浅析“小金库”存在的原因与治理办法.docVIP

摘 要企业设立的“小金库”问题由来已久，其来源主要是违规收费、资产处置、出租收入、以各种方式套取资金等，并以现金、银行存款、有价证券、固定资产、股权和债权等形态存在。他的存在直接影响了经济的平稳发展，社会的和谐稳定，是党和国家各项事业发展的毒瘤。而导致“小金库”存在的主要原因是企业机制不健全、部门责任区分不明确、监管部门查处力度不够、财务监督的方式不完善等。要从根本上解决“小金库”存在的问题，一方面是通过突击盘存、收入核实、支出追查、账户核对、现场勘察、奖励举报等方法完善监督体系，另一方面通过完善企业内部制度、加强干部教育和监管等系列措施来进行有效引导。关键词小金库 经济危害 内部审计制度 内部控制“小金库”存在的原因与治理办法所谓“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。“小金库”的存在，造成国家财政收入和国有资产的流失，削弱政府宏观调控能力，影响经济平稳较快发展，甚至诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，危害党和国家各项事业发展。治理“小金库”的一项重要措施是完善内部审计制度，并加强行业财务管理和审计力度。一、“小金库”存在的形式、原因及动机（一）“小金库”存在形式及形态目前企业设立的“小金库”主要表现为以下7种形式：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。从实际情况来看，“小金库”以多种形态存在，具体包括以下几个方面：1.现金形态现金形态的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。如：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成“小金库”。四是商业行为的各种回扣，等。2.银行存款形态银行存款形态的“小金库”，是当前“小金库”的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。 3.有价证券形态有价证券多为单位账外购买的国库劵、债券、股票和购物卡等。这类形式的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。 4.固定资产形态固定资产形态的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位公将部分收入纳入账内，搞“阴阳结合”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。 5.股权和债权形态这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐藏性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。（二）“小金库”存在的原因1体制机制不健全目前，我国普遍实行了公共财政改革和“收支两条线”管理，但为逃避会计中心的监督，一些企业和部门设立“小金库”作为自留地，以支付腐败产生的不便公开的开销。他们将“小金库”资金作为与上级同级下级“联系感情”的物质基础，随意支取“小金库”资金，用于送礼讨好上级领导，甚至跑官要官，对同级或下级也不忘施以小恩小惠，笼络人心。2责任区分不明确目前，很多企业“一把手”不直接管财，而由一名副职分管，但重大事项往往经集体研究或“一把手”点头，一旦被查出，责任难以区分。个别人从小团体利益出发，认为设立“小金库”反正是为了大家，既不担风险，也出不了大问题。“小金库”资金大多数都是企业主要领导把持，账簿管理混乱，原始记录不全、无记账凭证、无收支凭证，以白条记账，甚至销毁票据等等。财务人员不敢过问、内设机构无人问津，得到实惠的职工对“小金库”守口如瓶，内部不报，外部无账可查，从而使行政执法部门无能为力。3查处力度不够大过去，对“小金库”只重查出，不重处理，处理起来往往只是转入账内，上缴财政或追缴没收了事，大事化小，小事化了，甚至不了了之。对“小金库”的案例处理不到位，处罚力度不足，没有对相关领导和责任人进行追究。震慑力没有很好地发挥出来，不能起到“杀一儆百”的作用。4部门利益的诱惑“小金库”大多打着为集体谋福利的幌子，有些领导从“小金库”中给职工滥发补助和福利，个别领导甚至利用“小金库”混水摸鱼，中饱私囊，因此，在小集体或企业内部有着共同的利益基础，他们对私设“小金库”现象多采取默认、放任的态度，一般不会积极抵制或主动举报。5财务监督的方式力度不够一是在于会计人员同企业或部门负责人的关系不对等,监督职责难以实现。会计法规定:会计人员有权力和义务监督企业的帐目。但实践中,会计人员同企业或部门负责人表现的是领导与被领导的关系,会计人员的作用是“助手与参谋”,领导的指示会计人员不能违背。因此会计对资金的流向、使用等监督难以做到。二是会计与出纳相互监督不到位会计法明确规定,会计、出纳应相互监督,自觉履行会计法规定的义务,认真落实各自职责。而实践中,一些会计、出纳要么因为长期共事相互信任或关系密切,放弃监督,要么因为一方与企业主要领导关系特殊,不敢监督,甚至相互之间都握有对方“把柄”不愿监督。但是,这种审查和检查往往存在“五多五少”,即事先通知检查的多,不通知突击性检查的少;听下级汇报的多,深入调查的少;表面检耷的多,触及实情的少;做虚文章的多,落实具体的少;研究论证的多,解决实际的少。二、企业存在“小金库”的危害企业领导人可能并不了解或不介意“小金库”带来的危害，因为他们关注的是现实利益、眼前利益，而健全企业内控制度和维护社会公平竞争等长远的利益是他们无法顾及的。况且目前中国企业的违法成本太低，在评估企业经营风险的时候，往往把违反法律法规的风险置于脑后。如果设立“小金库”短期内对企业是有利可图的，但从长远来讲，企业设立“小金库”的确存在着极大的危害性。（一）内控制度被破坏给企业经营带来的负面影响从内控制度关注点和内控制度要素来看，设立“小金库”带给企业的负面影响主要包括：1、影响财务报告的可靠性，即财务信息没有按照公认会计原则报告。即使“小金库”的发生数占企业整体收支比重较小，但隐瞒收入、虚列费用进行舞弊的性质是严重的，仍然会对公司会计信息质量带来不良影响；2、影响企业的经营效果和效率。如果“小金库”是在企业主要领导人的授意下设立的，必然影响企业的整体控制环境和控制活动，员工会对企业领导人鼓吹的诚实正直和道德价值产生怀疑，正常的企业文化被动摇。“小金库”的管理有别于正常的经营管理，因为只由少数人知晓和操作，必要的职责分离、适当的授权和审批、资产和记录的保全等控制活动都被省略，并有可能蔓延到正常的生产经营。一位国企的副总经理曾感叹：“我们公司就像一口大水井，大家都在大井旁挖小井，现在大井就要干枯了。”违反法律、法规的风险。除了违反会计、税收方面的法律、法规，“小金库”滋生贪污腐败，还可能带来触犯刑律的严重后果。（二）商业贿赂对市场经济体制运行带来负面影响一是商业贿赂从根本上背离了市场经济对公平竞争的要求，破坏了正常的交易秩序；二是商业贿赂破坏了市场资源的合理配置，为假冒伪劣产品大开方便之门；三是商业贿赂特别是医院医疗器械和药品采购中的腐败贿赂行为对我国社会保障体系造成了冲击；四是商业贿赂已成为孳生贪污、受贿等经济犯罪的温床；五是商业贿赂将直接影响中国的投资环境，成为我国利用外资的环境瓶颈；六是商业贿赂还损害我国企业的国际竞争力；七是商业贿赂还有可能影响我国经济健康发展，甚至导致增长乏力，产业升级困难；八是商业贿赂不仅对我国经济造成严重的“内伤”，而且也引起国际舆论对我国商务环境的不利评论，进而影响我国国际形象。1976年5月，美国证监会发表一份名为可疑与非法企业支付行为的报告，指出有超过400多家的美国企业向外国政府官员、政治家以及政治团体支付了超过3亿美元的费用。这份报告在美国社会引起震撼，美国舆论认为，虽然这些企业行贿的对象是外国政府官员，但是，这种行为有违美国公众的道德期望以及价值观，腐蚀了公众对自由市场体系的信心，其消极影响也会传导到美国国内。三、检查“小金库”的主要方法及治理办法（一）检查发现“小金库”的主要方法 查处“小金库”需要对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析，与有关人员进行座谈了解，作出系统性判断；再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及财务收支数据、业务数据和业务活动进行对比分析，来判断这个单位是否有私设“小金库”可能，检查“小金库”的主要方法有： 1.突击盘存法 对于私设“小金库”的部门来讲，除保管困难外，现金是使用起来最为方便、最为便捷的。对这种形式的“小金库”，实践中比较有效的检查方法是突击盘库。对于盘点，一定要掌握好时机和对象，盘库前要对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析，周密安排，根据掌握的线索资料，准确判断资金存放的地点；盘点时要注重两个结合，一要与清理收费票据、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来；二要与保管的实物资料相结合。盘库时注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、笔记本、信封、钥匙等实物资料。当判断现金会存放在多个保险柜时，应安排几个盘点小组同时进行。如果发现账款不符现象，应追查到底，查清原因。对于存放于保险柜的存折、存单，不管是单位户或是个人户，都要进行深入查证，确定是否属于“小金库”。 2.收入核实法 全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理活动情况，尽量掌握其各种收入的来源，以利于确认是否全部收入都已入账，核对报表与收入总账、明细账是否相符，重点核查行政事业性收费、罚没收入、各类协会、学会的收入、投资分利、房屋租赁收入，出售低值易耗品、材料、废料收入等是否入账；审查有无非法收入或用不合法票据收费，有无截留经营收入和其他收入。 3.支出追查法 通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况，特别注意审查白条抵库、大额和金额较整，有规律的支出，必要时延伸到关联单位。盘查实际支出，账面列支数额与实物的单价、数额是否相符，看有无报支发票而无物资，有无以购代领虚列支出的情况。 4.账户核对法 审查被查单位的银行开户情况，同被查单位提供的资料进行核对。同时，核实银行存款与银行对账单是否相符。 5.清查票据法 检查票据购买登记簿，清点所提供的票据存根是否完整；审核票据编号是否连续，填写项目是否齐全，大、小写金额、复写字迹是否一致，有无涂改现象，作废的票据是否加盖“作废”戳记。可以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索，通过计算机排序、计算或人工摸排审核寻找差异。 6.审阅相关资料法 一是审查会计凭证后附的原始凭单，考究其真伪。二是审查合同、协议，特别注意保证金和押金的情况。三是查阅被查单位的会议记录，因为会议记录往往能反映一些单位违纪违规问题的蛛丝马迹，可以通过审阅会议记录来获取一些问题的线索。四是查阅会计人员交接记录。会计人员交接记录是非常重要的检查证据，能够记录交接过程中涉及到全部会计账簿、资料等真实情况。认真检查历任会计、出纳人员的交接记录，可能会发现违法乱纪问题的线索。 7.调查询证法 通过询问、调查有关部门或知情人员，并对其做思想工作，讲明利害关系，调查、核实证据。 8.分析比较法 一是对单位的财务数据进行比较分析，从中发现存在的问题。二是对同一类型的事项进行比较，如果存在差异，分析差异存在的原因，从而发现存在的问题。要注意被查单位历年在对待同一件事的处理上是否一致。比较分析可以利用计算机来进行排查。通过对计算机数据的筛选、分析，能有效解决数据量大、流程复杂、时间紧等难题，提高检查效率和检查质量。 9.现场勘察法 主要到被检查单位办公场所进行实地查看，观察办公场所有无闲置租赁、电梯间有无移动传媒广告、通讯机站等情况，按照目前市场运作机制，这些情况都可能为被检查单位带来额外收入，尽管这些收入可能比较少，但这些收入往往能成为发现“小金库”的重要线索。 10.延伸检查法 在分析判断发现疑点掌握一定证据的基础上，向资金往来单位或其下属单位进行延伸审计。通过对现场的勘察和向有关人员询问，结合财务资料和经济资料，选择与被查单位资金结算频繁、经济往来密切的单位进行调查。找出线索打开缺口。各调查组也应加强联系，及时沟通反馈情况。就特定事项向资金往来单位调查取证，分析判断、搜寻蛛丝马迹，对查出“小金库”至关重要。 11.利用举报法 在开展“小金库”的检查时，公布“小金库”检查线索举报电话和通信地址（包括电子邮箱地址）也很重要，一旦收到“小金库”举报信息，检查组应对举报信息的真实程度进行初步判断，重点对举报涉及的有关人员、资金流向进行调查，参考“小金库”举报信息进行实质性测试，可以提高检查的针对性。 在实际检查中，大家还要具体情况具体分析，选择适合的方法综合运用。（二）如何治理企业设立“小金库”的问题要想从根本上遏制甚或铲除“小金库”，必须内外兼修，要加强企业内部控制和维护市场公平竞争秩序，并在此基础上形成治理“小金库”的长效机制。1.健全企业内部控制制度，强化内部审计力度内部控制是企业为保证实现经营目标而制定和实施的一系列制度、政策和程序，不合理的收入分配制度和预算制度正是导致企业设立“小金库”动因，企业领导对内部控制的忽视也直接导致重大经济损失，所以健全内部控制制度有利于防范“小金库”行为的发生，作为内部控制环境的重要因素，企业领导也应高度重视自身诚实正直和道德价值的体现。同时，内部审计作为企业查错究弊的第一道关口，有责任有义务主动查处“小金库”，防范法律风险。但目前，企业内审更多是财务审计和事后审计，查处“小金库”等舞弊行为的实践也表明，单纯的就账查账很难发现舞弊行为，因此企业内部审计应该超越账本、深入业务，在财务报告真实性审计的基础上，关注效益审计和管理审计，把对内部控制的设计、执行、评价、监控、调整作为内部审计的关键，发挥“防火墙”的作用。2. 加强干部教育和监管，明确职责所在通过不断加强干部队伍财经法纪、法制教育、职业道德教育、价值观教育，促其在思想上牢固树立正确的人生观和世界观，筑牢拒腐防变的防线，并且牢记自己的岗位职责，做到不跨越职责，做好分内工作，上级要监督下级工作。3.维护市场公平竞争秩序，尽快制定反商业贿赂法企业经营者需要“小金库”开支一些不能公开的费用，因为他们觉得不花钱办不成事，甚至在平等交换外附加一定的好处也是正常的。因此，国家应尽快制定反商业贿赂法，维护市场公平竞争秩序，让大家在阳光下竞争才能杜绝“小金库”里的非法开支。美国人在讨论政府是否应干预海外贿赂行为时，国会辩论的结果认为，贿赂行为并不是成功市场活动的要素之一，市场经济的内涵在于通过竞争提供最优价格和质量的产品或服务，贿赂恰恰导致资源配置的扭曲，破坏了市场的正常运行，而这正是政府干预的理由之一。在美国通过反海外贿赂法之后，出口继续增加，表现好于德国、法国、意大利甚至日本，从这个角度而言，