政府采购中的招投标公证之思考

1 / 9 政府采购中的招投标公证之思考 浅论政府采购中的招投标公证 摘要：公开招标是政府采购的主要采购方式，深受人们的关注，文章提出在政府采购公开招标中引入公证环节，并从三个方面进行论述公证介入政府采购公开招标的必要性，文章指出政府采购公开招标公证的发展并不乐观，所以文章从三个方面论述现阶段公证行业努力的方向。 关键词：政府采购；公开招标、评标定标；政府采购中心 随着我国的经济的迅速发展，政府采购行为逐年增加，2002 年 6 月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过中华人民共和国政府采购法，该法对 政府采购中的政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉等群众特别关心的内容进行了祥细的规定，其中确定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。笔者认为在政府采购公开招标中应当引入公证环节，邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等 政府采购方式均是采购人向特定的供应商采购的方式，而有的采购方式如竞争性谈判、单一来源采购也是从公开招标程序中转化而来，对特定供应商之外的供应商来讲，信息已非常不对称，无进行公证的必要；一般称政府采购招标公证，是指公证处根据各地方的政府采购中心的申请，依照国家有关法律、法规和 招标文件等2 / 9 要求，对整个招标活动进行现场监督，证明其真实性、合法性的活动。之所以在政府采购公 开招标环节引入公证主要基于三方面的考虑： 一、政府采购招标公证能较好地满足政府对财政资金监管的需要。政府采购用的虽是财政资金，但它关系到政府、供应商、采购方等各方的利益，因此政府必须利用行政、经济、法律等多种手段予以监管财政资金的使用，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。其一是制定有关法律、法规来规范招投标活动；其二是在当事人之间发生纠纷后，通过人民法院的审判活动解决 纠纷，它们虽然可以起到一定的作用，但属于事后监督避免不了对财政资金的浪费也不能很好地解决其活动过程中产生的管理问题。因此就需要寻求第三方对招标活动的整个过程进行现场监督。公证员依据公证法能够独立地行使证明权，对政府采购行为进行依法监督，规范政府采购行为，较好地满足了政府对财政资金监管的需要。 二、政府采购招标公证能够为招投标活动提供一定程度的法律保障。公开招标程序中主要分为招标阶段、投标阶段、开标阶段、评标定标阶段，整个程序主要依据中华人民共和国招投标法、中华人民共和国政府采购法和招标文件，参与 主体有采购人、集中采购机构、资金监督方、供应商。整个招投标活动是在集体采购机构的组织下依据招3 / 9 标文件的具体规则进行的程序，整个程序无法在原条件下重复进行，所以一旦某个环节出现问题补救难度很大。公证员通过对招标文件的事前审查，对违反法律、行政法规和公平、公正、公开原则的具体条款提出法律意见，促使采购人进行改正，保障政府采购招标依据的合法性；公证员依据合法、有效的招标文件监督招标现场主持人、评标委员会成员、供应商等参加招投标活动现场的其他人的言行，并对各方提出的质疑或各环节出现的问题、新情况提出法律意 见，保障招标程序合法、顺利进行。最后，通过宣读现场公证词出具公证文书，对整个招投标活动的真实性、合法性予以确认，赋予其法律效力。 三、政府采购招标公证是各方当事人寻求法律保护的需要。政府采购招标是一种在政府的主导下通过一定规则对供应商实行的的优胜劣汰的选择行为，这是多数人较为愿意接受的一种政府采购方式，各方当事人都想通过招投标活动最大限度地实现自己的利益，采购人希望得到物美价廉的物品或服务；各供应商希望获得最大的产口或服务利润；集中采购机构想在最短的时间内、用最公平、公正、公开的方法，组织评标委员会为采购人 选出最优秀的供应商。所以招投标一旦开始，各方当事人往往都要做好充分的准备，投入较大的人力、物力，因此，如何保证招投标活动按照诚实信用、择优中标的原则依法进行，维护自身的合法权益，是各方当4 / 9 事人共同关心的问题。政府采购招标公证是合适的选择，因为公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动 。而公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。所以作为代表国家利益的专业的证明机构能够被各方当事人所 接受。 公证如此必要介入到政府采购招标活动中，那么实际状况如何呢？具笔者了解，公证介入到政府采购环节仍是个案，其原因主要有两方面： 一、外部因素。现在监察局、财政局均为政府采购招标监督部门，决策者认为不需要公证介入政府采购招标程序；法律、行政法规及地方性法规、规章中缺少公证介入政府采购程序的规定。 二、公证行业自身的原因。公证体制改革未完全推开，各种体制的公证处并存，公证处的发展状况也不平衡，影响公证处介入政府采购招标公证的积极性；公证处缺少对自身的宣传和推广，使政府和广大人民群众没有认识到公证处的重要作用 。要改变现在的政府采购招投标公证的现状，要在三个方面努力： 一、将政府采购招标公证写入在地方法规中。公证要在政府采购招标中发挥作用，必须要强势介入政府采购招标活5 / 9 动中。现在多数公证处介入政府采购中多是通过同级政府部门之间的协调确定，无明确的制度支撑，容易受决策者意志的影响；政府采购当事人中采购人均为政府机关或事业单位，而相对一方均为企业法人，其双方的权利义务相对不平衡，而公证的多数是根据各地方政府集中采购机构的申请介入到政府采购招投标活动中，平衡采购人和供应商之间的权利义务的力度不强，所以即便通过公平、公正、 公开的方式方法确定中标单位，作为提供产口或服务的供应商也会对政府采购的结果提出质疑，因供应商没有看到法律、行政法规或地方性法规中有关政府采购招标公证的相关规定，所以供应商也就不相信公证的重要作用，使政府采购招标公证缺乏群众基础。在现阶段在关于政府采购招标的法律、行政法规中引入公证有些困难，但将政府采购招标公证写入在地方法规中已具备一定条件，并规定应当由各级政府作为公证申请主体介入到政府采购招标环节中，那样效果在好的多，如在和平区政府采购活动中应当由和平区区政府作为公证申请的主体。 二、公证员应当对招标文件 进行重点实质审查。在过去，公证往往忽视对招标阶段的公证，使公证员失去对招标文件进行实质审查的机会，当在开标或评标阶段发现问题时，已经来不及了。在实践中供应商对政府采购招标的质疑和投诉，采购人对中标结果的不认可，多数情况是因为招6 / 9 标文件中的一些规则、概念、要求等描述不清楚、不祥细或招标文件中的相关规定违反公平原则，引起了各方不事人的歧异或不满，导致投诉。例如一些供应商唱标后就被宣布为低于成本价为恶意投标，被评定为废标，但招标文件中未对成本价的祥细构成进行规定，所以引起了投标人的投诉，如果采购人 对成本价进行了祥细的说明，如招标文件中写明政府采购预算的 65%为成本价就不会产生投诉了。还有一些评标办法虽然符合法律、行政法规的规定，但在实践中容易被采购人操纵，影响政府采购的公平、公正性，如由采购人定一个合理的投标价，哪个投标人的报价接近上述投标价，谁就中标。那么采购人就很容易在招投标程序中决定谁中标，影响政府采购的公正性。所以这就要求公证员在系统、全面了解政府采购招投标的理论与实践知识，提前介了每一个政府采购招投标活动中，加强对招标文件的重视和公证员自身执业能力，重点审查招标文件的具体内容， 以减少各方当事人的投诉。 三、公证应全程介下政府采购招标活动 分项公证模式也称分阶段公证模式，是指在招标、投标、开标、评标定标阶段中，公证只介入到其中的部分阶段。该种模式的优点是公证员只对可以掌握的阶段进行公证，减轻了公证员的责任。但在这种操作方式下，公证机构仅就其参加的招投标的一个或多个环节给予法律效力的认定，给人的7 / 9 印象仅仅是宣读一下现场公证词，对于公证究竟起了什么作用，投标人不清楚，甚至招标人也有所怀疑。针对分项公证模式的不足，笔者认为应加强公证介入政府采购招投标过程中的连续性，也称全程公证模式，即公证 机构全程负责政府采购招标项目中的每一个环节的公证工作。从某一项目发布招标公告启动招标程序起，公证机构就介入招标程序，从监督招标文件的制定，到最后确定中标单位，公证均介入到其中，保障政府采购过程的公开、公平、公正性。深化了招标公证的内涵，并极大推动了招标公证功能的实现。如采购人需要对招标文件进行更改，需及时向公证机构提供有关文件，公证机构将依法进行审查，并根据实际情况向采购人提出肯定或否定的法律意见书供采购人决策参考。在这一过程中，公证机构不再单纯监督既成的招标行为，而在招标行为实施之前就开始发挥作用 ，起到了积极有效的对招投标双方的监督与保护的作用，并结合公证的具体工作实现了对政府采购招投标的法律监督的作用。在全程公证模式展开后，公证监督面扩大，监控力量得到明显增强，在维护采购人形象、提升采购人公信力方面起到了良好的作用。 四 、加强公证行业的自身建设。公证行业的自身建设是一项系统工程，涉及公证员的素质、公证体制改革、公证员的收入分配、公证质量、公证的宣传等方面的内容，必须全面推进、缺一不可。这就需要行业主管部门高屋建瓴，推8 / 9 进公证处各项事业全面发展，如加快推进公证体制改革，加大对西部和欠发达地区公证处的 扶持力度。加大对公证的宣传，鼓励公证处积极介入政府采购、招标领域。 注释： 中华人民共和国政府采购法第二十六条 政府采购采用以下方式： 公开招标； 邀请招标； 竞争性谈判； 单一来源采购； 询价； 国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式