关于责令改正的一点思考.doc

关于责令改正的一点思考在日常接触到的行政处罚案件中，我们在做出没收违法所得、罚款等行政处罚的同时，还经常会涉及责令改正，那么如何正确理解和适用责令改正呢？首先谈谈对责令改正的法律属性层面的理解。所谓“责令改正”，是指为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为和不良后果，行政机关依照职权命令违法当事人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的决定。其目的是促使当事人履行法定义务，纠正违法行为，维护正常的社会生产生活秩序，保障公民、法人和其他组织及社会公共利益不受侵害。下面我们根据不同法律条款，来看看“责令改正”的具体法律属性。（一）根据中华人民共和国行政处罚法第八条规定：行政处罚的种类有（1）警告；（2）罚款；（3）没收非法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律法规规定的其他行政处罚。由此可见，行政处罚法并未将“责令改正”列入行政处罚的范畴。此外，该法第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。这就意味着“责令改正或限期改正”是行政机关作出行政处罚时一种伴随式的行政手段。（二）根据工商行政管理暂行规定第二十六条：对未经核准登记，擅自从事经营活动，或者从事其他违反经营登记管理规定行为的，工商行政管理机关可以依照法律、法规、规章，责令改正，予以警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚。可见，这里“责令改正”跟后面的“予以警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚”也是区分开来的，“责令改正”是命令当事人履行法定义务，是一种行政补救措施，其教育性质更为突出，而“罚款、责令停业整顿”等行政处罚是对当事人违法行为的一种制裁，其处罚性质比较突出。值得一提的是，“责令改正”与“责令停产停业”有着本质的不同，“责令改正”偏重教育，没有相关法律法规要求作出“责令改正”前需要告知听证，而“责令停产停业”是行政执法机关命令违法当事人停止其从事的违法活动，依据行政处罚法第四十二条第一款和工商行政管理机关行政处罚案件听证暂行规则第六条第一款第（一）项的规定，行政执法机关作出责令停产停业的处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力。（三）根据中华人民共和国公司登记管理条例第七十八条规定：未将营业执照置于住所或营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正；拒不改正的，处以元以上元以下的罚款。遇到类似的特别法，这时“责令改正”成为了一种先期教育的方式，作为行政处罚的前提依据而存在，如果逾期不改正才能实施行政处罚的，行政部门不得绕过“责令改正”直接予以处罚。其次谈谈“责令改正”所适用的各种形式。在日常监管中，并不是所有的违法行为都有明确的法律、法规规定进行责令改正。有人认为行政处罚法第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。似乎是所有的违法行为都可以责令改正。其实不然，行政处罚法属于普通法，如果特殊法没有规定责令改正的，我们可依据程序直接处罚、也可以依据行政处罚法先进行责令改正，这就是自由裁量原则的体现。如果法律法规有规定责令改正的，笔者认为必须单独制作责令改正通知书或限期改正通知书并送达当事人，违法情节及后果比较严重的，可以在制作处罚决定书时一并作出。举个例子，我们查处的常规的无照经营案件，适用无照经营查处取缔办法，它没有明确指出需要责令改正，我们就可以视情节直接作出处罚或者先“责令改正”。工商部门所适用的“责令改正”一般可分成以下几类：（一）属于监管措施的责令改正。这个行为没有增加当事人新的义务，而是要求当事人履行原本就应当履行的法定义务，因此，不是行政处罚。作出这类“责令改正”的决定，可以单独适用于所有违反工商法律法规和规章的的违法行为，由于这类“责令改正”是依据工商部门所赋有的监管职责而作出的，因此是不须要法律法规明确规定就可以作出的。这类“责令改正”可以书面作出，也可以口头作出。例如：一经营者诋毁另一经营者的商业信誉或者商品信誉的，虽然反不正当竞争法没有规定对该行为可以作出行政处罚，但是依据该法授权工商部门的监管职责，可以作出责令改正的决定。（二）属于程序性的责令改正。很多法律法规都规定：“责令改正，拒不改正的处以的处罚”，如：中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则第六十三条第一款第（七）项规定：“擅自复印营业执照的，收缴复印件，予以警告，处以2000元以下的罚款。不按规定悬挂营业执照的，予以警告，责令改正；拒不改正的，处以2000元以下的罚款。”遇到这种情况，如果当事人不改的，将承担后续的法律后果；这类“责令改正”也不属于行政处罚，而是属于行政处罚前的警示。作出这类“责令改正”的，不能用口头形式，而必须用书面形式，而且应当有法律法规的明确规定，这是为下一步的处罚留下依据，也是作出后续行政处罚的法定前置程序。（三）属于附加罚的责令改正。对当事人处以罚款还不足以纠正违法行为时我们可以并处“责令改正”的附加处罚。如虚报注册资本，对其进行了罚款，但虚报注册资本的行为还没有得到改正，因此不能仅对其进行罚款了事，还必须责令改正。一般情况，对所有违法行为的行政处罚，都应当同时责令改正。这类“责令改正”，属于行政处罚的附加罚，往往不单独适用。（四）属于强制措施类的责令改正。这类“责令改正”多是要求违法行为人恢复原状，或者强制规范其行为。因此，将其列为强制措施类。比如，工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定第二十八条规定：“对当事人交代的家存或者寄存的违法物品，需要查扣的，责令当事人取出；当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门将其取出，并办理扣留手续”。中华人民共和国产品质量法规定：服务业的经营者将禁止销售的产品用于经营性服务的，责令停止使用。遇到这类“责令赔偿”、“责令销毁”等形式的“责令改正”，我们在适用时必须要有法律依据的明确规定，并作出书面决定，这不属于行政处罚而属于行政强制。最后探讨一下有关责令改正的期限问题。从工商行政执法部门作出责令改正的时间上看,责令改正可分为在案件调查时单独作出和在行政处罚时一并作出。从对当事人责令改正的时间要求上看，可以分为立即改正和限期改正，具体适用需根据具体违法行为而定，并在文书中加以直接体现。笔者认为，在实际工作中，如果法律法规和规章对责令改正期限有作出具体规定的，应按规定来明确改正的期限，如果法律法规和规章未明确改正期限的，应根据违法行为的性质确定责令改正的期限，可以当场改正的，应当当场改正，需要一定期限改正的，应当根据实际情况确定改正期限。湖北省工商行政管理机关实施行政处罚自由裁量权暂行规定第十五条规定：法律规范对责令改正或责令限期办理（登记）没有明确规定期限的，实施中应确定合理具体的期限，一般为日。长沙市工商行政管理局关于行政处罚前先行责令改正的规定中是这样规定的, “擅