试论乡镇政府职能转变的基本对策.doc

目目 录录 摘 要 .1 关键词 .1 Abstract .1 Key words 1 一、加强乡镇政府职能转变的重要性和必要性 .2 （一）加强乡镇政府职能转变，是我国基层政权建设的必然趋势 .2 （二）加强乡镇政府职能转变，是农村市场经济发展的必然 .3 （三）加强乡镇政府职能转变，是基层民主政治发展的需要 .3 二、目前乡镇政府职能转变存在的问题和现状 .3 （一）职能转变没跟上 .3 （二）责任权力不统一 .4 （三）工作队伍素质低 .4 三、乡镇政府职能转变的基本方向 .5 （一）由行政管理型向引导服务型转变 .5 （二）由计划干预型向市场调节型转变 .5 （三）由全能政府向有限责任政府转变 .5 （四）由行政管理型干部向技术服务型干部转变 .5 （五）由行政推动向依法行政转变 .6 四、乡镇政府职能转变的基本对策建议 .6 （一）转移重心，强化服务，解决乡镇“事该怎么干”的问题 .6 （二）权责统一，协调推进，解决乡镇“权责怎么分”的问题 .7 （三）强化培训，优化配置，解决乡镇“队伍怎么建”的问题 .8 参 考 文 献： 10 1 试论乡镇政府职能转变的基本对策试论乡镇政府职能转变的基本对策 王小龙 【摘 要】乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作最前沿，是建设社 会主义新农村的重要组织力量，承担着众多的公共管理和公共服务职能,对地方乃至国家的 政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。随着时代的发展和中国特色社会主义 建设的推进，乡镇政府的职能必须随之转变，不断适应构建和谐社会和建设社会主义新农村 的需要。 【关键词】基层政府；职能；转变；对策 On the basic level of villages and towns government function transformation basic countermeasures Wang-xiaolong 【Abstract】The township government is the most grass-roots level administrative organs, in the forefront of rural work, building a new socialist countryside is the important force, undertake numerous public administration and public services, on local and national political stability, economic development, social stability and play a decisive role. With the development of the times and Chinese characteristic socialist construction, township government functions to change, and constantly adapt to the construction of harmonious society and the construction of socialist new countryside needs. 【Key words】Local government; function; transformation; countermeasure 2 乡镇政府包括乡政府和镇政府，是我国政权体系中最基层的政府，也是我 国直接面向农村的政府。乡镇政府的职能，主要就是乡镇政府在组织和领导本 行政区域内的经济、文化、社会各项事业建设中所负有的职责和具有的功能。 乡镇政府必须接受县级政府的领导，贯彻、执行县政府的方针政策，并以此来 指导乡镇政府的工作。乡镇政府又是最基层的政府，直接面向农村，因此必须 指导农村的经济和社会发展，制定农村的发展规划，解决农村的社会矛盾，指 导村民委员会的工作，实现对农村的有效管理。 一、加强乡镇政府职能转变的重要性和必要性 乡镇政府是我国最基层的政府，它代表国家直接面向广大农村，肩负着极 其繁杂而又十分具体的工作任务。党的方针、政策和国家法律、法规在农村很 大程度上都要依靠乡镇政府的工作得到贯彻执行。因此，乡镇政府的职能对农 村的稳定与发展具有重大影响。乡镇政府是直接面向农村的最基层的政府，在 中央提出建设社会主义新农村的新的时代背景下，如何有效地转变乡镇政府职 能，对于成功地建设新农村至关重要。因此，正确、充分、有效地发挥乡镇政 府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理，更好地履行起带动农村地区经济 社会发展，提高农村居民收入，加强农村地区的基础设施建设，为新农村建设 提供良好的平台具有十分重要的意义。乡镇政府职能的转变，是为了适应时代 的发展要求，推动中国特色社会主义建设是建立社会主义市场经济体制的客观 需要和我国政治体制改革的必然趋势。 （一）加强乡镇政府职能转变,是我国基层政权建设的必然趋势。乡镇人民 政权是我国人民民主专政政权的重要组成部分，是我国政权体系的重要内容。 根据宪法和有关法律的规定，乡镇人民政权，是人民当家作主管理本行政区域 事务的体现，同时，乡镇人民政权又担负着多方面的职能，其中最主要的是执 行国家经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、文化、 卫生、科技等事业和财政、民政、治安、司法行政、计划生育等行政工作，也 担负着发展基层社会主义民主，保障基层广大人民群众当家作主的民主权利。 乡镇政权是我国政权体系的基础，是我国国家政权在农村的延伸，在建设有中 国特色的社会主义伟大事业中担负着重任，它关系到党的路线、方针和政策在 农村的执行，关系到广大农民物质文化生活水平的提高和民主政治权利与自由 的保障，加强农村基层政权建设，切实转变乡镇政府职能既是我国社会主义民 主与法制建设的重要组成部分，也是党的农村各项工作的延续和发展，只有加 3 强农村基层政权建设，切实转变乡镇政府职能，才能从理论上针对现阶段我国 农村存在的现状和问题提供解决的对策。 （二）加强乡镇政府职能转变，是农村市场经济发展的必然。农村经济和 社会发展迫切要求乡镇政府职能转变。发展社会主义市场经济既要发挥市场机 制的作用，又要发挥政府管理的作用。市场不是万能的，对有些方面的调节会 出现失灵，政府应弥补市场缺陷。农村的生产发展需要乡镇政府提供社会公共 服务，农民的生活改善需要乡镇政府提供基本的公共产品，乡村文明的建设需 要乡镇政府加以推进，乡村的村容村貌整治工作需要乡镇基层政府发挥主导作 用。 （三）加强乡镇政府职能转变，是基层民主政治发展的需要。加强农村民 主政治建设，是社会主义民主的本质要求，也是新农村建设的重要内容，在农 村民主政治建设方面，乡镇政府应该起到积极的推动作用。农村民主建设的发 展需要基层政府加以推进，加强乡镇政府职能转变有利于促进农民的组织化程 度的提高，有利于引导村民自治，有利于基层民主政治的发展。 二、目前乡镇政府职能转变存在的问题和现状 我国现阶段的农村生产水平低下，特别是西北地区的广大贫困山区，农业 生产工具基本上是原始农具，牛耕、人拉、人背、人耕司空见惯，现有的农村 基础设施落后，设施陈旧，年久失修，很难适应现代化农业发展的需要。同时， 农业布局、结构不合理规模上不去，不适应市场经济发展的要求，要想尽快改 变，离不开乡镇政府的有效管理。目前乡镇政府职能转变存在着许多问题，乡 镇政府职能转变与社会发展跟不上、乡镇政府职能责任不统一、工作队伍素质 低等等。 （一）职能转变没跟上 1.“抓什么” ，头绪不清晰。农村税费改革和乡镇机构改革后，乡镇政府没 有了“催粮催款” ，以往的主要工作突然消失了，许多乡镇干部认为肩上的担子 轻了，无法跳出以往工作模式的桎梏，究竟该“抓什么” ，难以理清思路。 2.“放下抓” ，官架放不下。一些乡镇干部“官本位”观念还很浓、 “衙门” 思想还很重，总认为自己住的是“衙门” ，吃的是“皇粮” ，当的是“官” ，比普 通百姓要高人一等。在农村工作中，往往放不下“官架” ，放不开手脚，不愿意 直接面对农民，不能和群众打成一片。 4 3.“怎么抓” ，方法没创新。有的乡镇干部有抓好农业工作的愿望，但在 “怎么抓”的上面，却是“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软 办法不顶用” ，于是，工作方法简单、手段落后。很多驻村干部只负责当通讯员， 县上有个什么文件了，就通知村上学习；乡镇上有个什么规定了，就通知村上 知晓。而村上有了什么问题，就向乡镇党委、政府汇报，进行上传下达而已。 （二）责任权力不统一 1.职能无限小。宪法和法律赋予了乡镇人民政府的经济、教育、文化、卫 生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等管理的职权职能。但是现在 的实际情况是，乡镇政府的许多行业部门脱钩上挂，乡镇政府的职能逐步弱化， 管理教育、文化、卫生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等职能基 本落空，乡镇管理职能的明显弱化，使乡镇职能处于一个“空架子”的状态。 2.管理难度大。职能弱化了的乡镇基层政府，没有了多少管理职能，其 “人事权”和“威信”也相应的大打折扣，使乡镇政府对各个部门和所在行政 区域的各个单位的组织协调和统筹管理带来了一定难度。乡镇的行业部门一旦 与乡镇政府脱钩上挂后，由于人事、财政、工作等都不再受乡镇政府管理，经 常出现乡镇的不少部门和单位常常各自为阵，在管理上，组织协调难度非常大。 3.责任处处有。乡镇政府的职权职能无限小，承担的责任却无限大，该做 的事无力做，不该做的事则随时有人找上门来。一个乡镇的群众，无论遇到什 么矛盾问题，无论事情的大小巨细，无论该不该乡镇负责解决，无论乡镇能不 能够解决，往往首先要找的对象就是乡镇政府。特别是有的职能部门把权力上 收后，矛盾和责任却也不例外地下推给乡镇政府。 （三）工作队伍素质低 1.文化水平不高，供养人员过多。乡镇工作运行得好与坏，一个关键性的 因素，就是乡镇工作队伍。目前乡镇政府的工作队伍素质却比较低，首先表现 在文化水平不高。在现有乡镇干部职工中中专及以下人员多、招聘人员多，即 使是近几年分配的大学生也缺乏基层工作经验，他们常常出现对政策的理解不 透彻，对政策的精神说不清道不明。乡镇政府的工作队伍，除了素质偏低外， 还存在供养人员过多、人浮于事的毛病。 2.专业技术不强。目前，农民非常需要的就是农业生产技术。这对乡镇政 府来说，却比较紧缺，科技服务队伍没有形成，与现代农业不相适应，与老百 5 姓的需求不相适应。 3.服务意识较差。不少乡镇干部对“三农”的服务意识比较淡薄，据调查 表明，不少乡镇政府没有将对农服务提上足够的议事日程，在一年的工作安排 中，没有对农服务的工作计划、具体安排、落实部署等。还有部分干部对农服 务的意识相当淡薄，有农民找上门来问这问那，采取淡漠的态度，匆匆应付一 下，以尽快打发了之。 三、乡镇政府职能转变的基本方向 长期以来, 乡镇政府在职能转变过程中出现种种问题, 根本原因就在于其 职能定位不准、 职能不清。所以,要顺利实现乡镇政府职能的转变, 就必须首 先科学界定乡镇政府职能，这是解决问题的先决条件。为了解决乡镇基层政府 职能存在的问题，不断适应建立社会主义市场经济体制和农村综合改革新形势， 乡镇政府必须进行职能转变，职能转变遵循“精简、效能、统一”的原则，按 照科学发展观的要求，转变行政管理机制和工作运行体制，努力建设服务型政 府。 （一）由行政管理型向引导服务型转变 新时期，乡镇工作的重点应该转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人 民群众、抓稳定构建和谐社会上，过去那种指令性、强制性行政管理模式必须 转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式，乡镇干部的工作也要由“要” 字型转向“帮”字型和“带”字型。 （二）由计划干预型向市场调节型转变 随着经济体制改革的深化，社会主义市场经济已成为现代经济的主体。加 快乡镇职能转变，就是要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式和方 法，跳出过去传统的农村工作领导模式和经济运行机制，向产业化经营、企业 化管理方向转变。 （三）由全能政府向有限责任政府转变 在推进乡镇职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行 为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。 通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色 转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角，使乡镇工 作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，实现乡镇政府角色的本位回归。 （四）由行政管理型干部向技术服务型干部转变 6 加快乡镇职能转变，核心就是要加快乡镇干部转型。通过培训学习，变农 业型干部为经济型干部，变管理型干部为服务型干部。适应形势发展要求，不 断提高乡镇干部的服务本领和服务质量，根据农民群众各方面的服务要求，完 善乡镇基层政府服务体系，落实干部服务责任，把服务工作具体化和制度化， 努力建设服务型政府。 （五）由行政推动向依法行政转变 随着农民法律意识的增强和政策透明度的提高，依法行政已经成为乡镇职 能转变的关键。按照行政许可法和各项农村政策法规要求，进一步规范乡 镇行政行为，规避行政随意性，减少行政干预性，积极推行政务公开、村务公 开和村民自治制度，提高乡镇干部的法律观念和政策水平，自觉做到依法办事、 按政策办事。 四、乡镇政府职能转变的基本对策建议 乡镇政府要实现职能转变，就得坚持以人为本的原则，以构建和谐社会为 目标，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，理顺乡镇管理体制，建立起 权责对等、各司其职、各负其责、齐心协力的乡镇工作体制；要理顺管理秩序， 建立起上下配套、运转协调的乡镇工作运行体系。 （一）转移重心，强化服务，解决乡镇“事该怎么干”的问题 加快乡镇工作重心的转移，由过去的安排生产、催粮催款、大包大揽向加 强行政引导、提供公共服务和发展社会事业转移，乡镇工作重心主要集中到抓 服务、抓产业、抓稳定上来。 1.服务“三农” ，建设社会主义新农村。一是要抓信息。农民得到的信息常 常滞后，解决这个问题最有效、最便捷的途径就是建立和完善信息服务体系， 乡镇政府和广大干部应当利用自己掌握的知识和科技手段去收集信息，及时发 布、传达给农民，减少农民种什么、养什么的盲目性。二是要做好市场分析。 要多方考察，了解市场行情，加强与外地客商的联系，建立稳定畅通的销售网 络。同时，还可以通过发展中介组织解决农民产品销售问题。三是要推广科技。 乡镇政府应该一手抓培训，提高干部的专业技术水平，增强服务能力，建立一 只具有较高专业技术素质的基层科技服务队伍；一手抓现场指导，让农民掌握 一些适用科学技术，逐步提高农民的整体科技水平，从而增加农业科技含量， 增加农民收入。四是要抓劳动力转移。把发展非农经济收入作为农民增收主渠 道，鼓励农村劳动力向非农产业转移，积极探索“公司+速训+农户”的劳动力 7 订单培训模式，有序促进农村劳动力就业从体能型向技能型转变，积极有序地 转移农民外出务工，使其获得资金回乡创业发展。 2.突出特色，壮大乡镇经济实力。一是要发展“特色经济” 。发展农业特色 经济，各乡镇要根据实际情况调整农业生产结构，要真正抓出特色，把生产、 加工、销售相结合，走农业产业化的路子；发展工业特色经济，要因地制宜发 展。二是要抓好龙头企业建设。主要抓好农产品批发市场建设、农副产品加工 企业、乡镇个体私营企业等，以龙头企业开拓市场、连接基地、带动农户发展。 三是要发展中介组织。重点培育农业专业合作组织、产业协会和农民经纪人队 伍，通过中介组织来提供技术、信息、营销等方面服务，提高农民发展市场经 济的组织化程度。四是要实施强村大户带动。集中扶持一批产业强村、产业营 销专业大户，强化市场、协会、农户之间的纽带作用，最终引导农民走上市场 农业发展之路。 3.维护稳定，积极为民排忧解难。一是要解决矛盾纠纷。农村人多面广， 情况复杂，矛盾纠纷时有发生，乡镇干部应做好相关协调工作，维护社会的稳 定。二是要为民办实事。加强公益事业建设，诸如农田水利建设、村道公路建 设、电视电话入户、改水改厕等，乡镇干部都应予以支持和帮助，给农民排忧 解难办实事。三是要坚持依法行政。加强基层民主法制建设，乡镇政府运用政 治的、法律的手段解决好农村的热点、难点问题。充分发扬基层民主，努力完 善基层组织的规章制度，使人民的管理权、监督权有法可依，保证广大农民能 够参与村民自治性组织的各项管理活动，使广大农民群众能真正享有宪法和法 律赋予的各项民主权利，以赢得群众对基层政府的信任和拥护。 （二）权责统一，协调推进，解决乡镇“权责怎么分”的问题 按照“强基层、稳基础”和“权责统一”的原则和因地制宜、区别对待的 精神，解决乡镇政府责任权力不统一的问题，使乡镇政府都既有权又有责，任 务与手段相协调，确保各项工作的顺利推进。 1.下放。一是增加管理权。按照“权随事走、财由事定”和“属地管理” 的原则，适当对乡镇下放一部分权力，增强乡镇的管理协调能力，打破条块分 割的体制，除中央、省（市）有明确规定的垂直管理单位（如公安、工商、税 务、国土等）外，设在乡镇的部门可以原则上主要由乡镇进行管理，人员由乡 镇统一调配、管理和考核，解决管人与管事、管事与管钱、权力与责任不相统 一的问题，强化乡镇职能，最大程度地发挥乡镇职能部门的作用，提高乡镇的 8 运转效率。二是增加建议权。对垂直管理单位，要增加乡镇对这些单位管理的 业绩考核、人事任免等建议权，对所在这个乡镇的部门和单位负责人的任免， 要充分听取乡镇党委的意见，并作为人事任免的一道重要程序，这样有利于工 作的协调开展。三是双重管理。对业务性较强不宜主要由乡镇政府管理的部门 和单位，如学校、医院等，可适当进行以职能部门管理为主、乡镇政府管理为 辅的双重管理模式，但其职责履行情况要接受乡镇的民主评议和考核，其负责 人的任免要征得乡镇党委的同意。四是转移职能。乡镇政府把应由市场、企业、 社会承担的职能转移出去，以解决乡镇政府大包大缆的问题。 2.联动。一是责随权走。乡镇部门和单位的管理权主要由职能部门掌握的， 责任和义务也随着管理权走，主要由职能部门承担。二是部分责任联动。对主 要不是由乡镇承担的责任，如税收、招商引资等，实行工作联动，主要由职能 部门牵头，乡镇协调配合，明确职能部门和乡镇的各自责任，使其各司其职、 统一运作，把税收征管、招商引资等重要工作，协调有序地运作起来，促进乡 镇经济的发展。 3.优化。按照政治、经济和社会功能分化的要求，合理设置机构，使其政 治、经济和社会资源均得以有效配置，解决新老机构设置重复和门类繁多等问 题。一是发展农村基层中介服务组织。适应市场经济发展要求，将农业服务中 心、社保所和畜牧兽医站等涉农服务站所进行合并，成立新农村建设部门，其 基本工作经费，由财政依据服务对象的民主考评结果等次核拨，奖金和辅助工 资由其通过提供有偿服务的方式解决，职工收入与其工作业绩挂钩，充分调动 科技创新、优质服务与促进发展的积极性。二是精简党政机构设置。乡镇只设 党政办公室、经济办公室、社会事务办公室等行政机构，全权负责乡镇行政事 务工作。三是深化事业单位改革。对经营性事业单位实行企业化管理，与行政 机构脱钩；对非经营性事业单位进行科学设岗、合理定员；创新机制，搞活分 配，充分调动事业人员争创一流发展业绩或提供一流服务的积极性和创造性。 （三）强化培训，优化配置，解决乡镇“队伍怎么建”的问题 乡镇干部处在基层工作第一线，直接面对群众和服务群众，他们的服务水 平、精神状态、工作作风如何，直接影响到党和人民政府的形象，直接影响党 群、干群关系，直接影响到乡镇政府职能的发挥。如何通过加强乡镇工作队伍 建设，使乡镇干部工作作风在农村工作一线得到转变，工作责任得到落实，具 体问题得到解决，干部综合能力得到提高，是乡镇职能转变一个关键性的问题。 9 1.转变思想观念。要加快乡镇职能转变，首要的是尽快转换乡镇干部的思 想观念。乡镇干部思想不解放，观念不更新，角色不转换，乡镇职能就不能发 生质的转变。要通过强化学习等手段，强化乡镇干部意识转变，逐级疏通乡镇 政府职能转变的渠道和关节。 2.转变工作作风。要大力弘扬求真务实的工作作风，坚持说实话、办实事、 鼓实劲、求实效，真正把各项工作落到实处；牢固树立群众观点，经常深入群 众，真心实意地为农民群众办好事、解难题，把维护好群众的根本利益作为思 考问题和开展工作的出发点和落脚点；认真贯彻执行农村改革政策，自觉投身 改革，以强烈的责任感、紧迫感和事业感促进干部自强素质，积极推进农村改 革；切实转变领导作风和工作作风，树立为民、务实、廉洁的良好形象，努力 建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层政府。 3.提高业务技能。要加强农村干部的技能培训，充分提高农业服务能力。 要充分利用县乡两级党校培训阵地，聘请和抽调熟悉农业和农村工作的专家组 成技能培训队伍，对农村基