农村土地流转成效与障碍.doc

我县当前农村土地流转成效与障碍广德县属于皖南丘陵地区，人口多、山多、田少。“七山一水半分田，半分道路和庄园”。现有可耕种的农田42万亩，山场190万亩，水面10万亩。农业人口44.8万人（含桃州镇农村人口数），人均0.937亩。属农村人口众多，而耕种面积均数不多的山区县。特别是南北乡镇农田人均面积相差较大，以318国道为界，路北乡镇人均占农田面积为1.32亩，路南乡镇人均占0.78 亩，两区相差比为1.6：1。八十年代末，在改革开放热潮兴起，我县基本完成了农村土地家庭联产承包制。随着党的政策三十年承包合同基本不变，农村近三十年来一直沿袭家庭联产承包形式耕种责任到户的田地。期间，以租种、抛荒、自种、联户种等形式出现，但主体仍以家庭承包形式存在。由于三十年中，农村面貌发生了巨大变化，人口结构，思想观念，土地的耕种模式，市场对农产品的需求，以及农村人对农产品的依赖与需求也随之发生了重大的变化。随着城镇化、工业化进程加快，家庭联产承包制的生产方式受到极大地冲击，农村人赖以生存的土地资源也随之受到冷遇。农村土地流转的欲望与土地有效性的极大发挥被提到议事日程。笔者拟定农民承包地的流转问题作了一些调研与思考。一、土地流转及现实意义土地制度是农村的基础制度，对农村经济发展起基础性作用，深化农地制度改革对新农村建设至关重要。而深化农地制度的关键是完善农地使用权流转。因此，在诸多的农村改革任务中，土地流转制度改革是关系农村整体改革成败的关键。也是建设社会主义新农村的必然要求。在家庭承包制的框架下，土地产权结构可以分解为三种权利，其一是所有制，其二是承包权，其三是经营权。因此，农村土地流转是指农村土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也就是谈保留承包权，转让使用权，土地使用权流转可能发生在农户与农户之初紧及农户与企业社区等经济组织之间，其形式多种，主要有转让、转包、租赁、入股、互换等。农村土地流转实质上就是在符合社会主义市场经济体制和与相关法规制度要求的前提下以一定的手段和方式对一定范围中的土地资源进行合理而有效的重新配置。农村土地资源的流转既是土地这一重要的稀缺资源（或说是重要的生产要素），实现优化配置的内在要求，而且也是提高土地使用与生产效率的一个重要手段以及促进整个国家经济持续、稳定、健康发展的一个有力保障。农村土地流转的规范有序进行不仅是一种制度的重要创新，而且实践中还可真正产生许多的制度创新实效，能改变传统的分散经营土地之格局，在提高土地资源使用效率的同时，提升区域农业生产规模化经营的水平与层次；能充分照顾到各农户的经营优势与发展取向，切实提高农业产业化运作的水平；有利于发展特色农业以及提高科学技术在现代农业生产经营中的运用水平，同时，也有助于促进第二、第三产业的发展；能繁荣土地市场，盘活土地市场，避免土地的闲置、半闲置或是不合理利用，并在此基础上提高土地资源的使用与利用效率。二、我县土地流转的特点与成效近年来，随着我县农村生产关系的不断变革和农村经济现象的变化，积极推进土地承包经营权流转。根据乡镇农经部门统计，截止2012年上半年，我县共流转土地15.9万亩，其中耕地3.9万亩，占耕地总面积的9.3%；林地11.2万亩，占林地总面积5.9%，水田0.8万亩，占水面积的8%，全县土地流转共涉及农户1万户，占总农户数的7.4%。流转体现了以下几个方面的特点：1、完善关系，稳定流转从家庭承包到土地经营权的流转形式，大致经历了这么几个阶段。一是从零星、个别承包户之间的委托耕种，到固定租种；二是从少数农户手中流转土地经营权到大户统一耕种；三是从整块土地承包经营权中流转到某个企业或经济合作组织长期租赁。这样随着时间的推移，一轮又一轮的承包，土地经营权的流转形式和关系日趋完善，稳定和规范。在原承包关系不变的前提下，续签流转合同，延长流转期，甚至进行了公证，巩固和发展了土地适度规模经营的成果。2、积极探索，创新形式近年来，我县在坚持依法、自愿、有偿的原则下，积极探索推进土地流转的有效形式。一是委托村集体组织流转。以村经济联合社为法人，与农户签订土地流转委托合同，实行统一发包。如国家的农业龙头企业“安徽和威农业开发股份有限公司”在邱村白云村和前路村租赁900多亩土地用于建设养殖厂。省级农业龙头企业“安徽安泰农业开发有限公司”在邱村镇双溪村承包113亩用于种猪厂。二是实行土地股份制。把农户土地承包经营权折价入股，土地经营收益按股份大小分工。三是建立土地互换制度，对连片开发项目，在部分农户要求保留土地承包经营权而造成土地难以交付的情况下，通过土地互换推动土地承包经营权流转。四是农户与大户直接流转。如柏垫镇柏垫村中畈燕子窝村民组将全组一百三十亩水田承包给福建省水产大户整片整治开发养殖龙虾，每亩租金530元。五是成立“农地承包权入股“专业合作社。如广德县金土地农产品专业合作社在邱村镇前路村、赵村和双溪村承包2660亩水田，从事优质粮油规模生产经营。“广德县先锋农果蔬茶专业合作社”在东亭乡颂祥村和沙坝村共承包356亩农田种植蔬菜和水稻。六是成立家庭农场。如我县截止2013年5月止，已有近60家农场主申请建立家庭农场，以农场形式流转农民手中的土地，连片开发，达到共享共赢的目的。3、优化服务，加强指导一是做到流转程序依法到位。县农委、乡镇村各级领导高度重视，引导，监督到位。凡实施土地流转的，承包农户要向村经济联合社出具土地流转委托书；对流转土地面积涉及多数农户的及时召开社员代表大会，经三分之二以上成员讨论同意，并形成书面决议。二是做到流转合同依法规范。不论采用何种形式的土地流转，必须签订好土地流转合同，明确土地流转形式、年限、面积以及流转双方权利和义务，土地流转收益应返回给农户。流转合同的签定必须有村以上行政组织参与，确保合同的严肃性。4、完善政策，提供保障为进一步健全土地承包经营权流转，县及一些乡镇，村均制定推进土地适度规模经营的奖励政策，同时，加快推进城镇化建设，变农民变为市民，积极推进各工业园区的项目招商和招工平台，沟通招工信息，拨专款用于农民工技能、培训，加快农村富余劳动力转移就业，解决农民的之忧，让更多的农民离土离乡从事二、三产业。就我县土地流转机制的探索，目前已经初显成效，加快了现代农业发展和新农村建设步伐，实现了“四赢”。一是提升了农业产业化水平。加快农产品产业基地建设，提高农业比较效益。如誓节镇东兴村流转土地4500亩种菜芯，柏垫镇柏垫村流转土地200亩养殖，邱村镇南阳村流转土地1200亩承包企业种商品粮。又如，安徽润华生态林业有限公司通过流转形式在邱村镇下寺村和祥凌村承包经营林地5400亩，发展高效生态林。二是实现了农业增效，农民增收。在集中流转成片的土地上，效益倍增，而土地承包者也随之收入增加。如誓节镇东兴村菜芯每年收入达2872万元，光菜芯人均收入就达8860元，农民在本土上既拿了工资又种了田。广德振扬中药材产销专业合作社在邱村镇梅泉村和施村村承包1900亩的林地种植中药材。林地由起初的每年10-50元/亩，提高到现在的最高每年300元/亩，耕地由早期的每亩每年300斤稻谷或200元，提高到现在的每亩每年400-500斤稻谷或600元左右。三是加快了农村劳动力转移步伐。一些乡村农户土地经营权流转后，后顾之忧解决了，农村富余劳动力纷纷走出了村、走出“农门”，转向其他行业，甚至到城、镇定居，不仅加快了我县城镇化水平，也为开发区用工饥荒解决了燃眉之急。四是造就了一大批农村优秀人才，通过土地承包经营权流转，使一大批优秀农民跨入了企业家的行列，有的经商有的办企业，有的跑供销，有的成为某企业的中层管理干部，他们因土地流转的实现而改变了生存环境，在新的岗位上实现了人生价值。三、我县土地承包经营权流转存在的制约因素1、集体土地乡村关系不清晰。农村集体土地产权模糊，无法确保农民土地所有者的权益。按照现行的农地制度安排，农村土地除国家所有外，属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体，根据土地管理法第10条、“集体”一共有三种：村农民集体，乡镇农民集体、村内两个以上农村集体经济组织。但这三种集体形式之间的界限不清楚。集体与作为集体主人的农民在权益上是什么关系，农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题不清楚。这样导致农民（农户）作为农地所有权主体的地位被排斥，行使主体地位的往往是村委或村级小组。大多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的。因此，在大片土地流转实践中，仍是农村基层干部在代为操纵，因为农民作为弱势群体，在土地流转的利益主体被虚化，使一部分农户对土地流转出去失去信心，不如守着一亩三分地放心。农民利益在土地流转过程中，得不到应有的利益保证是当前制约农民土地流转积极性的一个重要因素。2、土地流转相关法律不完善积极探索土地的合理有效流转：一是国家近几年在政策层面上积极推动和引导的结果。在2006年的中共中央一号文件中指出：健全在依法、自觉、有偿基础上的土地承包经营权流转机制。2008年中共十七届三中全会明确指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依示自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。但是，这只是政策上的规定，土地流转不仅需要政策层面的推动和引领，而且更需要法律层面上的保障和支撑。然而我国现行法律体系中还没有土地流转的中央立法，也没有专门的地方规章，这就使土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性，从而导致土地流转内容的不完整性，土地流转价格的不确定性，土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体，难以提升农业产业化规模和速度。3、社会保障体系滞后农村土地是农民的命根子，立命之本。它肩负着中国农民生存和发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制，既明确了土地的使用权，又保障了农民基本收入的来源。拥有一亩三分地，有粮收，有饭吃，心中不慌。但一旦土地流转出去，特别是原本土地经过流转后改变了原来的用途，破坏了原有的生态，再也找不回自家田地的影子，从此自身成为无业无根基的游民，心中十分恐慌。“土地是养老保障”这一传统思想一时难以改变。尤其家有老人或无技能的劳力，更愿意守着这片田地，换得基本口粮以确保有饭吃的温饱生活。只有健全农村保障体系，注重土地流转后农民社会保障问题，解决因地流转后导致而陷入“进无出路，退无保障”两难境地，淡化以土地为农民的社会保障功能。科学有序，加速解决农民因土地流转而剩余的劳力，这样才能使农村大面积土地流转走出瓶颈。4、土地流转带来新的风险土地因流转进入某种植大户或某个经济组织，进行适度规模的经营，因这些企业与市场是紧密联系的，市场风险随时出现，一旦市场风险增大，农副产品的周期性出现衰落，甚至破产，农户不仅经济受损失，而失去了恢复原有耕种功能，承包经营组织未缴风险保证金，农民只会眼睁睁的良田被毁于一旦而无法再重新耕种，市场风险的存在，使农民不得不在流转中要价过高或不愿把责任田押在市场风浪尖上。四、进一步加快土地承包经营权流转的对策1、健全管理机制。确保土地流转规范有序。一要按照中央提出的“健全严格规范的农村土地管理制度”的指示，尽快制定操作强的具体实施办法，建立土地流转动态管理台帐和土地流转信息库，指导签订督促兑现土地流转协议或合同，维护流转双方的利益。二要完善土地确权登记须证制度，确保农民土地承包经营权落实到户，以稳定为前提，完善为手段，权证到户为关键。实现“四统一”和“五到户”。即：承包地面积坐落、承包合同、经营权证登记薄、经营权证书相统一，承包地分配到户，承包地边界登记到户，承包合同签订到户，承包经营权证书发放到户，基本农田标准到户，认真搞好农村土地承包经营权登记试点。三要健全服务机制。积极为土地流转双方牵线搭桥，提供政策、法律咨询，对土地流转纠纷进行调解和仲裁，对土地转让、互换、出租、入股等流转方式进行变更登记和发证，为农村土地流转搭建供需平台。及时做好承包权证变更登记。四要健全激励机制。对具有示范效应和带头作用的种养大户龙头企业和专业作组织进行重奖、补贴、税收减免等，降低风险，提高土地流转双赢效益。2、规范市场，提高土地流转透明度一要建立对农民地价格的科学评价体系。综合考虑各种影响地价的因素，依科学方法计算地价，得出科学的合理的土地流转价格。二要及时建立土地流转中心，减少信息不对称，土地交易成本增高，土地资源配置效率低的问题，各乡镇要及时建立专门的土地流转交易场所（安吉县各乡村已有这类组织机构），以提高土地流转机制的运作效果。三要发展土地流转中介服务组织。大力开展土地流转咨询，预测资产估价、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织。3、创新理念，积极推动土地规模化经营上台阶。一要推进农村土地股份合作制改革，让入股农户既可获得流转带来的土地保底收益及土地股份合作社盈余二次分红，又可获得优先用工及外出务工收入。二要用现代农业的理念带动规模化经营。没有经济效益的土地流转是不牢靠的。政府部门要在提高流转土地的产业率上下功夫，帮助土地经营者提高经济效益。要把推进土地流转规范化经营和提高农业产业化经营水平结合起来。在特色、规模、效益上求突破。三要发展专业合作组织促进规模化经营。积极引导和发展“专业合作组织+农户+基地”和“专业合作组织+龙头企业+农户+基地”的经营模式，发挥专业合作组织推动土地规模化经营的辐射效应。4、完善保障，解决土地流转之忧。一是