局一份内部资料显示，根据国土部遥感卫星的测绘结果，泗县2009年共出现非法用地884.4亩。该县国土局一官员表示，关键是资金，若资金充裕，便能按期复垦。盼省里搭台“买卖”指标马鞍山曾通过省土地储备中心与6城市交易过新增耕地指标，并希望此次能借鉴该模式对于交易双方的不信任，作为牵线人李田珍也能理解。他说，如果省里能有个平台，为流转服务，价格公开透明，那就不用两个政府直接面对面来谈，也不会出现互不信任的局面了。据了解，安徽省出现土地指标有偿流转，这已不是第一次了。而且，安徽省国土厅去年建立土地收储中心，该中心便已担当了为交易双方服务的职能。李田珍介绍，只是当时交易的不是城市建设用地指标，而是新增耕地指标。马鞍山也参与“购买”过该项指标。所谓购买新增耕地指标，也是为了城市发展的需要。当一个城市的建设用地指标用完之后，它还需要占用耕地，从事城市建设，那按照国土部的规定，必须施行“占一补一”，即占多少耕地就要补出(即开垦出)不低于前者的新增耕地数量，以达到“占补平衡”。新增补耕地的主要来源，一般是荒山荒坡等废弃未利用地。安徽省国土资源厅一位官员告诉记者，但有些城市后备耕地资源不足，无法按时完成耕地的补充，而另一面又有着城市化发展的冲动，所以只能从其他城市购买指标，以补上因城市建设所占用的耕地。马鞍山，便属于这样一个城市。马鞍山市国土局副局长张爱知透露，马鞍山这些年先后从安庆、芜湖、巢湖和六安等城市买过新增耕地指标。而目前马鞍山只剩下500多亩的新增耕地指标了，已无法满足城市快速发展的需要了。张爱知还告诉记者，以前进行指标“买卖”，都是两个地区的国土负责人在酒桌上就能定下来，一亩地指标也就是几千元，随着各个城市的用地紧张，新增耕地指标也价格上扬。省国土厅成立土地储备中心后，指标多的地区就可以卖给中心，指标不够的可以向中心申购。张爱知说，每次公布指标批次时，都有很多城市竞争，省厅采取的是内部拍卖的程序。去年是安徽省公布的第一批次共5000亩新增耕地指标，当涂一个县就以2.5万拍得其中的3000亩。今年公布第二批为4000亩，结果全被芜湖市拍走，每亩价格为2.9万。“他们去了市长，称无论多少钱都要买”。张爱知说。李田珍认为，安徽省内，新增耕地指标的跨市流转，已有一整套成熟的运作机制，此次建设用地的指标流转完全可以借鉴这个模式。谨防“卖指标”冲动省国土厅官员表示，正在研究指标交易细则，指标即便能跨市区流转也需符合发展规划10月初，马鞍山将城市建设用地指标流转的方案上交省国土厅，但至今未得到回复。马鞍山市国土局长孙烨对此次交易“信心不足”，他不知道是否会出现宏观政策的变化。安徽省国土厅的一位官员告诉记者，他们确实也在研究城市建设用地指标流转的细则，目前他们也担心该细则是否能得到国土资源部的支持，因为国土部有文件规定，城市建设用地指标只能在县级区内流转。该官员称，目前为了推动皖江示范区的建设，规范用地及试点建设用地流转，安徽省人民政府正与国土资源部对接，准备签订“省部协议”。其中示范区的建设用地指标可跨市有偿流转这一条，也在协议之列，“省部协议还在征询修订之中，应该很快能通过”。泗县一位不愿透露姓名的干部说，泗县最缺的是商品房开发。早先的开发区，其实并没有招来多少商，很多土地都是挂着牌子闲置着，“到开发区转一圈看看就知道了”。所以，相比于自己招商后出让土地，泗县卖用地指标不但省事，来钱又快。于是有人担心，城市建设用地指标可以跨市流转后，会出现地方政府源源不断“卖指标“的现象。省国土厅征管处处长姬皖苏，曾多次到泗县调研的他认为这种现象是需要注意的。他说，流转双方都是必须遵循城市发展的总体规划。卖方要考虑未来城市的发展，卖得都是结余的指标。买方买再多指标，也必须有符合规划的项目才行。姬皖苏是反对城市过度扩张的。他认为，当时城市建设用地的指标，进行流转后，必然会增加城市投资，但城市并非越扩张越好，投资也并非越多越好，如何寻求与国家宏观调控政策的兼容是一个问题。如何保障村民土地利益？泗县村民老冒宅基地被收后获补偿2万余元；省国土厅文件表示指标流转收益50%返于村民在泗县小冒庄，一些村民们表示支持政府的做法，无论是城乡建设用地置换，还是指标交易。因为他们想住进新村。之前的村子，一是规划乱，二来一下雨便成灾，路也坏得走不成。村民张秀清说，大家意见最大的，是政府在拆迁时，并不是先补偿，而是承诺项目区建好之后再给。“我们都怀疑政府没钱，怕被骗。”在小冒庄，除了一两户人家因为楼房太大，可以获得十来万元的补偿外，其余村民都要为新村而补钱，都在三万至五万元左右。10月15日下午，一位正在拆房的村民告诉记者，“没办法，政府说拆就拆，家里存的钱，这次都拿出来建新房了。”按照泗县的政策，政府只补偿房子，不补偿宅基地。70岁的冒井芬的宅基地有5亩地之多。旧房被拆迁后，他获得了2.6余万元的补偿。冒井芬并不知道，政府用他的宅基地，可能创收50万元。而安徽省国土厅出台的文件中规定，流转建设用地置换指标所得纯收益必须用于农村土地整治、新农村(含置换安置点)基础设施建设、置换复垦土地的质量提高等，所得纯收益的50%以上，返还先行复垦置换建设用地所在的集体经济组织。“如果泗县政府拿了这笔钱不用于复垦或保障当地农民的发展权益，未来势必形成当地社会的发展隐患。”马鞍山市一位官员表达了担忧。他认为，其实用地指标流转最根本的要则是，土体效益取之于民，就应还利于民，不应该与民夺利。皖国土资2010157号文件摘要关于“指标”管理文件第二条建设用地置换指标实行建库管理。经省国土资源厅验收确认的建设用地置换指标，分别由省、市、县三级国土资源管理部门建立建设用地置换指标储备库。关于“卖指标”文件第五条建设用地置换指标原则上在设区市的市区和县(市)区域内有偿流转使用。示范区内的建设用地置换指标可以跨市、县(市)有偿流转使用。关于“指标”统筹文件第七条跨市、县(市、区)流转的建设用地置换指标，2年内未使用完毕的，由省国土资源厅统筹使用。关于“指标”定价文件第八条跨市、县(市、区)流转建设用地置换指标，转让费用应包括置换建设用地拆迁、复垦、安置点基础设施投入等费用。关于收益分配文件第十条流转建设用地置换指标所得纯收益的50%以上，返还先行复垦置换建设用地所在的集体经济组织。专题统筹 宋喜燕本报记者 黄玉浩 孙旭阳 安徽报道光明日报：“农民被上楼”背后有隐忧殷爽2010年11月04日08:48来源：光明日报一场让农民上楼的行动,正在全国二十多个省市进行。这些地方将农民的宅基地复垦,用增加的耕地换取城镇建设用地指标,其共同的政策依据是城乡建设用地增减挂钩。中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出,和平时期大规模的村庄撤并运动“古今中外,史无前例”。在这场浩浩荡荡的“农民被上楼”行动中,山东诸城宣布取消在域内所有行政村建制,生生造出208个“万人村”;曾被评为河北省生态文明村的董家务村,如今已拆成一片废墟,刚修好的“村村通”水泥路被铲平;江苏省邳州市坝头村被整体拆迁,但农民公寓还要村民补差价购买。对于如此情形,有专家指出,盲目强迫农民上楼并大规模取消自然村,不仅与法治精神相违背,也会对农村社会产生巨大负面影响。事实上,这一场“农民被上楼”行动可以看作是中国新城市化进程中的一个节点。各地规模浩大的拆村运动,往往打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号,当然也有相对应的政策,例如诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等。不少地方以罕见的热情拥抱“拆村并居”行动,其目标很明确:让农民上楼,把腾出的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标。这样,既可以获得城乡土地之间的级差收益,更可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制,完成各地GDP的发展目标。农民被要求“上楼”,似乎是一种新生活的开始,但问题也来了:农民的补偿是不是到位了?补偿的金额是否足以使他们住进楼房?在经济发达的地区,这些可能都不是问题。但是对于那些经济欠发达地区而言,地方财政收入不足以补偿农民的损失,那又该如何保障“被上楼”农民的权益?即便农民们上楼成功了,从形式上进城了,可是,这些农民又如何在城市中维持较为体面的生活?目前中国城市就业率本来就不太理想,这些失地农民又一下子涌进城市,一旦找不到合适的就业机会,会不会又形成新的贫民窟?即便土地可以换社保,可是社保能维持他们日常的生活吗?这些顾虑还只是表面问题,更重要的是,“农民被上楼”伤害的还有一种隐性的文化。正如陈锡文所言,“农村社会之所以这么多的人能够比较平静地运行,农村的血缘地缘关系看起来是一种落后,但是客观上它是一种传统,这种传统保障了农村社会在很少公共资源的情况下能够平稳地运行。”当城市公共资源本就短缺的情况下,“农民被上楼”又使得中国村庄的传统和文化面临断裂的危险,农民的心灵家园又该如何安放?不得不说,“农民被上楼”其实是一些地方在“加速城市化”的雄心下,有意扭曲和肢解国家政策,剥夺了农民的生活选择权。包括新农村建设在内的一系列公共政策,本质上都是要使农民过上更加幸福的生活,但很多“农民被上楼”的做法实质是利用政策漏洞扩大土地财政,完全是对新农村建设的误读或违背。所以,农民上不上楼,一定要因地制宜,一定要充分尊重农民的选择。迁村并居 亟须规范而非禁止2010年11月04日 07:08来源：北京青年报党国英我要发表评论推荐朋友打印本稿字号 大 中 小 国家信息中心报告建议:国家应继续扩大住房消费 条件未成熟 物业税三五年内难开征 3大问题待解 广州国土房管局局长谢晓丹:涨价不利于楼市发展 上海住房保障和房屋管理局:引导开发商合理定位 民企老板抽资炒楼 房地产回暖或成“空中楼阁” 物业税开征细则尚需明确 地产类公司影响待观察 我国农村几年前兴起的迁村并居到目前已经如火如荼般展开。近日，媒体对这件事多有批评，否定之声不绝于耳。我通过一些实地调查，发现它利大于弊；如果有好的规范性政策，这项工作也可以有利无弊。 这项工作的必要性或好处是： 第一，从长远看，中国农民的大部分村庄必须改造，农民也有必要改善自己的居住条件，否则，中国的城乡二元结构就难以消除。调查表明，农民非常渴望改善居住条件，如果费用合适，农民喜欢住在基础设施比较好、以低层楼房为主的新社区。如果农民居住在旧村庄，尽管房屋的占地面积比较大，但多出的宅基地并不能成为“货币化”的收入，对农民生活水平的提高无所裨益。 第二，现在越来越多的农民已经不是真正的农民。即使有的农户还在经营小块土地，但因为专业化服务的原因，他们大多不用大型农具，也不用农产品仓库；多数农民也已经不散养牲畜，所以，他们集中居住在小城镇没有什么大问题。 第三，总体看，村庄整治（主要是增减挂钩政策的实施）能提高农村土地利用效率。据国土资源部提供的数据 ，一般农用地整理可新增耕地5到8，如果结合村庄整治工作，新增耕地是10到15。农田产出率可以提高10到20。由国土资源部披露的数据推算，通过村庄用地整治（包括村民搬迁后复垦村庄占地等），相关区域可新增耕地5%7%，这个数字比我们的案例调查略小，我们认为，国土资源部的数据是一种保守估计。但即使按这个保守估计，增减挂钩产生的经济效益是巨大的。按官方统计推算，我国城市建成区平均每亩可产生GDP约50万元，而每亩土地的边际GDP产出近年明显上升，2008年的边际产出约为225万元 。假设未来20年中国经济按9%的速度增长，即使假设土地的GDP边际产出不发生变化，则今后20年经济建设对土地的需要为累计不超过7300万亩土地。村庄闲置土地1.1亿亩，若考虑到现有部分农村居民还要集中居住的情形 ，可节约出土地达1.5亿亩，扣除掉城市建设用地，可新增耕地7700万亩。新增建设用地7300万亩土地最终全部用来发展城市经济，每年可提供新增GDP达164万亿之多。当然，这是一种远景估计。无论如何，通过村庄整治，所谓城市建设用地短缺问题完全可以化解。 第四，村庄整治引起的农村居民集中居住，还会带来投资需求。依据近年我国城乡人口变动趋势计算，今后20年一共由农村转移到城市的人口为3.26亿。 笔者尝试利用现有统计资料估算这些人口进城后对中国投资的拉动作用，感到比较勉强。但很清楚的一个事实是，这部分人口约为现有中国城镇人口的一半，这部分人口进城至少意味着中国的城市总规模再增加50%；这个人口量也正好是过去23年里中国城市人口增长总量，即使不考虑人均投资水平的增长和资本系数（总资本和总产出之比）的提高，也意味着今后20年中国将继续保持强大的经济增长动力。 第五，农民迁居新区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化，有利于推进基础民主政治的发展和社会稳定。根据调查研究，传统村庄易结成以家族为纽带的抗争力量，常常酿成难以通过法制途径解决的群体性事件。与之比较，城市生活也会有利益摩擦，但通过法制途径解决问题的可能性比较大。所以，乡村居住结构变化对社会稳定有积极意义。 我这几年在几个不同省份对迁村并居情况作了些调查，由调查可以看出，迁村并居的确有改善农民生活、扩大耕地面积的好处。同时，在调查中也的确看到了几方面的问题。这项工作的方向是对的，但必须加以规范。凡事大道理管小道理，我们不能因为这项工作存在问题，就彻底否定它、禁止它。 需要规范的几个方面是： 第一，在村庄整治、实行集中化居住过程中，一定要尊重农民意愿。一个地方的迁村并居，哪怕对农民有再大的好处，只要农民想不通，就不要强制。一户农民，十年不愿意搬家，就十年不动他，即使政府给了他很大的补偿。 第二，不要搞“搬净赶绝”。我一再强调，专业农户不适合集中居住，可是愿意听我意见的地方官员不多。按我们的调查，尽管大部分农户愿意进城过城市生活，但专业农户是不会选择进城的。而一个农户会不会成为专业农户，需要一个过程。农户很难在短期内下决心做专业农户。只有尊重农民意愿，特别是不去强制那些游移不定的农户搬离村庄，才能为专业农户的成长创造空间。 第三，新建集中居住小区的设计、建造不可马虎，要从长计议。从笔者观察看，一些新建集中居住小区城不像城，村不像村，农民住不合适，脱离农业生产的居民最终也不喜欢，迟早会逃离这样的小区，造成投资浪费。新建集中居住小区应该按照城市标准建造。哪怕慢一点，但应好一点。还要懂得，脱离农业的农村年轻人今后大多会选择各类已有城市，留在新建集中小区的主要会是一些农业服务领域的劳动者，所以，小区也不要建得太多，不要到处建立小区。应该在一个较长的时期内让脱离农业的农民逐步离开农村到城市，而不仅仅是农村的小区。 第四，“增减挂钩”政策还是要坚持，指标甚至可以扩大，试点范围也可以扩大。需要管束的是做法。 可以考虑再执行一个“挂钩”政策。一个城市，经济密度大，挂钩指标就多一些，经济密度小，指标就少一些，以鼓励各地提高存量土地的利用效益。 第五，山区更不要过分强调集中居住。目前，我国农村移民趋势和村庄衰落趋势山区甚于丘陵地带，更甚于平原地带，形成了山区建设用地的更多浪费。中国现有山区农户5000多万户，其中约一半农户的居住地可开发高档山区住宅，以满足“逆城市化”进程中高档住宅开发的需要。现有法规不允许农村建设用地向社会开放，阻碍了山区土地开发，致使高档住宅（别墅等）建设在平原地区占了大量优良耕地，早有修订的必要。在严格规划的前提下适度开放山区的房地产开发，是一件利国利民的好事，应该考虑放行。党国英（北京 学者）农民“被上楼”被指易滋生腐败亟待规范专家称加强有效监管和问责机制制定国家层面土地分配标准发布时间：2010-11-04 07:19【我要纠错】【字号大默认 小】【打印】【关闭】全国有20多个省份获得了试点许可，一些试点城市正在进行拆村运动，并推出“宅基地换房”、“土地换社保”等相应政策以期达到村居改建为楼房的目的。 但在“换房”过程中，某些官员或者同他们有联系的人从中渔利，例如采取较低的价格和补偿从农民手中征收土地，再用较高的价格卖给开发商，这个差价往往是补偿款的十几倍。这个过程并不公开，某些人利用职权从中获利。目前，必须在操作环节上进行规范，加强有效监管和问责机制，更多调研民意。国土部门应从国家层面尽快制定挂钩试点收益分配的具体方案，使试点项目区的农民真正享受到挂钩试点带来的实惠视点关注法制日报记者任雪 实习生蒋新军近日，全国20多个省市正在进行的让农民“上楼”行动引起了社会的极大关注。被曝光的农民“被上楼”的地区尽管目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。但他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。据了解，“城乡建设用地增减挂钩”政策本意是推进城乡建设用地的节约、集约利用，然而这场以政策为依据的“运动”，目前却被指是曲解国家政策，为地方土地财政所驱动，正在演绎为违背农民利益、以地生财的新途径。“政策设计理念及出发点是好的，不过，国土资源部部长兼任国家土地总督察徐绍史也表示这个政策在操作中出现了一些问题。”中国人民大学土地管理系博士张远索在接受法制日报记者采访时说道。据公开资料显示，目前全国有20多个省份获得了试点许可，一些试点城市正在进行拆村运动，并推出“宅基地换房”、“土地换社保”等相应政策以期达到村居改建为楼房的目的。然而，有学者调研后指出，由于缺乏监管，这场“试点”背后出现一批合法利益未得到保障的农民，境况堪忧。“上楼”被指无法律依据 政策成某些人渔利工具“近期，我所在的研究小组对北京某郊区村里的153户不愿意搬迁的家庭，做了一份民意调查。”张远索告诉法制日报记者，调查结果显示，有超过一半家庭是因为担心搬迁以后利益受损而拒绝搬迁。张远索说，除了担心利益受损外，“上楼”之后，村民们习以为常的“圈养家禽、晒农作物”都将可能变得“遥不可及”，而类似生活上的改变也成为一些村民拒绝“上楼”的原因。“城乡建设用地增减挂钩在实际操作中存在一些法律问题。将农民集中起来创造一个大规模的村庄，这种适度城市化，改变了农村农民原来的生活生产方式，这种强制性的做法是缺乏法律依据的。这种强行的集中，不是正常的增减。政策中明确的增减，只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间，并不意味可以让百姓强行搬迁。”北京大学法学院教授王锡锌认为，如果要搬迁就应当以征地拆迁的方式来处理。“在我们的走访中，还有一些村民指出，原来的村居被拆、宅基地被拿走后，换到的只是一处小面积的房子。而且住进楼房后，收入没增加，生活开支更大了。”张远索说。据相关媒体报道，河北某村的村居按每平方米600多元估价，而楼房按每平方米800元卖给村民。而村民则给这片6层的楼房起名为“鸡架”没有阳台，没有电梯。更为严重的是，其中有一栋楼，盖了一半裂缝了，又重新再盖；楼房地基未使用圈梁，用的钢筋也非常细；墙体外立面的涂料质量差，墙皮开裂；屋顶、墙体下雨天漏水。不过，令人心忧的是，在这场农民“上楼”的运动中，问题不仅如此。据一位不愿意透露姓名的知情人士说，一些地方政府并未按照承诺的以宅基地换房，而是根据房屋的建筑面积换房；还有一些地方建设者故意建设面积较大的房屋，农民不得不以商品房的价格购买多出的住房面积。“事实上，在操作中，许多农民都不是完全地换房，而是必须从腰包里掏钱买房。有关部门曾承诺按照每人15平方米的标准，以户为单位可获得小平方米房屋，但这一承诺很多地方并未履行，甚至连这样的房屋都没有开始施工建设。”上述知情人士透露说，农民失去了赖以生存的土地，在镇里找不到新的工作，而且生活开销很大，新生活面临一定困难。“在换房过程中，某些官员或者同他们有联系的人从中渔利，目前一些地方采取很低的价格和补偿从农民手中征收土地，再用较高的价格卖给房地产开发企业，这个差价往往是补偿款的十几倍，农民并未从中获得应有的补偿。这个过程并不公开，某些人利用职权之便从中获利。”上述知情人士说，很多地方政府“圈地”后并没有及时开发，因此而滋生的腐败不容忽视。“地方经营土地财政是一个公开的事实，特别是城市周边的土地升值空间太大，一旦利用增减挂钩大开绿灯把这些土地转为建设用地，地方政府有很大的获利空间。在制度上，目前仍没有很好的办法来遏制这种典型的与民争利。”王锡锌认为，“增减挂钩”政策如果操作不好的话，就成了“开绿灯”，农民的权益将受到更大的影响。政策初衷为缓解用地紧 操作不规范致权力寻租查阅相关资料，记者发现，尽管出现了种种问题，但实际上，“城乡建设用地增减挂钩”政策的规划初衷是为了进一步解决我国愈加紧张的城乡用地问题。据了解，中华人民共和国国土资源部于2008年6月27日发布城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，其中规定“城乡建设用地增减挂钩”指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。“这个政策主要是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，农村拟将多少建设用地整理为复垦耕地，城镇便可以增加相应面积的建设用地。”张远索向记者解释道，城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用，“单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理，难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约、集约利用的重要途径。”近年来随着社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量已经逼近18亿亩耕地红线。有业内人士指出，由于城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的“城进乡退”的格局实现难度很大。“城乡建设用地增减挂钩政策的试点是现实形势所迫，同时也是落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定里鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩的要求所致。”张远索认为，制定政策的初衷是集约土地，促进城镇化，既解决农村宅基地粗放占地现状，又解决城镇用地扩展所需要的建设用地指标，达到一箭双雕的政策效果。据公开资料显示，今年6月，国土资源部部长徐绍史主持召开第14次部长办公会议，而会议主题就是研究规范推进城乡建设用地增减挂钩工作。会议提出，有的地方在部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。在部批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违