电子政务第三章.doc

学习指南01学习目标与要求1掌握实施电子政务对政府管理变革的影响2掌握实施电子政务对经济发展的影响3掌握实施电子政务对社会组织和公民的影响知识点一 实施电子政务对政府管理变革的影响第一节 实施电子政务对政府管理变革的影响一、 实施电子政务需要全新的管理理念1、政府管理就是服务政府职能可以分为政治统治职能和社会管理职能两类。但直到工业化社会，政府与社会公众的关系主要是统治与被统治的关系，政府居于中心地位，不管在实施政治统治职能的过程中，还是履行对社会的管理职能时，政府管理都主要表现为政府对公众的管制。但当今的信息社会，这种关系将发生根本性的变化，政府的政治统治职能逐渐居于第二位，政府对社会的管理职能在强化，但政府对社会事务的管理，主要不在是对公众的管制，而是全面的服务。也就是说，政府的管理就是服务。在工业化社会及其以前的社会形态中，政府依靠强制力，依靠垄断特别是对信息的垄断，扮演着施令者、监督者和“大家长”的角色，就是在履行社会职能时，其主要职责也是负责对人、财、物等资源进行分配，而不只是为社会提供服务。因此，信息化社会以前的政府组织被视为由职能和权威组成的统治体，而不是服务体；在管理上，它主要追求计划和控制功能的有效性，将公众视为管制对象，而不是自己的顾客即服务的对象。如果说这种被颠倒了的关系持续数千年是一种事实的话，那么，在信息化社会，将被颠倒了的关系再颠倒过来，也将是一种必然。在信息社会，信息技术的发展和普遍应用，信息资源的丰富和广泛应用，使政府的垄断地位，特别是对信息的垄断地位遭遇到前所未有的挑战。在“一切”可以大白于天下的情况下，因政府与公众关系的错位所带来的政府管理的低效甚至失效，已经使政府存在的正当性和合法性受到社会的质疑。如果政府继续忽视政府管理的内在价值，认识不到政府存在的目的就在于对公众的需要给予充分的回应和“全心全意为人民服务”，那么政府自身就会失去存在的必要。按照现代管理学的观点，任何组织都是依存于“顾客”的，因而，组织应理解顾客当前和未来的需求，满足顾客需求并争取超过顾客的期望。政府的顾客就是公众，政府依存于公众，它的管理必须以满足公众的服务需求为导向。电子政务的主要目标就是顺应信息化社会对政府管理的要求，建立起以为公众服务为导向的政府。电子政务的最主要和最重要的积极意义就在于克服传统政务容易疏远公众，容易在中间环节发生腐败和“梗阻”的弊端，电子政务强调提高服务质量，要求政府更好地更直接地服务于社会。政府可以通过电子化，直接与公众沟通，收集公众意见，传达政府信息，从而高效率、低耗费地实现为公众服务。电子政务使公众可以获得更多的公共信息资源，使公众对于公共政策也从简单的服从和接受，变成直接的参与和索取。电子政务的最佳状态，将是政府对公众服务需求做出更快捷的反应，公众会更直接和广泛地获得由政府提供的各种服务。在电子政务环境下，公众获得政府服务的权利得到尊重，在信息技术和先进信息管理方法的保证下，政府所提供的服务需要具备如下特征：全面地了解公众的服务需求；对公众的服务需求能快速做出回应；为公众提供容易获得、快捷方便的、可在一定范围内自由选择的服务通道；资源充分，使服务真正具备可取得性；服务标准确定、一致；服务提供过程和结果公平、公开；服务质量有保证。2、政府管理既要讲行政效率，更注重行政效能政府职能发展的总趋势是：随着社会的不断进步，政府政治统治职能和社会职能的比重会发生一定的变化，政治统治职能将逐步弱化，社会管理职能则会逐渐占有越来越重要的地位。当政府主要履行政治统治职能时，它是阶级压迫的工具，是凌驾于社会之上的权力机关，政治统治的高效率必然要成为政府管理的首要甚至是唯一的目标。但在信息化社会，随着政府社会管理职能的增强，政府开始成为服务于社会公众的公共机构。行政效率追求已经不是政府的主要目标，至少不是唯一目标。既追求行政效率，更注重行政效能，也就是注重政府的服务能力和服务质量成为一种必然。行政效率一般是指行政管理活动所取得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间（即行政成本）之间的比例关系。这一概念更着重于数量层面，即完成的工作量与投入量之间的比例，一般不涉及质量层面。行政效能是指行政管理活动达到预期结果和影响的程度，具体而言，主要指政府向公众提供服务的水平。它包括数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面。与行政效率相比，行政效能是指目标达成的程度，着重质量层面，它更强调效果（而不仅仅是时效），重视服务质量（而不仅仅是工作量和投入量），注重质量保证能力（而不仅仅是最终的结果）。行政效率和行政效能共同构成了理想的政府管理目标体系。在不同的历史时期，政府所追求的目标的侧重点有所不同。在信息化社会以前，在政府管理职能以政治统治为主的情况下，行政效率是主体。因为效率可以决定政治统治的成败，决定统治者的生死存亡；在信息化社会，在政府管理职能以社会管理为主的情况下，行政效能成为主体，行政效率不再是唯一，更不是重点。电子政务的重要功能之一，就是加速完成从“效率政府”到“效能政府”的转变。具体来说，就是要依靠信息化的力量，增强政府的服务能力，用更低的成本创造更高的服务质量，以达到政府服务于公众的目标。3、政务信息必须公开，必须为全社会共享直至工业化社会，垄断信息都是政府部门的特权之一。但是在信息社会，信息的社会共有性得到普遍的承认，政府对信息的高度垄断特权将被打破。在美国，从20世纪60年代开始，法律就规定“信息是国库的财产，任何部门、任何个人不能据为己有”。世界上许多国家都形成了“信息公开法”。我国虽然还没有指定相关的专项法律，但人民享有知情权是一项宪法权利，也就是说，公众有权享用信息，其中包括主要由政府掌握的政务信息，而公开信息则是政府必须履行的义务或职责。本来，政府的权力是社会公众赋予的，公开政府履行职能的信息，是政府为公众服务和接受公众监督所应当履行的义务。但在信息化社会之前的社会形态里，政府往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开；或者把公开相关信息，看作是对公众的恩赐；公开多少，也只是由政府决定。在我国，一些政府机关更是把信息公开看成是自己的权力，而不是必须履行的义务，甚至仍旧奉行“民可使由之，不可使知之”的愚民哲学，有意识地封锁信息。但是，在信息化社会，政府对信息的垄断和封锁将失去可能。首先，信息的垄断和封锁已经为有效政府管理所不容。信息化社会对国家权力的最明显冲击，是政务信息的极端重要性引发了政治权力运用方式的深刻变革。在信息化社会，政务信息已经成为政治决策的基础。如果一个国家政治生活的透明度不高，政务信息量严重不足，与公众的信息沟通渠道受阻，信息不真实，信息不能充分为社会多数成员共享等，都将导致政府社会管理的低效，甚至会出现社会失控。这就迫使政府更主动地寻求社会公众的信息反馈，信息公开势在必行。其次，信息的垄断与封锁将危害政府社会职能的发展。在信息化社会，政府社会职能发展有两个方面的客观要求，一是以服务代替政府中心主义的绝对管制；二是对社会事务管理以调控为主的模式代替直接经营的旧模式。实际上，这两方面的客观要求都需要政府部门成为信息服务的提供者：作为服务提供者的政府，要向社会公众提供的服务主要是信息服务；政府对社会事务的调控主要也是靠信息引导。政府的各项具体职能将更明确地表现为收集、加工、处理、传递、存储各种信息。这时候的政府机关将更象一个信息工厂，一个信息仓库，一个信息中转站和发布站。在这种情况下，政府部门将面临加大信息公开力度，增强政府政策透明度的强大外部压力，封锁信息和妨碍信息传播的许多观念和做法都必须改革或淘汰。否则政府社会管理职能就难以实现。再其次，在信息化社会，政府对信息的垄断和封锁已经失去了必要的条件。信息源的扩大，信息量的增长，信息技术的发展和普遍应用，已经给信息控制带来了极大的困难，不管是谁，有何种权力，要真正实行信息封锁和垄断，几乎都是不可能的了。二、 实施电子政务对政府组织结构的影响1、组织结构形态由金字塔型向扁平型发展实施电子政务，给政府组织带来的突出影响是减少组织管理的层次，扩大管理的幅度，使组织结构从金字塔型向扁平型发展，并且更加具有有机性、灵活性和适应性。2、组织规模逐步减小信息技术的应用，使得大量的工作因为计算机作业形成工作数字化、自动化和智能化。组织成员以知识能力作为工作的资本，将更多地去处理非例行事务，他们面对的工作将是个别化、非规范化和程序化的，他们考虑的将是如何更加敏捷地思考，更加敏捷地行动。行政组织管理出现了标准化、规范化、程序化与非标准化、非规范化、非程序化同时双向发展的趋势。这在客观上，不仅给管理人员提出了更高的要求，而且将大幅度缩小政府组织的规模。如美国，从1993年到1998年克林顿执政的五年间，裁减联邦政府公务员达28万人；德国自1995年起，开始推行精干政府规划，裁减不必要的官僚结构和行政人员；英国1991年提出的公民宪章运动中，对精简机构和人员提出了明确的要求。3、权力机构趋向更多的分权在信息时代，行政组织的权威正在朝知识和信息转化。当行政组织运行相对稳定，运转基本程序化时，组织管理者或下级组织可以根据惯例和制度赋予的权威进行管理。而当行政组织的环境和任务经常发生变化时，非程序化工作就成为管理的主要方式，惯例和制度的作用极为有限，管理者需要掌握大量的动态信息。谁掌握有效的信息，就能处在非程序化管理中的主动地位，影响和引导他人或组织的行为。因此，知识和信息已经逐渐发展成为行政组织权威的基础。而知识和信息是分散的，这就决定行政组织在权力结构上必须实行分权和权力下放，让下属或下级拥有更大的管理自主权。同时，行政组织与外界组织的界限越来越呈现相关性和依赖性。4、组织信息结构由纵横方向向网络化、交互化方向发展信息是组织决策、组织运行和管理的基础。对一个管理组织而言，获取组织所需要的信息是一个复杂的过程，它涉及到组织各部门、各层次甚至全体成员的活动。组织的信息结构是一个组织收集、处理、存贮、传递信息的渠道和方式。信息结构往往是与组织形态、权力结构相一致的。在金字塔型的组织结构下，信息结构是纵向层式的。整个信息的收集、处理、存贮、传递是树型的。它犹如一棵倒置的大树，顶点只有一个，越到基层，信息点越多。在这种纵向信息结构中，信息呈水平分散收集，每一层次即为一个信息收集平台，有关环境和内部信息分别汇集在一个个信息平台上，每个职位和岗位都是信息收集和处理点；信息呈割据状集中处理和贮存，每一信息平台按照专业化原则分别进行判断、筛选，并分类贮存在不同的专业部门，信息的处理和贮存集中化和专业化；信息按照等级层次呈垂直状传递，各信息点的联系呈垂直状，与结构或职位等级结构相一致，注重行政隶属关系的信息联系。这种纵向层次信息结构的优点在于结构简单，信息关系清晰，且与组织的权威等级链相一致。但它也有严重的缺陷：信息割据容易损害信息的完整性，完整的信息被专业化的收集和处理方式所分割，有时无法得到真实的信息；单一的信息纵向传递渠道，不仅无法收集、处理好急剧膨胀的信息，而且易于造成信息传递的迟缓、堵塞，渠道上的任何层次或环节不畅或中断，就可能导致信息传递的失真、扭曲或中断；每一层次对信息的过滤、筛选、封锁，会改变信息的本来面目。在网络组织结构形态下，各信息点或信息中心的联系既有垂直方向的，即上下级之间的纵向联系，也有水平方向的，即同等级之间的横向联系，还有不同等级层次、不同隶属关系的斜向联系，共同组成纵横交错的信息沟通网络，信息呈交互化。信息联系的多重渠道和多种方式，能克服单一纵向信息结构中信息封锁、信息渠道易于堵塞、传递迟缓等弊端。网络信息结构与纵向等级层次结构显著不同的另一方面，是它有多个信息中心，每一个信息中心既能了解各职能信息、层次信息，也能了解全局信息。信息技术的应用，可以使任何个人可能既是信息的提供者，又是信息资源的使用者，并且有信息使用自主选择的自由。5、组织动力结构由控制型向参与型和自主型转变控制型动力结构看重对组织成员的行为进行控制，以迫使他们服务于组织的目标和使命，是传统工业社会集权等级制组织所采用的主要方法。这种控制方法主张采用物质刺激、利益分配的平衡、操作标准化、制度化、统一指挥、统一领导、严格纪律、严格惩罚，来保证分散的个人目标与组织目标相一致，把组织成员视为组织这架运行机器的一个组成部分，限制他们的个性，迫使他们循规蹈矩。参与型和自主型动力结构看重对组织成员行为的引导和支持，相信组织成员在参与管理中能够自我管理、自我控制，并创造条件让组织成员自我实现。创造条件让组织成员尽可能参与行政组织的管理和决策；不赞成严格规定下属怎样做，而是对行为后果进行评价，行为过程中组织成员有较大的自由；刺激手段上，强调物资利益与精神利益的并重，满足组织成员的多种需要；赋予组织成员更多的自主性，使他们意识到自己也是管理者的一员，进而发挥自己的自觉性、主动性和创造性；尽量创造条件，包括组织学习和培训，让组织成员的能力不断提高，使组织成员能够做到自我价值的实现。 三、 电子政务对政府管理方式的影响1、转变政府工作方式在信息已经成为一种重要的战略资源的时代，提高信息传递和交流的速度是促进经济发展和社会进步的决定性因素之一。随着各类政务信息资源的数字化和信息传播的网络化，政府能突破时空的限制，随时随地为企业和社会工作提供每周7天，每天24小时的全天候服务。尽管有的服务涉及多个政府机构，但利用信息技术可以使相关机构在网上协同工作，可以为客户提供一站式的服务，大大节省了客户的时间和相关费用。同时政府机构内部之间在网上进行信息交换和信息资源共享，实现办公自动化，可以极大地提高信息传播和交换的速度，提高办公效率。2、政府决策方式的变化采集信息和数据的规模及其及时性、完整性和准确性将直接影响政府决策的质量。如果沿用传统的人工或半机械化的方法，即使雇佣大量工作人员仍然不可能满足需要。只有应用先进的信息技术，将信息进行分类编码并按规定的文件格式通过高速宽带通信网络进行传输和交换，才能使信息处理的质量达到全新的高水平，为政府科学决策奠定基础。第二节 实施电子政务对经济发展的影响一、改善政府对国民经济的宏观调控能力在网络条件下，政府能够更有效地履行对国民经济的宏观调控职能。政府是现代化经济发展不可缺少的管理部门，政府的经济职能是指政府以各种方式来管理社会的经济活动，以保证经济有序、持续、健康和稳定发展。在计划体制下，政企不分，政府与企业的角色严重错位。在市场经济条件下，政府不再直接干预企业的经济活动，但在宏观上却必须对整个国民经济活动进行规划和调控。政府对经济的调控离不开对经济信息的收集、分析、整理和预测。推行电子政务后，网络将成为政府实现宏观调控的有力手段。首先，政府借助网络能够及时全面了解社会经济发展状况，为宏观调控提供科学依据。在传统的政府管理方式中，因信息不畅常常导致重复建设、盲目决策，造成巨大的人力物力的浪费，同时由于信息处理手段落后，造成大量的自然资源和社会资源闲置。政府上网后，网络所蕴涵的巨大的信息资源将得到充分的开发和利用。其次，网络将成为政府实施宏观调控的有力工具之一，市场经济是竞争性的经济，而竞争有时是盲目的和无序的。政府职能的一个重要方面是保证市场竞争的有序性、合理性和公正性，弥补市场的缺陷。政府可以运用最先进的技术手段把浩如烟海、杂乱无章的信息变为有价值的信息，通过信息的发布，引导市场竞争向规范和健康的方向发展。二、通过高效率的政府服务，帮助中小企业成长在工业经济时代，经济增长主要依靠重点吸引少数大公司在辖区内建立新的工厂，促进所在地区和国家经济贸易的发展与增加就业机会。在知识经济时代，尽管这一点还很重要，但是发展中小企业快速增长的全球经济组成部分，开始成为政府更重要的发展战略。为了转向电子商务，中小企业需要负担得起高速互联网接入和电子商务应用程序。政府可以把区域内的中小企业组织起来，通过谈判得到中小企业负担得起的电子商务应用程序套件，帮助企业发展电子商务。还可通过政府网站入口建立中小企业网站链接，树立中小企业的品牌形象，使这些企业不仅得到本地居民的品牌认同，也得到辖区外的新客户和企业伙伴的接入。这有效地将本地中小企业和全球市场联接，以促进企业发展和经济增长。电子政务可以充分利用政府的信息资源，搭建一个国际化的或者是全国或地方性的电子商务平台（视政府信息来源和开展电子政务的范围而定），而中小企业最有积极性去利用政府实施电子政务所带来的便利条件，比如在技术人员的帮助下建立网站和数据网页管理系统，以及电子社区的管理。这至少可以通过4种渠道对发展中国家的大量的中小企业产生重大影响：第一，可以使手工业者与中小型企业更容易地进入B2C(BusinesstoConsumer)国际市场；第二，可以使农产品更方便、快捷地在全球市场交易；第三，将允许不发达国家的企业进入B2B(BusinesstoBusiness)和B2C供应链中；第四，将使发展中国家的互联网服务供应商更有效地运作，同时为全球任何地方的客户提供切实、直接的服务。例如印度的“手工艺品互联”（Craftslink）计划，该计划向低收入的手工艺品制造者传授IT知识以及电子商务技能，为他们配备数码相机并教他们使用，通过互联网展示他们工艺品源远流长的历史，同时帮助他们交易产品。在这个计划中，电子政务的实施对手工业者在后勤保障、质量检测、包装及出口方面都提供了帮助和支持，使大量中小企业不会因地理位置上的限制而被孤立，也不会因价格信息不畅或因运输货物过程等后勤保障问题,而在竞争中处于不利地位。三、给信息产业和其他产业的发展带来无限商机在美国，许多电信部门为了获得免费为政府建网的机会，竞争得十分激烈。尽管这在一般人看来有些不可思议，但精明的电信部门自有它们的如意算盘。例如，电信部门虽然免费为政府网站建立了各级虚拟会议会场，但是政府今后每次召开电子会议，都必须向电信部门交纳一定的费用，这些费用将是电信部门一笔很可观的收入。互联网的服务商们一致把万的上网人数公认为赢利的临界点，倘若我国各级政府机构都能实现上网，那么我国的网民数量就将有更大的突破。政府部门实施电子政务以后，企业和广大公众如果想找政府办事或是查阅有关信息就必须上网，这种作用要比由电信部门去发动或者由企业去拉客户都更行之有效，它将为信息产业提供巨大商机。电子政务的广泛推行，将使企业可以通过互联网直接与政府部门进行沟通和交流，从而节省大量人力、物力和财力资源。由海关总署牵头，国家个有关部委联合开发的口岸执法系统，于年在北京、天津、上海和广州个进出口口岸试点运行。该系统开通后，进出口企业只要与电信公网联接，就可以通过电子口岸的公共数据中心，在网上直接向海关、商检、外贸、工商、税务等政府机关申办各种进出口手续，从而彻底改变过去企业为办理一项进出口业务而往返于各部门的状况，实现政府对企业的“一站式”服务。实施电子政务还将为企业自身争取到更多的政府订单，为企业创造可观的经济效益。美国得克萨斯州立大学管理科学与信息系统专业某系系主任曾指出：“G2(GovernmenttoBusiness)的市场会变得非常巨大。就拿政府采购来说，在网上就可完成向合同商拍卖程序，进行产品开发、交货。政府采购可能成为世界上最大的电子商务市场。”四、带动国家信息基础设施的建设，加强人才的培训在工业经济社会，基础设施是否健全，交通系统是否快捷，环境质量是否良好，社会治安是否稳定，对于吸引企业投资和新企业创业是十分重要的。在知识经济社会里，在这些因素之上还增加了更多的要求：是否建立了延伸到每一个企业和家庭的信息基础设施？能否获得不断得到补充的高素质的劳动力队伍？政府是否建立促进信息产业发展的法律政策框架？这些都是电子政务必须回答的问题。企业是经济发展的主体，企业通常比居民更多地与政府打交道。一个对企业宽松和友好的政府在工业经济时代是十分必要的，但在知识经济时代就远远不够了。企业面临着全球性的竞争环境，时间就是金钱，效率就是生命。政府必须对企业提出的要求作出快速回应。如果一家电子商务企业花120天时间才能得到政府对一项建筑许可的审批，而它必须在一个网络年（90天）内运营时