我国行政事业性收费法律规制研究.doc

我国行政事业性收费法律规制研究内容摘要新中国建国初期到改革开放之前，我国政府收费数量很少，基本上只存在少量的规费。进入80年代以后，政府收费范围日趋扩大，收费项目迅速增多，收费标准逐渐偏高，不规范的收费行为也随之成为社会热点，最终呈现出一种名目多，范围广，总量大，秩序乱的状况。改革开放以来，一部乱收费的历史，同时也是一部乱收费治理的历史。这一治理过程最终形成了一种以行政事业性收费为主的政府收费结构体系。本文选择了当前实践中最广泛采用特别是为官方所广为承认的“行政事业性收费”这一对象，对我国行政事业性收费规制进行实证分析和规范分析，以期扭转现存的收费定位，并以法律规制的的形式弥补实践中制度创新的不足。本文从以下几个部分进行了研究:第一部分对行政事业性收费的基本问题进行了研究。行政事业性收费是我国政府收费的最主要形式，其基本理论问题的研究是构建具体行政事业性收费规制制度的基础。本文首先对我国行政事业性收费的概念(内涵和外延)、行政事业性收费的性质、行政事业性收费存在的合理性、行政事业性收费的定位等基本理论问题做简要分析，为进一步研究其法律规制问题奠定一定的理论基础。第二部分对我国行政事业性收费的规制现状进行了客观的描述。从我国行政事业性收费涉费法律规范现状、现行规制体制、存在问题、乱收费的主要表现形式及根源等角度，对我国行政事业性收费近二十年来收费目的的偏失、统一法律规范的缺位、监管体制的混乱等情况进行了研究。第三部分考察了域外政府收费规制情况。对捷克共和国、德国、加拿大、和我国的台湾地区等制定统一的收费法律规范的国家和地区的情况进行研究，对其制定的法律规范逐一进行分析，并提出了借鉴意见。第四部分提出了我国行政事业性收费法律规制的设想。指出摆脱困境的出路，就是尽快制定国家机关收费管理条例，拨正收费目的，明确收费规制原则，重新划分收费设定权限，限制收费范围，建立健全保障行政相对人权益的相关制度。关键词:行政事业性收费 法律规制政府收费，自古皆有。春秋战国时期大多诸侯国都实行“官山府海”制度，对私人采矿、阀薪、狩猎、捕鱼实施收费，这或者是我国最早的政府收费，。汉代对山川、江河、湖泊、草原和池塘等的经营行为的收费，当属现今的资源费收费范畴。而宋代的“卖度碟”费和河渡钱，前者实际上已经是向出家人收取的执照性收费，后者则是国家出让渡口行舟权的特许收费了。元、明、清时期，政府收费有增无减，赋外之赋，役外之役，十分严重。特别是鸦片战争之后，日渐衰微的清政府更是采取名目繁多的捐、费来弥补经费。北洋政府和国民政府期间，杂捐杂费也极为严重。2纵观整个中国历史，政府收费“繁荣”时期，往往便是民不聊生之时:而民族鼎盛时期，也总和“轻赋税”分不开。新中国建国初期到改革开放之前，我国政府收费数量很少，基本上只存在少量的规费。如 1955年云南省政府发布的云南省规费征收暂行办法涉及征收的规费分为公安、工商、卫生、交通四大类，总计才33个收费项目3。进入80年代以后，政府收费范围日趋扩大，收费项目迅速增多，收费标准逐渐偏高，不规范的现出一种名目多，范围广，总量大，秩序乱的状况，这些现象催生了一个人们几乎每天都能在各种媒体上见到的词“乱收费”。只要Google搜索栏里面随便输入诸“乱收费”、“政府乱收费”、“教育乱收费”、“医疗乱收费”等等之类的词，反馈回来的信息量皆可用庞大来形容，人们对乱收费现象的关注可见一斑。改革开放以来，一部乱收费的历史，同时也是一部乱收费治理的历史。这一治理过程最终形成了一种以行政事业性收费为主的政府收费结构体系。然而由于对收费定位的偏颇和收费规制实践中的制度创新的不足，时至今日，我国政府收费依然混乱不堪。本文没有像国内大多数研究那样，以“行政收费”为题，而是选择了当前实践中最广泛采用特别是为官方所广为承认的“行政事业性收费”这一对象，就是想紧贴实际，结合笔者近几年来的收费管理实践，对我国行政事业性收费规制进行实证分析和规范分析，以期扭转现存的收费定位，并以法律规制的的形式强行弥补实践中制度创新的不足。1.行政事业性收费基本理论问题研究1.1.概念界定就政府的收入而言，在西方市场经济发达国家，有“政府收入”、“国家收入”、“财政收入”、“预算收入”等概念，并且这些概念都是相通的，无论其内涵还是外延都没什么区别，往往可以交替使用。然而在我国，不仅这些概念的使用十分混乱，甚至还在20世纪80年代更是产生了一个前无来者的词，那就是“行政事业性收费”。因此，研究我国的政府收费，决不能简单套用西方的概念或者理论，必须立足我国实际，理清行政事业性收费的内涵和外延。 1.1.1.行政事业性收费的内涵行政事业性收费的内涵解决的是什么是行政事业性收费的问题。对这个问题，理论界没有过多关注，理论界特别是行政法学者，更多的精力花在了对行政收费概念的界定上。诸如:(l)行政收费是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。(2)行政收费是一定行政机关(国家行政机关)凭借国家行政权所确定的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取代价的行政行为。5(3)行政收费是行政机关和法律、法规授权的特定组织，依据职权为行政相对人提供一定的公益性服务或授予国家资源和资金的使用权，为补偿其特别的行政支出，而向与特别支出存在特定关系的受益方(行政相对人)收取相应对价的一种具体行政行为。6(4)行政收费是指行政主体或受行政主体委托的公务主体，对在国家行政活动中特定受益人的特定受益，依法强制收取相应对价的一种具体行政行为。不难看出，以上定义都带着浓厚的行政法色彩，是一种先理论后实际的理论注脚。事实上，行政收费只是行政事业性收费的一部分而已，行政收费的定义不是也不可能是行政事业性收费这一事物的真正反映。相较而言，笔者更倾向于从现有的官方规定入手，去探索行政事业性收费的真正面目。我国目前上没有制定统一的规范行政事业性收费的法律法规，因此对行政事业性收费，官方也不可能有统一的定义，但在己制定的几乎所有行政事业性收费管理的法规、规章中，都对行政事业性收费进行了定义。从定义的形式来讲，大致分为三种，第一种方式是将行政性收费和事业性收费分开定义;第二种方式是将行政性收费和事业性收费作为行政事业性收费的下属概念进行定义;第三种方式是只定义行政事业性收费，而不再区分行政胜收费和事业性收费。第一种形式在20世纪80年代末到90年代初最为流行，这个阶段出台的地方法规和规章，将行政事业性收费分为行政性收费和事业性收费，并分别作出定义。如上海市行政事业性收费管理暂行规定第三条就规定:“行政性收费，是指具有行政管理职能的国家机关、事业单位在其公务活动和管理职责范围以外，应社会或者公众要求履行某一特定职责时，依据法律、法规、规章或者由物价管理机关批准所需收取的费用。事业性收费，是指行政、事业性单位在为社会、公众提供某一特定服务时，依据法律、法规、规章或者由物价管理机关准所需收取的费用。”其他如山东省行政性事业性收费管理条例、广东省行政事业性收费管理条例0、(广西壮族自治区行政事业性收费管理条例以及北京市行政事业性收费管理条例2等都采用了这种定义方式。之所以会此定义，应是受1987年通过的中华人民共和国价格管理条例的影响。该条例第三十六条规定，“对行政性收费、事业性收费，物价部门应当根据国家的价格方针、政策进行管理和监督，并会同有关部门核定收费标准”。正是中华人民共和国价格管理条例的对行政事业性收费的这种分类模式影响了其后地方法规、规章对其的定义方式。这种形式在目前来说，仍属主流。第二种形式在90年代中期比较流行。这个时期出台的地方法规和规章，仍旧将行政事业性收费分为行政哇收费和事业性收费，并分别作出定义，但不同的是，一般都会加上一句“行政事业性收费是行政性收费和事业性收费的统称”之类的规定。之所以会出现这种情况，一是因为立法者认识到，在实际管理中，行政性收费和事业性收费并没有严格区分的可能和必要;二是因为“行政事业性收费”这一概念得到了普遍的认同，统一概念将更利于管理。采用这种定义方式的有湖南省行政事业性收费管理条例3、云南省行政事业性收费管理条例“以及陕西省行政事业性收费管理条例5等。但事实上，这种定义方式只是一个过渡性的选择。第三种形式则是1997年中华人民共和国价格法通过以后诞生的。中华人民共和国价格法没有再采用“行政性收费”和“事业性收费”的概念，而是从收费主体出发，采用了“国家机关收费”这一概念(见中华人民共和国价格法第四十七条规定)。但由于“行政事业性收费”的概念已经深入人心，被普遍接受，所以这个阶段出台的地方法规和规章，虽然在定义时不在区分行政性收费和事业性收费，但仍旧采用了“行政事业性收费”这一概念，而非“国家机关收费”的概念。虽然，其后国家价格主管部门一直试图用后者取代前者，但效果并不明显。采用这种方式定义行政事业性收费的法规、规章中，财政部、国家发展改革委制定的行政事业性收费项目审批管理暂行办法(财综2004100号)较具有代表性。该暂行办法第三条将行政事业性收费定义为“指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用”。这个是目前来说最新也是最权威的行政事业性收费定义。对现有法规、规章对行政事业性收费定义的分析中可以看出，每条定义最基本的结构就是收费主体和收费所针对的事项。如财政部、国家发展改革委制定行政事业性收费项目审批管理暂行办法定义将“国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织”规定为收费主体，将收费所针对的事项界定为“向公民、法人提供特定服务”。在现行有效的法规、规章对行政事业性收费定义中，出现在收费主体位置的有:“国家机关(或行政机关)”、“事业单位”、“代行政府职能的社会团体”、“法律法规规定的其他组织”、“依法行使行政管理职权的单位”、“司法机关”、“群众组织”。范围可谓相当广泛，几乎只要是同“公家”相关的组织，都有可能成为行政事业性收费的主体。出现在收费事项位置的有:“应社会或者公众要求履行某一特定职责”、“为社会、公众提供某一特定服务”、“实施社会、经济、技术和自然资源管理或监督”、“向社会提供服务”、“对社会实行特定管理”。归结起来就是两种，即“特定管理”和“特定服务”。至于“特定”所指为何，则没有明确，而是留于主管机构自己去认定了。对比以上分析，可以看出，财政部、国家发展改革委行政事业性收费项目审批管理暂行办法对行政事业性收费的定义最为贴近实际，本文也倾向于该定义。 1.1.2.行政事业性收费的外延行政事业性收费的外延解决的是行政事业性收费的范围的问题。我国现有的法规、章对行政事业性收费的范围主要通过两种方式加以界定，一是肯定列举，一是否定排除。同时，在行政事业性收费管理实践中，实行的是收费目录管理，每年由相关部门公布的行政事业性收费目录是现行有效的行政事业性收费目录的集中体现。(1)肯定性列举的范围对行政事业性收费范围进行肯定性列举，虽然难免有不能穷尽之憾，但就收费管理来说，在操作上具有相当大的便利性;且对于限制收费项目的出台，也有着不同寻常的意义。然而，实践中，采取这种方式的法规、规章却极少。仅重庆市行政事业性收费管理条例明确采用了肯定的列举方式。财政部、国家发展改革委制定的行政事业性收费项目审批管理暂行办法虽有肯定性的规定，但也只是原则性的规定。归纳起来，主要有以下情况:1)法律、法规及省政府规章规定的收费，前提是不同上位法冲突;2)符合国际惯例或国际对等原则的，依照国际惯例或国际对等原则审批收费项目;3)按照法律、法规、规章规定进行登记、注册、审验、仲裁、鉴定、检验、培训、考试、颁发证照等，有费用支出，确需收费补偿的收取登记费、注册费、审验费、仲裁费、鉴定费、检验费、培训费、考试费、证照费等;4)特许使用国家资源、公共资源进行经营性活动的收取特许权使用费等资源性收5)对污染或损害环境的收取环境补偿治理费等环境类收费;6)实施其他特定管理或者提供其他特定服务，确需收费补偿的。(2)否定性排除的范围对行政事业性收费范围进行否定性排除，也就是以明确的方式规定哪些事项不得收费。这种方式在当今涉及行政事业性收费的立法中，越来越多地被采用。如行政许可法就明确规定，除非法律、行政法规另有规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。而财政部、国家发展改革委制定的行政事业性收费项目审批管理暂行办法则更是对行政事业性收费范围的排除进行了较为详细的规定。归纳起来，对行政事业性收费范围的排除主要有以下情况:l)行政许可收费没有法律、行政法规依据的;2)对行政审批、行政许可、各类证照、资格等事项进行监督检查、年检、年审或查验、收费没有法律、行政法规依据的;3)行政机关提供行政许可申请书格式文本的;4)收费具有地方性法规依据，但不符合法律、行政法规规定的;5)违反wTO规则的;6)形成对其他区域的政策歧视，属于地方保护收费，不利于全国市场统一的;7)专门面向农民收费的;8)有关部门和单位自行规定颁发证照的，或法律、行政法规、地方性法规、国务院规定颁发的证照已有印制经费来源的;9)未经人事部批准组织专门技术人员资格考试(含与评聘专业技术职务有关的考试，执业准入资格考试和职业水平认证考试，下同)的，未经劳动保障部批准组织职业技能鉴定考试的;除法律、行政法规、地方性法规或国务院和省级政府以及人事部、劳动保障部规定以外，有关部门和单位自行组织各类强制性考试的;根据法律、行政法规、地方性法规或国务院和省级政府规定组织的考试，经人事部批准组织专业技术人员资格考试，以及经劳动保障部批准组织职业技能鉴定考试，已有考试经费来源的;10)除法律、行政法规、地方性法规或国务院规定以外，有关部门和单位自行举办强制性培训或已有培训经费来源的;有关部门和单位为完成指令性培训任务举办培训班的;11)除法律、行政法规、地方性法规或国务院规定以外，有关部门和单位强制要求公民、法人参加各种评比(包括评选、评价、评奖、评审、评优、展评等)活动的;12)未经中央和省级机构编制部门批准自行设立的行政事业单位，以及法律、行政法规、地方性法规未作规定或未经同级政府批准，国家机关擅自将职责范围内的公务交由企事业单位、中介机构、社会团体办理的;13)国家下达并有财政预算经费的指令性产品质量检验任务、产品质量监督抽查和流通环节的产品质量检验的;14)与国务院或省级政府及其财政、价格主管部门批准的收费项目重复交叉设置的;15)与明令公布取消的收费项目相类似的。16)国家行政机关、司法机关及国家授权行使行政管理职能的组织在职责范围内的公务活动和行政服务。(3)收费目录中的行政事业性收费范围对行政事业性收费，目前实行严格的目录管理制度。由国家和省两级有权部门定期公布中央和省级行政事业性收费目录，凡未列入收费目录的，即为乱收费，公民、法人和其他组织可以拒绝支付。因此可以说，在某个时期，收费目录就是当时行政事业性收费范围的最终体现和界限。然而，在收费管理实践中，还存在一种收费形式，即事业单位收取的经营服务性收费。这种收费形式的出现，使得行政事业性收费的严格目录管理制度出项了变数。因为事实上，事业单位经营服务性收费同行政事业性收费中的事业性收费很难区分，甚至说它们是同一事物也未尝不可。 1.2.行政事业性收费产生的理论依据为什么公民在缴纳税收之外，还得向政府缴纳各种费用?为什么古今中外各国都普遍存在政府收费?这些问题的提出就必然引出“政府收费的理论依据是什么”这一问题。在我国，行政事业性收费构成了政府收费的主要部分，其理论依据同政府收费基本一样。首先要解决的就是“为什么要进行行政事业性收费”，这也是构建具体行政事业性收费制度的基础和前提。目前，关于行政事业性收费的理论依据主要由以下代表性的观点:国有资源有偿使用理论。该理论认为:国有资源归国家所有，由国家进行合理配置，交有关社会主体占有、使用和经营，国有资源的产权如不加以界定，社会主体就会对国有资源进行掠夺性破坏。而界定产权的最好方式就是建立资源有偿使用制度，即收费制度，既可以使国有资源产权规范清晰，避免资源的浪费，又可使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。6该理论主要适用于政府收取资源使用费的场合，其不足之处在于不能区别税与费，也混淆了作为所有者的政府与作为管理者的政府之间的界限。行政收费应该是作为管理者的政府运用行政权力向行政相对人收取费用的行为而不是作为所有者的政府在产权交易中收取费用的行为。”准公共物品分配效率最大化理论。该理论认为:“公共物品”是指由公共部门或政府提供的集体商品，公共物品又有纯公共物品 (publicgoods)和准公共物品(quasi一publiCgoods)之分。纯公共物品可以满足社会公共需要，具有两方面特征:一是消费的非排他胜，这意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本;二是消费的非竞争性，这使得政在向社会提供纯公共物品时不应该也无法向使用者直接收费。因此，对于纯公共物品，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。准公共物品则具有公共物品和私人物品的双重性，其非竞争性和非排他胜相对较弱。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。8负外部效应矫正论。该理论认为，外部效应可分为正外部效应和负外部效应，前者指交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益，后者是指对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用，如工业污染对人及其财产所带来的损害。由于外部效应的产权往往难以界定，损益的范围和大小也无法确定，因此受外部效应影响者不可能因受害而向生产“负外部效应”者索赔，使“负外部效应”进一步加剧，而由此产生的治理成本都要由社会来承担，造成明显的不公平和社会福利的损失。因此，在“负外部效应”领域，市场机制失去调节作用，政府必须承担起矫正外部效应的责任。政府采取税收和收费的方式矫正负外部效应，采取财政补贴的方式矫正“正外部效应”。”该理论对征收排污费等惩罚性收费有一定的道理，但是不能很好地解释政府以为特定相对方提供特别行政服务或管理而收取一定费用的行为。提高使用效率理论。该理论认为，具有拥挤性的公共设施或稀缺性的自然资源的使用是具有一定的最佳限度，其使用者的数量控制在适当范围能够达到其使用的最高效率，超过或低于该限度范围的使用都会造成受益效率的下降。如果拥挤性的公共设施和稀缺性的自然资源的使用是免费的，可能会造成过度使用而影响使用效率。利用行政收费来控制使用者的数量是最有效的方式，而且对于保障公民权益也具有重要意义。2。该理论对为提高拥挤性的公共设施或稀缺性的自然资源的使用效率的效率性行政收费做出了理论上的解释，但无法说明成本性行政收费的理论基础，而且有可能为行政主体擅自扩大行政收费的范围和提高行政收费的标准提供了理论上的借口。受益负担理论。该理论认为，行政主体与相对人之间就特定事务会发生特别支出和特别收益的关系，由于行政主体的特别活动是针对个别人满足或增进个别人的利益，因此应该根据收益大小和服务成本，由直接的受益者承担由特别活动引起的特别支出，该理论也可称为“行政特别支出补偿理论”。2，行政主体进行行政行为时，必然有一定的支出。行政支出可以分为两部分:一般支出和特别支出。一般支出是指行政主体为了满足国家、社会公共利益和一般公众的需要，进行一般性行政活动而支付的支出，应当通过行政征税由社会全体公民来负担;特别支出是指行政主体为了满足特定相对人的需要或增进特定相对人的利益，进行特别行政活动而支付的支出，应当通过行政收费由特定受益人来负担，如果对特定受益人不进行行政收费，就会造成行政主体为了特定人受益而支付的支出由社会全体公民来承担，也不利于受益者与未受益者之间的利益平衡。以上各种理论有其各自存在合理基础，有其可取之处，但这些理论的不足之处在于，每一种理论都是立足于某一种类收费事项，而没有立足于不同类型的行政事业性收费。这一方面可能是理论提出者考虑的角度问题，另一方面也说明了我国行政事业性收费组成的复杂性，并非一种理论就能解释。窃以为，将上述理论综合起来，组成一套理论体系，针对不同的收费类型，采用不同的理论去解释，基本上就能够解决我国行政事业性收费的理论基础问题了。 1.3.行政事业性收费的性质到底行政事业性收费的性质是什么，从不同的研究角度分析可以得出不同的结论。目前，研究行政收费性质的相关文章不在少数，但理论和实践界对行政收费性质的认识尚未达成共识，更勿论行政事业性收费的性质了。有学者将行政收费的性质概括为:(1)行政收费是一种弥补行政特别支出为直接目的的对价性行政行为，具有相对非强制性、补偿性和特定性。2，(2)行政收费是国家行政机关和行使行政管理职能的事业单位在为特定行为实施特定管理或为特定对象提供特定服务过程中，按照国家规定向服务对象收取费用以补偿服务成本消耗的一种价格行为。23(3)行政收费的本质是行政主体对行政管理相对人科以财政义务，即以强制方式无偿取得相对人的财产所有权的行为。2(4)行政收费实质上是一种契约关系即行政机关提供特定服务，受益相对方付的行政收费合同法律关系。在这种法律关系中，其主体一方为握有行政权力的行政主体，另一方则是需要服务的行政相对人，且二者在此时的地位一如在民事服务合同中一样是平等的。25(5)在行政法学界，还普遍认为行政收费属于行政征收。即对行政事业性收费的性质，应将行政性收费和事业性收费分开来探讨。行政收费是一种行政行为可为独立行政行为，也可以是附属行政行为;而事业收费实质上是一种价格行为。行政收费是行政行为，但并不是行政征收。行政征收，是指行政主体凭借国家权力，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额或实物的行政行为。行政征收具有强制性、无偿性和法定性。征税为其典型。对行政事业性收费而言，强制性和法定性毋庸置疑。问题在于，并不是所有的行政收费都具有无偿性，事实上大多数行政收费都是具有给付对价的。比如，使用费对应的是资源使用的许可，证照工本费对应的是证照的颁发，检验检测费对应的是相关事项的检测。因此，行政收费从作为具体行政行为一面来看，不能归属到行政征收，而应作为一种独立的行政行为类型，行政收费就是行政收费，不是其他。事业收费是指事业单位提供特定服务时收取的费用。从字面上看，似乎因为“特定”两字使其区别于其他事物，但在实际收费管理中，恰恰是因为对“特定”这一属性把握的难度，使得事业收费实际上同公用事业服务价格、公益服务价格的区别日趋模糊。以各级疾病控制中心收取的“疾病预防控制收费”和医院的医疗服务价格2，为例，前者属行政事业性收费，后者是公共价格，但前者提供的服务基本上属医疗服务，在大多数医院都有。1.4.行政事业性收费的目的1980年中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知(中发19806号)要求“一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业的发展”。这条规定在当时为减轻财政负担、增加事业发展资金开辟了一条新渠道，但同时也误导了行政事业收费的目的，将其带入了一条“乱”路。我国目前行政事业性收费服务于多重行政目的，有的是为了弥补政府财政不足，有的是政府作为宏观调控的手段之一，有的是为了部门利益、地方利益甚至行政官员个人利益，设定行政事业性收费目的的不合理已成为“乱收费”现象的重要原因之一。不可否认行政收费与税收一样都是政府财政收入的经常来源，具有弥补政府财政不足的作用，可是作用不等于目的，行政事业性收费的目的绝不是为弥补财政收入的不足，对财政收入的贡献只是其“副产品”。如果国家需要增加财政收入，可以采用税收方式取得。行政事业性收费的设立，只能以国家和社会的公共利益为目的。具体而言，行政事业性收费目的有三:1)弥补或补偿行政机关为行政相对人为特定行政行为而承担的特别政支出;2)消除负外部效应;3)获取补偿性资金，用以补偿自然资源的消耗，维护和改善公共设施。2.我国行政事业性收费法律规制现状和存在问题 2.1.我国行政事业性收费法律规范情况由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于1997年12月29日通过并自1998年5月1日起施行的中华人民共和国价格法对国家机关收费进行了原则性规定，并同时授权国务院另行制定具体管理办法。根据价格法的规定，“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定”。这一规定表明，价格法己经将行政事业性收费纳入价格管理的范畴28。事实上，中华人民共和国价格法出台后，原价格法起草小组并没有解散，而是继续起草国家机关收费管理暂行条例，并一度受到媒体的关注29，但该条例并没有如期出台。其后，2004年全国十届人大定的十届全国人大常委会立法规划显示，行政收费法纳入了“本届内审议的法律草案”范围，其“提请审议机关或起草单位”为国务院。时至今日，十年己过，无论是国家机关收费管理暂行条例还是行政收费法都不见踪影。从我国行政事业性收费现有规范体系图中可以看出，我国行政事业性收费规范体系中，有法律，有地方法规，有规章，还有其他规范性文件，独独缺了个承上启下、至关重要的行政法规30，这就使得我国行政事业性收费法律法规体系始终处于一种残缺状态。2.1.1.主要涉费法律我国尚无统一的行政事业性收费立法，在法律层面上，规范行政事业性收费的规定散见于不同的法律之中，具体情况见下表。我国主要涉费法律情况表2.2.我国行政事业性收费规制体制一直以来，我国行政事业性收费实行的是一种以价格管理为主的多头管理体制。在项目设定管理上，除立法机构通过立法设定收费项目外，行政审批立项上，实行的是以财政部门为主，财政、价格主管部门联合审批(或联合报国务院或省级人民政府同意)的体制。在标准制定方面，则是以价格主管部门为主，价格主管部门、财政部门联合制定的管理体制。在对收费的监管方面，则是以价格监督检查为主，监察、财政、审计监督为辅的管理体制。 1987年，国务院决定全面清理乱收费，将行政事业性收费纳入价格主管部门管理，其后出台的价格管理条例也明文确定了这种管理体制。但由于当时行政事业性收费很多是为了增加财政收入或以费养人而设，同财政拨款密不可分，因此财政部门也参与了管理。从而形成了最初的以价格部门为主、财政部门参与的管理体制。 1990年，中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定(中发199016号)明确行政事业性收费项目管理体制，即“审批权限集中在中央和省(不含计划单列市)两级。根据收费项目情况，分别由国家物价局、财政部和省物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准”;同时规定“财政、物价、审计、监察部门都要切实加强对收费、罚款、集资、摊派的监督检查”，首次确立了行政事业性收监督体制。1993年中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部的通知(中办发 199318号)将收费项目审批和收费标准审批的权限分开，确定了以财政部门为主、价格部门为辅的项目审批体制和以价格部门为主、财政部门为辅的收费标准审批体制。其后国家的相关规定都沿袭了这种管理体制。价格法制定后，授权国务院制定国家机关收费管理的具体规定，但一直未有结果，行政事业性收费管理仍沿袭1993年以来的管理体制。2.2.1.收费项目设定我国行政事业性收费项目行政审批管理体制的最大特点，就是国家和省两级财政部门在行政事业性收费立项中占据了绝对的主导地位。1990年，中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定(中发199016号)的规定，“行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省(不含计划单列市)两级。根据收费项目情况，分别由国家物价局、财政部和省物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准。”当时规定对行政事业性收费立项的牵头单位为价格主管部门。 1993年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发财政部的通知(中办发【199318号)规定，“行政事业性收费项目和标准实行中央和省两级审批。收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划(物价)部门批准;制定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的计划(物价)部门会同财政部门批准:重要项目及标准分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准。省、自治区、直辖市人民政府批准的行政事业性收费项目和收费标准报财政部、国家计委备案。省、自治区、直辖市以下各级人民政府(包括计划单列市)及其各部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。面向农民的行政事业性收费，还应当经主管农业的部门审核”。自1993年以后，财政部门并没有如中199318号所要求的那样，真正承担起治理乱收费的责任(事实上，治理乱收费的主要部门一直是价格主管部门)，但当时确立的对行政事业性收费立项管理的审批体制被继承了下来。2004年12月30日，财政部、国家发展改革委发布的行政事业性收费项目审批管理暂行办法的第二章，“收费项目的审批管理权限”，在继承这种规定的基础上，对这种体制作了进一步的详细规定。目前，我国行政事业性收费项目的设定有两种方式，一是法律法规规章等以明文规定的方式设定，一是有权部门通过行政审批设定。(1)法律全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律可以设立任何种类的行政事业性收费。如物权法第二十三条设立了“不动产登记费”，并对不动产登记费的计费方式作了详细规定;水污染防治法设立了“污水排污费”和“污水处理费”;水法设定的“水资源费”;动物防疫法设定的“畜禽及畜禽产品防疫检疫费”等。虽然理论上全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律可以设定任何种类的行政事业性收费，但实践中，由法律设定的收费项目只占极少数。(2)行政法规国务院制定或批准制定的行政法规、颁布的规范性文件可以设定不同法律相抵触的行政事业性收费项目。如排污费征收管理条例设定的“排污费(含固体、噪音、污水排污费)”;婚姻登记条例设定的“婚姻登记证书工本费”;社团登记条例设定的“社团登记费”;电信条例设定的“无线电设备检测费”等。但行政法规设定行政事业性收费，不得同法律规定相抵触，如行政许可法第五十八条规定，“行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费”，则如果行政法规对行政许可申请书格式文本设定了收费项目，该设定无效。同法律一样，通过行政法规设定的行政事业性收费目数量也不多，在财政部、国家发展改革委公布的2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录中，只有28项是由行政法规设定的，仅占整个目录公布的314项收费的8.92%。(3)地方法规省人民代表大会及其常务委员会制定和颁布并已报全国人大常委会和国务院备案的地方性法规，以及省人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会提请省人大常委会审议批准制定的地方性法规，根据本区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和其他上位法相抵触的前提下，设定相应的行政事业性收费。如广州市养犬条例设定的“养犬许可证登记费”和“养犬年审费”。然而，同样地，有地方法规设定的行政事业性收费项目也只占极少数。在广东省人民政府公布的广东省人民政府制定的行政事业性收费目录所包含的64项收费中，由地方法规设定的行政事业性收费项目只有1项32。(4)规章并不是所有的规章都能设定行政事业性收费。在部门规章中，只有财政部、国家发展改革委根据法律和国务院行政法规制定的规章才能设定行政事业性收费。其他部委局制定的部门规章无权设定行政事业性收费。地方政府规章中，也只有省人民政府根据法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规所制定的规章才能设定行政事业性收费。但经济特区政府制定的地方政府规章是个例外。深圳市行政事业性收费管理若干规定规定，深圳市人民政府制定的规章可以成为行政事业性收费设立的依据。原则上，根据中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定(中发【 1990116号)的规定，“行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省(不含计划单列市)两级”，市级人民政府无权设定行政事业性但根据全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区施行的决定 (1992年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过)，深圳市享有授权立法权。因此，深圳市人民政府制定的规章可以成为行政事业性收费设定的依据。(5)行政审批决定通过行政审批设定行政事业性收费，是我国目前最广泛采用的一种收费设定方式。在财政部、国家发展改革委公布的2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录中，通过行政审批设定的收费项目有249项，占整个目录公布的收费项目的79.3%。在广东省人民政府公布的广东省人民政府制定的行政事业性收费目录中，通过行政审批设定的收费项目有63项，占整个目录公布的收费项目的98.44%。通过行政审批设定行政事业性收费项目，又分为以下几种情况:a)国务院审批中央单位申请设立下列收费项目，属于重要收费项目，应当向财政部、国家发展改革委提出书面申请，由财政部、国家发展改革委审核后报国务院批准:1)在全国范围内实施的资源类收费;2)在全国范围内实施的公共事业类收费;3)对国民经济和社会发展具有较大影响的其他收费。b)财政部、国家发展改革委联合审批除法律、行政法规另有规定外，省级单位、省以下单位申请设立的收费项目，属于下列情况的，应当通过本系统或行业的中央主管部门统一向财政部、国家发展改革委提出书面申请，由财政部、国家发展改革委审批。1)在全国范围内实施的考试收费;2)在全国范围内实施的证照收费;3)在全国范围内实施的注册、登记等管理性收费;4)在全国范围内实施的检验、检测收费;5)在全国范围内实施的其他收费。c)省级人民政府审批及省级财政部门、价格主管部门联合审批省级单位、省以下单位申请设立重要收费项目，应当向省级财政、价格主管部门提出书面申请，由省级财政、价格主管部门审核后报省级政府批准。在收费管理实践中，又分为一般收费立项管理和重要收费立项管理。中央单位申请设立一般收费项目，向财政部、国家发展改革委提出书面申请，由财政部、国家发展改革委审批。省级单位和省以下单位申请设立一般收费项目，向省级财政、价格主管部门提出书面申请，由省级财政、价格主管部门审批。这是最一般的情况，现行收费目录中的大多数收费项目就是经由这种过程产生的。在这个过程中，起决定性作用的是财政部门。申请人一般会把申请材料递交财政和价格两个部门，但实际进行审核的主要是财政部门。财政部门对申请人递交的申请材料进行审核，对收费项目是否符合法律、行政法规或地方性法规规定等内容进行审查，对申请设立收费项目的有关情况进行调查，必要时通过召开座谈会、论证会或书面征求意见，听取缴费人和其他相关部了或单位的意见。这个过程中，价格部门有时候会应邀参与，大多数时候，是财政部门走完所有程序，形成了结论性的意见后，再找价格部门会签发文，公布审核结果。如果是牵涉到某整个系统的收费，还可能会出现其他部门参与的情况，但这种参与不会影响到财政部门的主导地位。中央单位申请设立重要收费项目，应当向财政部、国家发展改革委提出书面申请，由财政部、国家发展改革委审核后报国务院批准;省级单位和省以下单位申请设立重要目，应当向省级财政、价格主管部门提出书面申请，由省级财政、价格主管部门审核后报省级政府批准。在这种管理体制中，表面上看去，起决定作用的应该是国务院和省级政府，因为他们是最终决策者。但在实践中，重要收费的审批体制，只是在一般收费立项审批体制的基础上增加了一个报国务院或省级政府审批的环节而己。实质上就是多了一层领导批示，而其他的工作和一般收费立项一样，都是由财政部门主导。因此报国务院或省级政府审批只是对财政部门的主导地位增加了一种制约而已。2.2.2.收费标准设定1987年，国务院发布的价格管理条例规定，“对行政性收费、事业性收费，物价部门应当根据国家的价格方针、政策进行管理和监督，并会同有关部门核定收费标准”。自此确立了价格部门在核定行政事业性收费标准的主导地位，其后的法律法规政策都对这一点的规定从未变更过。这一方面是因为我国一直将行政事业性收费作为准公共价格进行管理，由价格部门核定收费标准，表明了对价格部门专业性的尊重;另一方面，这种简单的规定多年未变，也标示了一种轻视标准制定的态度，是我国行政事业性收费管理中“重立项、轻标准”的一种体现。(1)收费标准的中央和省两级审批制度和收费立项管理体制类似，行政事业性收费标准核定也实行中央和省两级审批制度，不同的是，在收费标准的审批中，起主导地位的是价格部门。根据现有规定，中央有关部门和单位，以及全国或跨区域(跨省、自治区、直辖市)范围内实施收费的收费标准，由国务院价格、财政部门审批。其中，重要收费项目的收费标准应由国务院价格、财政部门审核后报请国务院批准。上述以外的其他收费标准，由省级政府价格、财政部门审批，并报国务院价格、财政部门备案。其中，重要收费项目的收费标准应由省级价格、财政部门审核后报请省级政府批准。(2)收费标准审批中的授权制度和收费立项审批不同的是，行政事业性收费标准核定存在授权制定的情况。虽然现有法律法规规章中，并没有对这种授权作出规定，但因为我国各地经济发展水平的差异，行政行为的成本和社会对收费的承受能力也各不相同，因此在制定具体收费标准时，便存在不同层级的授权。授权的方式有两种，一种是上级审批部门制定一个基准标准，然后授权其所辖的各审批部门根据当地实际情况按照一定的原则进行上下浮动。另一种方式，就是上级审批部门只做原则性的规定，然后授权其所辖的各审批部门根据当地实际情况自行制定收费标准。在授权的层级上，有国家授权给省的，也有省授权给市的，甚至还有市进一步授权给区县的。污水处理费标准的制定即为典型。在国家和省的层次，对收费标准的制定都只有原则性规定，对具体标准的制定则是授权给市，而很多情况下，市级审批部门制定自己的标准后，又会授权某些特殊的区县根据自己的实际情况，参照市的标准自行制定收费标准。如广州市在制定自己的污水处理费标准后，就授权其下辖的番禺区、从化市、增城市各自参照市的标准字型制定其区域内污水处理费的标准。(3)听证制度政府制定价格听证办法第三条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。其中并没有明确行政事业性收费是否应该纳入听证。但各地在制定价格听证目录时，则有所变通。如广东省就将“国家行政机关收费”纳入了听证目录。2.2.3.收费监管对行政事业性收费的监管，可以分为事前监管、事中监管和事后监管。事前的监管主要是通过收费许可证制度和收支两条线管理来实现的。收费单位按照规定提供申请材料，报同级价格部门审核通过后，由价格部门发放收费许可证。然后收费许可证到同级财政部门办理收支两条线手续和领取相应收费票据。事中的监督是指对收费进行实时的监控。对收费进行实时监控，一直以来，难度都很大。以前，收费公示、亮证收费及交费卡登记制度一定程度上起到了事中监督的作用，现在，部分省市监察部门开始对行政审批事项实行电子监察，其中就包括对审批事项收费实行实时监控，才算是真正的事中监督。事后监管主要有两种，由价格管理部门牵头，会同监察、审计、财政部门共同进行的收费综合年审，以及由价格监督检查机构进行的收费日常监督检查和各种收费专项检查。在多年规范收费行为、治理乱收费的实践中，我国对行政事业性收费的监管，以价格主管部门为主导，逐渐确立了一系列的收费管理措施，主要包括:收费目录管理制度、收费许可证制度、收费年审制度、收费票据制度、交费登记卡制度、收费公示制度和收支两条线管理制度。(1)收费目录管理制度我国行政事业性收费实行收费目录管理制度。行政事业性收费目录包括全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录和省定行政事业性收费项目目录。前者由财政部、国家发展改革委每年公布一次;后者由省级政府价格主管部门、财政部门在国家目录出来后进行整理公布。目录一般包括收费部门、收费项目、文件依据等内容。收费目录公布后，有关单位须依据目录内容对本地区或本单位的收费情况进行核对，凡同目录不符的收费项目一律不得收取。凡是未列入收费目录的收费，交费者有权拒交。(2)收费许可证制度收费许可证制度是规范收费行为、防止乱收费的一项重要管制措施，其实施适于 1987年国务院的规定。1987年国务院关于加强物价管理保持市场物价基本稳定的通知国发 (1987)4号)中规定:“各级人民政府要组织有关部门对乱收费、