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关于我国社会募捐的准入机制研究的文献综述【内容摘要】随着我国经济改革形势的发展，近年来社会募捐活动在我国日益频繁，对灾难救济和促进全民教育、科学、文化、卫生的发展发挥了积极作用。但是由于我国尚未建立社会募捐的准入机制，使得募捐主体资格确定出现混乱，影响社会募捐活动的正常进行。本文论述了社会募捐及其准入机制的定义和意义，并分析我国社会募捐准入机制的状况，指出行政审批的准入机制更符合我国的国情。最后提出几点建议。【关键词】社会募捐 准入机制 行政审批 完善 社会募捐是社会民众为了救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难社会群体和个人、资助科教文卫事业与环境保护，以及社会公共设施建设等慈善事业而进行的自觉、自愿的无偿捐赠。它是一种重要的社会自我均衡发展机制。而当前我国处于社会的转型期，道德规范和法律规范同时适用于社会生活的各个领域，这使得我国的社会募捐的准入机制出现多样化的特点，从政府主导机制到法律授权的准入机制再到行政审批的准入机制。这种混杂情况既是对我国国情的反映，也预示着将来发展方向。一、 社会募捐及其准入机制（一）社会募捐的概述社会募捐是指为了社会公益事业或救助灾难等特定目的，由一定的单位、组织或者一定个人以公开的形式向社会或不特定的对象征集捐赠财产的活动与性质。这种法律行为存在三方当事人：捐赠人、募集人、受益人。其中捐助钱财的人为捐赠人，一定的单位、组织或者一定的个人为募集人，募捐对象为受益人。社会募捐一般具有以下性质：（1）募集人为一定的自然人、法人或依法成立的其他组织。一般表现为政府及其部门、社会传媒组织、受益对象所属单位、社会团体等。募集人不能从募捐活动中受益。（2）有特定的募捐目的，并且目的具有一定的公益性质。即为了扶助困难的个人，帮助其摆脱自身无法解决的事由。否则不能组织募集活动。（3）捐助人为不特定的社会成员且一般来说人数众多，较为分散，难以确认。（4）社会募捐人是以公开形式发出倡议，即对不特定人为意思表示。一般是利用了倡议书或报刊、电视、广播等新闻媒体向社会公众作宣传，而非隐蔽的开展募集活动。社会募捐不是等价交换的媒介，也不是商品交换的法律形式，而是社会成员之间的相互关心与帮助行为的重要法律媒介。社会募捐对社会的发展具有重要的作用，它能对缩小贫富差距，促进社会平等和维护社会稳定。例如在一些国家，通常对穷人的收入支持是以失业津贴、社会救助以及最低养老金等公开形式进行的。但是政府并不是唯一的援助来源。而由众多的非盈利组织展开的社会募捐对改善穷人的生活水平具有很关键的作用。（二）社会募捐准入机制的概述机制是物理学术语，它是指一个系统中的组织构造、运行原理，以及在相同条件下将出现相同结果的现象。运用到社会募捐，应该是指一个工作系统各部分之间的关系及其相互作用的过程和方式，在主观表象上，是工作开展中人们普遍遵循的一定程序和规则；客观上来讲，则是一项工作运行依存的制度性设计。而社会募捐的准入机制是指在社会募捐主体资格确立、审核和确认等的一系列过程中各社会因素之间的联系及作用原理和方法。确立社会募捐的准入机制，在确定募捐主体的资格时，可以让更多有条件的组织开展募捐活动；同时可以规范社会募捐行为，促进募捐事业的健康发展。因而，社会募捐准入机制的研究具有重要的意义。二、 我国社会募捐准入机制的现状（一） 政府主导的准入机制长期以来，我国国家与社会关系处于“强国家弱社会”的模式，这是由当时中国的国情决定的。这种模式的确立既是一种现实的需要，又是一种历史的必然。鉴于此，社会募捐准入机制的构建是注定无法回避这个背景。因而，在全能政府理念的主导下，政府与募捐组织之间的关系就成了控制模式，即政府主导募捐组织的发展，政府有权对募捐组织资格的获得、组织的形式、组织的宗旨进行规定，慈善组织的活动必须获得政府的许可，也即政府垄断了募捐组织的合法性资源，控制、引导募捐组织的发展。随着我国社会主义市场经济体制建立，打破了政府对社会资源的垄断，也使政府意识到政府无力也无法满足社会如此广泛而巨大的需求。这使得政府从“大政府，小社会”向 “小政府、大社会”转变，由“全能型政府”向“服务型政府”的改变。在这种历史趋势之下，政府主导的准入机制出现很多弊端。我国这种政府控制模式，导致募捐组织它在权利上依附于政府，慈善组织的功能履行处于协助的地位，不同于上述英国的伙伴关系模式和美国的民间主导模式。这种模式的后果就是募捐组织行政官僚化的倾向，不仅损坏了慈善机构的独立法人地位，而且弱化了慈善组织在管理运行、筹集善款、项目拓展等方面功能的发挥。因而这种政府主导的准入机制将来必定会发生重大改变。（二） 法律授权的准入机制随着我国依法治国理念的深入以及市场经济体制的建立，各种社会团体获得了相对宽松政治场域和经济场域。但是，其并没有成长为完全独立的社会力量，其活动还要受到政府的认可以及相关政策法律的规制，即获得政治合法性。鉴于此，法律授权的准入机制由此产生。相形政府主导的准入机制，法律授权的社会募捐准入机制将社会募捐资格明确化和规范化。但是，在我国行政法中，行政主体分为职权行政主体和授权行政主体两种，职权行政主体由宪法和相关组织法予以明确，授权行政主体则由相关法律予以明确，但无论哪种行政主体，都是政府意志的载体。因而，这种机制在一定程度上依旧是政府单向的行政行为，又重新返回到政府主导的情况。这种情况在一些募捐组织也很明显，虽然法律规范在不断制定，但是在运行机制上依然带有很浓厚的政府管理色彩。因而，社会募捐的准入机制还需进一步完善。（三） 行政审批的准入机制虽然国家公权力的过多介入会使得募捐组织带有浓重的行政色彩，但是对于中国来说，国家权力不介入社会募捐活动，也不利于社会募捐的正常发展。这主要是因为我国的经济水平还不足，公民意识和民主观念还尚待提高，这些因素还不足以形成类似于美国的民间模式，无法达到美国的那种基本脱离行政属性。同时，美国这种民间模式在某些时候也需要行政介入。因为“在现代社会之中，国家权力仅仅停留在市民社会的外援是不允许的，而必须以各种方式积极地参与到市民社会之中去，这已经成了时代的要求。”事实上，私法的调整更多的是一种事后调整，在预防行为可能会带来的危害方面的能力相对较弱。而对于涉及到公共利益的活动中，我们总是希望能防患于未然，在这个时候，最能起积极预防作用的，不是宪法的神圣权威，也不是法律条款的严密规定，而通常都是行政权的积极干预。因而，我国的社会募捐需要政府的介入，但这里的行政权介入社会募捐的目的不是对社会募捐的干预，而是为社会募捐活动创造一个更好的环境，让社会募捐活动能健康有序的发展。就像著名的平等主义者和福利思想家RH托尼在论及国家时写道的：“愚蠢的人运用它如果他们能够运用的话达到愚蠢的目的，犯罪分子会运用它达到犯罪的目的，敏感和体面的人会运用它达到敏感和体面的目的。”在社会募捐的准入机制中行政权就是为了达到更好地规范社会募捐活动的目的。为了防止行政权力的过度，这就需要另个因素来制约它。而强的公民社会正是强国家的制约力量。因为民主体制下唯一良性的权利配置就是强国家与强公民社会之间的共存。而当前中国的公民社会正在形成中。行政审批的准入机制正符合此契机，正是强国家和正在生成的公民社会共在的反映。其具体体现就是一方面国家拥有准入的审批权，但另一方面募捐组织拥有不被准入的抗辩权，它们共同的前提就是遵守法律规定的募捐资格。同时根据现行法律，各级政府无权支配募集来的资金，从而扩大了公民社会的生产空间。鉴于此，同政府主导和法律授权的社会募捐准入机制相比，行政审批的社会募捐准入机制能更好地在法治理念下使国家权力与公民权利得到协调，也符合当前中国的国情。三、 行政审批的社会募捐准入机制的完善（一） 建立政府的行政干预机制1、 完善社会募捐的登记审批制度由于社会募捐活动所具有的公益的性质和面向社会公众募集资金的形式，要求政府必须对社会募捐活动进行一定的监督管理。登记审批则是政府对募捐组织进行监督管理的前提。而目前我国的采用的是双重管理体制，主要反映的是政府意志和政府选择，即慈善组织受到登记管理机关和业务主管单位的双重管理和监督。这种制度不仅不能起到推动募捐组织发展的作用，反而制约了募捐组织的发展。因此我国政府在募捐组织的登记审批工作方面必须要有所改善。首先，必须言降低募捐组织登记的准入门槛。其次，必须转变政府的管理职能。政府对募捐组织应由直接的干预和控制变为间接地引导、支持和监督。此外，政府还需对社会募捐的受捐人进行审批登记。因为发起募捐的前提是捐赠人在知道真实情况下做的捐赠决定。所以，要求对受捐人的进行审查和登记备案，实质不是对受捐人进行资格审查，而更重要的是一种信息公示及公证作用，让所有捐赠人能在知情的情况下做出理性的捐赠决定。2、 改革社会募捐的税收政策 由于我国的募捐事业尚不发达，因而政府的财政支持更加不可或缺。相对于政府的直接财政支持而言，税收优惠政策这种财政转移方式更加温和与委婉，同时，通过税收政策，还可以间接地引导和调节慈善事业的发展，避免政府对慈善组织和慈善活动的直接控制和干预。税收管理主要指税收减免政策，包括对募捐组织的减免和对捐赠者的减免。而目前我国能够获得免税资格的募捐组织非常少，对募集活动的相关优惠均是原则上的规定，可操作性不强。因此，我国应该降低免税资格的准入门槛同时应将税收政策具体化。3、 完善社会募捐活动的行政监督我国目前对募集组织的行政监督主要是多主体监督模式。但由于我国长期存在的政府直接干预和控制的体制影响，监督主体往往把监督视为一种权利而非职责和义务，没能很好地履行法律规定的监督责任。同时，这个模式的分工在程序上和监督手段上缺乏可操作性，这使监督出现消极、被动情况。因而，在我国，要政府切实履行监督职能，首先要明确政府在募集活动中的角度定位，其次还需要进一步明确各监督主体的监督职责。（二） 完善募捐组织自身管理机制1、 建立严格、透明、完善的财务报告制度募捐组织的成本从根本上讲决定于募捐组织自身的建设及能否取得公认的社会公众的信任，它赖以生存的基础就是社会公众的社会募捐。而财务的透明度是树立募捐组织公信度的基础，也是吸引更多的社会募捐的前提。目前我国募捐组织公信度不高，筹资能力不强，在很大程度上与自身不完善的财务制度有关。因此，我国慈善组织应该按照有关法律对财务制度的规定和要求，建立完善的财务报告制度，定期或不定期向社会公布组织的财务状况，在年终由会计作年度财务报告。2、 采用多种绩效评估方式，建立绩效评估体系募捐组织不是不赢利的组织，而是不以赢利为目的，如果不赢利，组织就不能生存和发展，更谈不上履行职责或发挥作用。而判断募捐组织赢利状况或运行状况如何，关键是在于做好组织的绩效评估。首先，要针对不同的募集组织，采用不同的评估体系。其次，在开展评估的时候，应注意公开、公正、公平原则。3、 构建募捐组织的自律机制，提升社会公信度面对可能由道德风险和信任缺失引发的不利困局，募捐组织必须加强自我约束的道德制度建设和自我强化的专业能力，提高自身的道德和专业素养，才能在日益复杂多变的社会环境中保障自身的生存和发展。（三） 培育公益文化市场，增加募捐的主题意识在