劳动保障监察工作机制研究

1 / 14 劳动保障监察工作机制研究 劳动保障监察工作机制研究 *市人力资源和社会保障局 劳动保障监察是指法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。我国宪法第四十二条规定： “ 中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇 ” 。为了落实宪法这一规定，我国于 1995 年 1 月颁 布了劳动法，确立了 “ 监督检查制度 ” ，授予了劳动保障行政部门对违反劳动法行为的检查权、制止权、责令改正权等职权。 2004 年劳动保障监察条例的颁布，标志着劳动保障监察制度步入了较为成熟的阶段。劳动保障监察条例明确规定了劳动保障监察制度的基本功能以及劳动行政部门实施监察中所应遵循的程序性法律规范和主要实体性法律规范。 近几年来，党中央、国务院及各级党委、政府对劳动保障监察工作给予高度观注和支持，陆续出台了劳动合同法、就业促进法、劳动合同法实施条例、社会保险法等法律法规，劳动保障 监察工作得到健康长足发展，查处了2 / 14 大量侵害劳动者合法权益的案件，为经济社会发展做出了非常重要的贡献。 2010 年，全国劳动保障监察机构查处劳动者投诉举报案件 件，就 *而言， 2010 年以来，共查处 起侵权案件，为 名劳动者追讨工资 万元。然而，随着社会主义市场经济的蓬勃发展，大量中小企业快速成长起来，劳动关系日益呈现多样化、复杂化的特征。面对劳动争议不断增多、处理难度不断加大的局面，现有的劳动保障监察工作机制还存在机构不规范、经费无保障等诸多问题，不能适应经济社会快速发展的要求，进一步完善新 形势下劳动保障监察工作机制，成为形势发展的迫切要求。 一、建立统一规范的劳动保障监察机构 劳动保障监察条例第五条规定 “ 县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作。劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。 ” 为进一步加强劳动保障监察工作，河北省人民政府于 2008 年下发了关于加强劳动保障监察工作的意见，明确要求 “ 劳动保障监察工作所需的办公费、办案费、专项检查费、装备使用维护费以及人员经费、业务培训费全额纳入同级财政预算 ” 。 从目前情况来看，各地劳动保障监察机构都已经基本建立，但由于政府对劳 动保障监察工作的重视程度不同，基础设施薄弱，人员编制不足、经费装备缺乏等问题还非常突出。 一是人员编制不足。经济社会的快速发展，促进了用工3 / 14 企业数量的不断增长和劳动者数量的不断激增，劳动监察工作面临的工作压力不断加大，但很多地方劳动监察员的编制一直沿用 10 几年前的设置方案。一些地方 2监察员要面对几千个用人单位和几万名劳动者，每天被投诉举报案件压得抬不起头来，很难主动出击巡检，更谈不上为企业提供法律服务以预防违法行为的发生。 二是经费来源不足。目前我省劳动保障监察工作实行的是属地化管理，县级劳动保 障监察机构的单位性质为事业单位，有的是全额拨款，有的是差额拨款，有相当一部分甚至还是自收自支的性质。即使是全额拨款的事业单位，通常也只有 “ 人头费 ” ，缺少必要的办案经费。即便是经济发达地区，也没有足够的办案车辆和摄录取证设备，在一些地区，劳动保障监察员出门办案要坐公交车、骑自行车。 三是机构设置不规范。一些地方只设置了执法检查的劳动保障监察大队，没有专门的监察股，缺乏上传下达，呈上启下的机构。更有的地方根本没有设置劳动保障监察部门，监察机构只是人社部门的一个科室，劳动保障监察工作也是有其名而无其实。有的地 区劳动监察与仲裁、就业部门合设，一人身兼多职，严重制约着劳动监察工作的开展。 应该说，相关的法律法规和政策对劳动保障监察工作已经给予了足够的支持，但在政策的执行过程中会受到地方财政、编制情况的制约。为了适应经济社会发展的需要，建立4 / 14 统一规范的劳动保障监察机构，应从列入行政编制或参照公务员管理入手，按照国家劳动和社会保障部的要求，专职监察与劳动者 1： 8000 的比例科学配备，协调当地政府财政、编制等部门给予更大力度地支持，保证经费、人员落实到位。同时，积极探索实行劳动保障监察垂直化管理模式，摆脱地方掣肘，将更 利于劳动保障监察工作更好更快发展。 二、改革和完善劳动监察制度，加强劳动执法的力度 劳动保障监察是调整劳动关系的有效手段之一，是解决劳动纠纷的 “ 源头 ” 所在。人社部门是各级人民政府监察、管理劳动关系，维护用人单位和劳动者合法权益的职能部门，依照劳动行政管理法律法规的规定，有权对诸如用人单位拖欠工人工资、违法延长劳动者工作时间、不依法为员工参加社会保险、缴纳社会保险费等行为给予行政处罚。只有人社部门依法行政，严格管理，才可以维护劳动者的合法权益，避免或者减少劳动争议案件的发生。 然而，有法不依、执法不严 、违法不究，依然存在在劳动保障执法领域。目前，造成这种情况的原因很多： 首先，部分地区在经济发展中存在错误的指导思想和地方保护主义。在经济发展的过程中 “ 重资轻劳 ” 的思想比较严重，以牺牲劳动者的合法权益来换取所谓的改善投资环境。有的地方规定每月的 1日 25日是 “ 企业安全生产日 ”,除公安、环保、安监、税务等部门外 ,一律不得入厂检查；5 / 14 与 “ 安全生产日 ” 相类似的 ,一些地方有 “ 企业宁静日 ”,并专门设立 “ 软环境办公室 ”, 竭尽全力为企业创造 “ 良好 ” 的投资环境；一些企业门口动辄挂起 “ 省级、市级重点保护企业 ” 的牌匾 ,一些地方对 纳税大户进行免检 ,或设置事先报批程序、限制检查次数 ,甚至不允许劳动保障监察员入内执法，使得劳动保障监察的执法权力受到限制。 其次，劳动保障执法力度不够，劳动保障监察缺乏应有的法律地位和执法依据及手段。虽然劳动保障监察条例的颁布实施，使劳动保障监察机构的法律地位有所提升，但 有规定，无处罚 、 有职责，无手段 的情形依然存在，企业欠薪等行为的违法成本低廉，特别是对企业经营者欠薪逃匿等严重违法行为的责任追究制度缺位，造成劳动执法力度难以提高，从而导致劳动违法行为得不到有效遏制。再有，劳动保障监察执法缺乏 强制措施。劳动监察执法中，没有查封物品、冻结账户、追究当事人法律责任等强制措施。其执法力度和强度远远不能与公检法等部门相提并论，即使与工商、税务等有关部门监察执法相比也还相差很大。对拖欠工资、欠缴社会保险费等现象，劳动监察部门只能处罚，对企业负责人死拖硬赖就是不还工钱、不缴保险，有的转移隐匿财产，逃避处罚，只能申请人民法院强制执行。由于申请法院执行程序复杂、执行期过长，且在企业普遍都存在违法行为的情况下，劳动保障行政部门不可能一一申请人民法6 / 14 院强制执行，劳动保障监察的行政处罚只能是一纸空文，而劳动者赢的有可能 只是一场空头官司，长此以往客观上就纵容了用人单位违法。 要切实解决以上问题，需要从以下几个方面进行努力： 第一，提高认识，正确处理劳动保障监察和改善投资环境的关系。建立和谐劳动关系，加大劳动保障执法力度，从短期看，直接关系到劳动者的切身利益；从长远看，关系到能否有稳定和谐的社会环境，让企业和整个经济社会长期持续发展的根本大局。因此，各有政府部门要从政治、全局和战略的高度，进一步认清形势，提高认识，正确把握劳动者与企业之间利益有机统一的关系，正确处理劳动保障监察与改善投资环境的辨证关系，把促进劳动关 系和谐稳定放在经济社会发展大局中考虑。 第二，提高劳动保障监察的法律地位。加强劳动保障监察立法工作，尽快起草出台劳动监察法，使劳动保障监察上升到法律层面。修改完善现行的劳动法律法规，明确劳动监察机构在劳动监察执法中的调查权、审核权和请求司法协助等诸项权力。同时，应当借鉴公安机关在卫生、环保等部门建立派出机构的经验，加大与政法部门的协调力度，积极探索设立劳动保障派出所，加大执法力度，震慑违法者。 第三，适度赋予劳动保障监察机构行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为，规定劳7 / 14 动 保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结账户，以防止用人单位转移资产逃避执行；对不履行监察处理决定，劳动保障监察机构有权强制执行资产，提高维权效率。 三、积极拓展劳动保障监察维权机制的深度和广度 劳动保障监察工作涉及信访、建设、司法、工商、工会等多个部门，有时还会面临异地维权问题。一个案件，从基层到上面，从自行和解到法院判决执行，是由一个个环节各种解决方式组成的有机整体，单靠那一个环节和方式并不能解决所以问题，它需要充分发挥各级政府和相关职能部门的权责作用。但由于种种原因，各部门、各地区间协调不利，沟通 不畅，难以形成有效协作。导致在实际问题处理中以本地劳动保障部门以一家之力担几家之责，疲于应付也无助于问题的解决。 对策和建议： 1、提高思想认识，加强组织领导。大力推广农民工工作联席会议制度的经验，县级政府至少要由一名常务副县长规格以上的县级领导为总负责人，人社、建设、公安、工商、工会等相关部门为成员单位，统筹协调解决问题。 2、整合资源，全面构建劳动保障监察网络体系。一是通过建立劳动保障监察网络监控系统，实现劳动监察工作的高效、快捷和无缝隙监管 ,形成劳动监察 “ 力量前置、重心下移 ” 的工作局面。随 着劳动保障工作重心向街道、社区的8 / 14 延伸，积极推进市、区县、街乡三级劳动保障监察网络建设。建立以市、区二级监察队伍为主，街道劳动保障服务中心兼职监察员为辅，社区劳动协查员为依托的三级监管、四级责任的劳动监察体系。二是通过整合现有网络资源，搭建劳动保障执法监控信息平台，实现信息共享和信息互动，并在其基础上积极推行 “ 劳动保障守法诚信制度 ” ，实施动态预警和监控，指导劳动者规避就业风险。三是由市一级监察机构统一调度、整合力量，实施互动监察 ,异地执法和集中检查，解决跨区域案件处理难、地方保护、监察力量薄弱等问题。 四 、建立农民工维权机制 农民工是中国特殊时期出现的一个特殊群体，他们付出劳动得到劳动报酬，但是现实情况是农民工工资拖欠相当严重，成为突出的社会问题，影响了社会的稳定。造成这种局面的原因是多方面的：建筑施工企业违法违规操作 ;农民工自我保护能力差，法律意识淡薄 ;相关法律法规还不完善 ;行政执法部门执法手段单一，执法不到位等等。特别是在建筑行业农民工工资拖欠问题非常严重，解决好农民工工资拖欠，不仅仅是维护农民工的切身利益，而且还关系到社会的和谐发展，国家的稳定，因此说，农民工工资拖欠问题必须得到重视和解决。 1、造成农民工工资拖欠问题的原因。 劳动合同签订率低，没有劳动用工备案。在建筑行业，9 / 14 只有极少数管理人员签订了劳动合同，这部分人的工资基本上能够兑现，而绝大部分农民工没有签订劳动合同，据劳动部调研信息数据显示：目前农民工合同签订率仅占 并且施工企业招用人员后没有进行劳动用工备案，根据劳动部颁布的劳动力市场管理规定第十四条 “ 用人单位招用人员后，应当自录用之日起 30 日内，到当地劳动保障行政部门办理录用备案手续，并为被录用人员办理就业登记。 ” 施工企业层层转包施工企业层层转包是导致农民工工 资拖欠的重要原因。在工程发包、承包、转包过程中，工程往往转包给一些没有资质的个体老板，这样农民工工资则必须等到包工头与建筑单位结算工程款后才能发放，工程建设劳务分包过多，造成支付环节及利润分配次数较多，导致农民工工资拖欠，建筑法第二十九条第三款 “ 禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包 ” 。施工企业违法转包，造成拖欠后果。 自身法律意识淡薄。农民工往往认识包工头，经常跟随他们外出做活，他们不签订劳动合同，只是与包工头达成口头协议，若发生欠薪，农民工不知道采 用法律途径解决，常常采取跳楼、堵门等极端方式，结果自己触犯法律，后悔莫及。 没有欠薪证据。在一些农民工投诉案件中，由于农民10 / 14 工和包工头之间中、是口头协议，较少签订劳动合同，一旦发生欠薪，包工头不打欠条甚至死不认帐，劳动监察部门或仲裁部门处理起来困难较大，费时，费力，甚至无法处理。 造成农民工工资拖欠的另一个主要原因是发包单位没有及时拔付工程款给建筑企业，建筑企业没有工程款，自然而然地不可能支付农民工工资。 法律规定对欠薪者处罚力度小，且处罚程序复杂，时间长。对农民工工资执法监督主要依据劳动法 律、法规，依靠劳动监察部门。根据国务院 2004 年 11 月 1 日 颁布的劳动监察条例第二十六条第一款规定 “ 克扣或无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者工资报酬，逾期不支付责令用人单位按照应付金额50%以上 1 倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金 ” 。从以上规定看，拖欠发生后，劳动部门先是责令其限期支付，而后是责令用人单位支付，而对用人单位没有处罚规定，并且依照行政处罚法和劳动监察条例规定执法程序是劳动监察部门首先调查取证，然后责令欠薪单位限期支付，未限期支付，则以拒绝劳动监察 ，则对该单位下达听证告知书，三天听证期后，仍不支付则下达行政处罚决定书，规定欠薪单位三个月内提起行政复议或行政诉讼，如果对方仍未履行，再根据行政诉讼法，劳动行政部门再向法院申请强制执行。在这三个多月的时间内，若发生欠薪单位倒闭或负责11 / 14 人转移财产，导致无财产可支付农民工工资情况时，劳动部门没有法律的授权，缺乏有力先行强制权力，使某些欠薪单位钻法律空子，逃避应负责任，最终受害者还是农民工。 2、解决办法 (一 )劳动立法方面 加强劳动工资立法。原劳动部 94 年颁布工资支付暂行条例，其中没有规定对拖欠工 资的用人单位进行处罚的规定。劳动法规定了 “ 责令支付劳动者的工资报酬，经济补偿，并可以支付劳动者经济赔偿 ” 而这对欠薪单位而言，根本无关痛痒。我国目前还没有制定工资法，不少老板正是钻了这个法律漏洞，肆意欠薪，因此制定工资法提高立法层次，增强可操作性。 (二 )刑法处罚力度方面。刑法应把欠薪定为犯罪。劳动法对于用人单位拖欠工资的行为，规定的唯一责任就是补发工资和支付一定补偿，而无须承担任何行政责任和刑事责任。因此有的包工头欠薪后，往往将财产席卷一空，一走了之，欠薪不仅损害了广大劳动者的合法权 益而且易引起群体性事件，影响社会的稳定。为了打击恶意欠薪，可采取刑法手段，明确规定欠薪逃匿经营者的刑事责任。 (三 )制定地方性法规。可以根据法律规定，出台相关地方性法规，将企业支付农民工工资情况作为评价企业诚信等级的重要依据。建设部门对少数严重或恶意欠薪建筑施工企12 / 14 业可以采取清理出当地建筑市场的规定，工商行政部门，房地产管理部门，人民银行根据地方法规的授权对建筑企业进行监督，对欠薪企业进行处罚。 (四 )加强执法，完善监督机制，加大对农民工权益的保护力度。制定法律，关键还在于如何贯彻落实，执法上同样也应 建立一种长效机制把农民工权益的法律、法规切实得以落实。聘请工会、妇联、纪检、人大作为保障劳动者合法权益的法律监督员，劳动监察部门应积极开展劳动用工和农民工工资执法大检查，特别是在麦收、春节等特殊敏感时期及窑场、建筑工地等用工较多较混乱的地方。在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障制度，纠正和查处拖欠农民工违法问题，确保有关工资支付法律法规得以全面贯彻落实。各级行政执法部门对欠薪单位的处罚不仅是经济上的，还应包括企业信誉、行业准入等一系列的降级限制措施。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民 工合法权益的重要保障措施。 (五 )通过法律援助途径保护农民工合法权益。依法维护职工合法权益是工会的基本职能之一，农民工可以依照工会法维护自己的合法权益。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定受理案件后尽量缩短审理时间，多用简易程序，依法快立案、快审判，快执行 ;对符合条件的可采取先予执行13 / 14 措施 ;在判决时，应当为农民工诉讼的误工费、差旅等直接损失列入赔偿范围 ;对故意不履行判决给付义务的，执行中应支付迟延履行金。司法行政部门应加大普法宣传，不断提高农民工自身 维权法律意识，广大律师应积极为符合同法救助条件的农民工实施无偿援助，法律援助中心还应对外来民工提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服