工商工作在流通环节食品监管存在的风险点和误区.doc

工商工作在流通环节食品监管中存在的风险点和误区及其应对对策“民以食为天，食以安为先”，食品安全是关系人们身体健康的头等大事。作为工商系统依据的一部重要法律，食品安全法规定了食品生产经营者应履行的法定义务；明确了监管部门的法定职责；维护了消费者的合法权益；确保了食品市场的安全。该法实施以来，我辖区食品市场较为稳定。但是，在实际工作中也暴露出一些问题，尤其是工商工作在流通环节食品监管中还存在不少的的风险点和误区有待进一步解决。一、当前工商工作监管风险存在的客观必然性工商行政管理机关作为政府市场监管和工商监管的职能部门，与其他政府部门相比，是涉及法律法规最多的部门，相关法律法规等涉及200多部。由于监管市场职能领域越宽，行政职权越多，行政责任就越重，工商监管风险也越大。食品安全法明确了食品安全分段监管体制，流通环节食品安全监管工作由工商行政管理机关负责。近年来，随着社会的全面进步和流通领域的日趋活跃，我市食品市场发展比较快。目前，全市拥有何庄子、葛沽、耀华、小站、兴耀、老板娘、韩家墅、东丽商贸城、王顶堤、金元宝等多个大型农副产品市场，另外，物美、乐购、家乐福、沃尔玛、易初莲花、家乐、月坛、华润、津工等大超市以及遍布全市的食品经营摊点是全市食品销售的主渠道。在流通环节 户食品经营市场主体中，包括源头食品经营者 户,超市 户,各类市场 个，市场内食品经营者 户,其余均为分散各级村镇的小食杂店。从全市食品市场情况看，绝大部分食品质量合格，能够让消费者放心，食品市场处于良性发展状态。但是由于受经济利益的驱动，一些不法食品市场经营者和商贩制假售假，从中牟利，导致食品安全问题时有发生。流通领域的食品经营主体，从主体类型分既有有企业也有个体、既有大型商场、连锁超市、批发企业也有农贸市场摊贩、小食杂店，从经营方式分既有批发也有零售，经营规模和从业人员素质从大到小、从高到低更是一应俱全。按照网格化管理，一个基层工商所干部一般要承担上百户甚至数百户食品经营单位的监管任务，随着经营主体数量的不断增加，这项任务会越来越重，因此导致监管力度有限，存在监管风险也就是必然了。二、当前工商工作在食品流通领域面临的风险和误区自食品安全法实施以来，工商行政管理机关依法强化食品安全监管，严格市场食品准入，推行网格监管模式，将食品安全监管责任落实到岗、明确到人，因地制宜创新监管手段，提高食品安全整体水平。但是在落实工作中仍存在一些风险和误区，有待规范。主要表现如下：1、市场经营主体成分复杂，监管对象食品安全意识淡薄导致风险。我市食品经营者既有源头食品经营者，又有面向消费者的食品经营者，既有本市食品经营者又有外地食品经营人员，人员素质参差不齐，市场经营主体成分复杂。部分食品经营者法律意识淡薄，食品质量重视程度不够，在食品经营过程中，对食品的质量、食品进货查验，食品仓储管理、供货商合法的经营资质、食品来源渠道、销货票据等食品经营自律行为和应履行食品质量第一责任人的意识不强，使我们的监管存在很大风险。2、监管量大面广，执法能力不足，工作难以深入细致导致风险。工商行政管理机关机构改革使职能涵盖了市场主体准入、监管和退出的全过程。食品领域仅是工商行政管理机关监管领域中的一小部分，但食品监管工作涉及面广，具有监管对象量多、分散、隐蔽，流动性强等特点，监管要求和监管难度都非常高。基层工商行政管理机关人少事多，力量不足，肩负监管整个食品流通领域的经营行为，在实现监管到位上有难度从而导致风险。3、监管职能分散，监管环节界定难导致风险。从“农田到餐桌”的安全食物链分属农业、质监、工商、卫生等多个部门监管，在实际监管工作中，各部门职能存在交叉，一些监管边界划分不清晰，按照法律规定，相关部门应该监督管理的而未履行职责。如既生产加工又现场销售的前店后厂的店铺，超市内现场自制加工销售的食品，农贸市场内的食品加工等属生产加工领域，应当取得相关的食品生产加工许可，取得食品生产许可证后到工商行政管理机关办理工商营业执照登记。在执法监管中，相关部门对此类型的企业不予许可，由于未取得食品生产许可证，工商行政管理机关按照法律规定“先证后照”，对不能提供前置许可的不能办理工商登记注册，给食品安全监管带来了很大的难度，不能实现部门间对食品安全监管的有效机制，食品安全监督部门协作制度还没有完全建立。工商、质检部门的监管环节的界定依然难以划清。食品安全法第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”也就是说，生产领域的监管由质检部门负责，流通环节的监管由工商行政管理机关负责。实际操作中，存在界定难问题。由于监管空白越来越大，取缔难度越来越大，隐藏的后患越来越大，操作不好极易造成监管不力、影响社会稳定和就业等一系列问题，从而引发被诉和问责风险。4、不合格食品退市机制不健全带来的监管风险.由于此类事件发生时间不确定，加之食品经营主体较为分散，问题食品的退市存在一定的隐蔽性和不可预知性。当问题食品不退市、“改头换面”时，执法人员难以及时发现并处置，容易陷入“媒体先曝光监管执法后介入”的被动局面，成为舆论和百姓的靶心，给监管带来巨大压力，容易造成不积极作为或不作为的现象。5、食品流通许可证的发放存在风险。由于该证目前均有我工商行政管理机关审核发放，在申请受理、审核发放工作中，会因把关不严格，造成滥发许可证的现象从而存在风险。6、案件查办工作落实不到位存在风险。对于食品流通环节的某些违法事实案件，该查办的未及时查办，案情重大复杂涉嫌犯罪的或法律规定应移送的，未能及时移送，都会导致风险。7、食品安全应急处理预案的制定与否存在风险。若在网格责任人辖区发生食品安全事故因为没有制定食品安全应急处理预案而不能及时处理，或对社会关注、群众反映强烈的问题发现不及时，查处不利，会造成不良社会影响从而导致风险。8、行政责任追溯导致风险。追溯责任风险是工商机关面临的主要风险。一旦发生可能追究监管机关责任的食品安全事故时，工商机关面临的最重要的责任就是认真、及时、全面履行“追根溯源”、防止事故扩大的追溯责任，如果因为工商机关工作不力、追溯不到位而扩大或引发新的食品安全事故，工商机关一定会面临被问责的行政风险。一旦发现食品安全问题，时间就是生命，最重要的就是迅速、有效、全面地查清、控制问题食品。若处理不好则风险极大。9、卫生环境的监管存在误区。传统观念上，卫生环境的监管归属于卫生部门，但是随着食品安全法的实施，此项责任已经由卫生部门转移到了工商行政管理机关。食品安全法明确了食品安全分段监管体制，流通环节食品安全监管工作由工商行政管理机关负责。工商行政管理机关依照该法行使对于流通领域许可证件的发放和卫生环境的监管。实际工作开展中，卫生环境的优劣关乎预包装食品尤其是散装食品的质量。散装食品的存储环境决定了他是否会存在质量风险。因此，监管经营户卫生环境的观念需要工商行政管理机关适时转变。10、职责分工存在误区。在以往的监管中，工商行政管理机关对于餐饮行业、食品生产行业也履行监管责任，但是随着食品安全法的实施，此项责任已经由工商行政管理机关转移到了卫生和质检机关。食品安全法明确了食品安全分段监管体制，生产环节食品安全监管工作由卫生和质检机关负责。工商行政管理机关可以不再负主要监管责任。而在实际中，许多工商干部没有明确认识到这一点，执法中还是依从旧制，从而错误行使权力。11、食品监管领域和范围存在误区。法律明确工商行政管理机关负责食品流通环节的监督管理。流通环节的范围有多大？它的边界在哪里？部分监管干部存在思想误区：认为工商行政管理机关只负责置于货架上食品的监督管理。我们认为，流通环节应当是指食品进入流通领域直到消费者所发生的食品流转的各个环节，通常包括采购、运输、储存、销售环节，食品的销售只是流通环节中的重要组成部分，不能以销售环节代替整个流通环节。工商机关不只是监督经营场所内销售的食品。12、不合格食品后续处理存在误区。许多干部认为不合格食品下架即为退出市场，这个认识不正确。食品安全法规定食品流通环节由工商行政管理机关监管，当消费者或是工商行政管理机关发现食品不合格时，应当逐级向上退回该商品。但目前发现不合格食品时，立即监督经销商下架并做好退市记录，退回上一级（代理商或厂家），反而忽视了索要退货证明（即证明不合格食品已经退回上一级）。下架食品是不是真的退回上一级（代理商或厂家）还是改头换面重新流入市场不得而知，可以说此时食品处于无监管状态，无监管即高风险，一旦出现问题，工商行政管理机关更是难辞其咎。如近期的2008年问题乳粉的追缴行动就是明证。13、巡查记录填写存在误区。食品市场巡查使用最多的是监督检查记录，食品巡查记录分为日常检查和专项检查。日常检查是市场巡查人员按照“十查十看”的要求对辖市食品经营主体及经销的食品进行的常规检查。专项检查是巡查人员按照上级机关部署，对辖市重点场所或特定食品种类进行的监督检查。在实际工作中，许多检查人员在填写巡查记录时，只填写“经检查未发现问题”。这样填写记录不能真实反映检查的顺序、检查项目及整个检查过程；应按照“有什么记什么，是什么记什么”的要求准确、详细、客观、翔实地记录巡查情况，真实反映食品交易和执法监督的真实面貌。巡查记录要有经营者签字确认，经营者拒绝签字的要在记录中注明情况，以便发生争议时起到证据作用。三、工商工作在食品流通领域的监管风险产生的原因工商工作在食品流通领域的监管风险产生的原因很多，主要表现在：1、工商监管执法环境不佳。工商监管执法上始终处在形势发展及各种矛盾和利益的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力等一系列问题制约着工商监管执法效率，加大了监管风险。一是形势发展加大了工商监管风险。生产经营方式日益复杂化，逃避经营责任形式多样化、隐蔽化，增加了工商行政管理机关监管检查的难度，加大了监管风险。二是地方政府干预加大了监管风险。一些地方政府为招商引资，违规出台优惠政策，干预工商监管；人为设置障碍，阻挠工商行政管理机关监管；替被监管人说情，打招呼，致使工商政策难以执行到位。而监管风险却由工商行政管理机关独自承担。三是部门配合不力加大了监管风险。部分法规虽规定税务、银行、房产、公安、法院等相关部门有配合工商执法的义务，却未明确相关法律责任，或责任难以划分。这些部门存在拒绝配合、人为设置阻力的行为，使工商行政管理机关执法效果难尽人意。工商环境欠佳加大了监管风险。有些区县工商监管环境恶劣，不遵从或暴力抗管现象时有发生，让执法人员心生顾虑，执法力度难以到位。2、工商监管行为不够规范。工商监管执法超越职权或侵犯行为加大了执法风险。现代法治理念的一个重要特征就是规范工商监管行为保障被监管人的合法权益。但目前因级别越权、业务越权、管辖越权、职能越权、无委托执法，造成执法风险加剧；因对被监管人的参与权、知情权缺乏尊重，回避权未得到良好落实，侵犯了被监管人的信赖利益保护权。四、工商工作在食品流通领域防范和抵御风险的对策食品在生产生活中居于特殊地位，一旦发生问题，其引发的负面效应和对经济的影响是全方位的。我们可以在以下几个方面认真应对，减少工商行政管理机关的责任风险：1、提高风险意识。加强宣传教育，增强全体干部的责任意识。重点学习食品安全监管工作中工商行政管理机关应该履行的职责、执法人员应承担的责任，提高对食品监管风险点的认识，树立食品问题就是大问题，食品安全重如山的理念，提高食品安全重要性的认识，把食品监管工作作为重中之重常抓不懈，确保食品市场安全，使广大群众放心消费。2、加强对食品经营主体证前资格审查。目前，食品经营主体准入采取“经营者书面申报为主，工商行政管理机关现场核查为辅”的模式，实际上有部分经营者对食品安全并不了解，对食品安全法的相关内容知之甚少，缺乏必要的硬件设备和相关制度。因此，应将食品安全法相关知识的培训、考核及硬件设备、相关制度作为经营者申请食品流通许可证的必要条件，使经营者在开展经营活动前就明确食品安全法规定的权利、义务以及法律责任等内容，具备开展经营活动的硬件设备等。经营者的培训、考核材料可以记入食品安全信用监管档案。3、进一步明确经营主体的登记事项。目前食品流通许可证和营业执照只核定“预包装食品”和“散装食品”。以国民经济行业分类中食品零售和批发为例，繁多的经营类别，均以“预包装食品”和“散装食品”来概括过于简单，也同企业名称登记管理规定、企业名称登记管理实施办法、企业经营范围登记管理规定相冲突。由于工商行政管理机关核定的是食品经营主体从事食品经营的法定条件而不是单纯的经营范围。由于食品类型多，一些特殊食品对经营场所、储存条件等有特殊要求，如果只单纯核定经营范围是“预包装食品”和“散装食品”，而经营者因主观或客观等因素不具备这些条件，会造成不符合法定条件的食品经营主体从事食品经营活动，导致食品流通环节监管风险陡增。因此，建议应当根据经营主体的具体经营项目，按照国民经济行业分类的分类核定经营范围。4、加强对属地一级批发商、代理商的监管。所谓“一级批发商、代理商”，即第一个接受外地食品进入本地的销售主体。一类是作为市域代理商的分销商；另一类是既有内部连锁配送，又有自行采购和现场制售的较