云南省森林碳汇贸易制度研究.doc

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The potential of forest carbon sequestration and its value in Yunnan Province and the institution lacking problems from initiating to accomplishing process of forest carbon sequestration programs in Yunnan Province were analyzed. The approaches to construct institution system for forest carbon sequestration trade in Yunnan Province were proposed starting from two aspects, i.e., providing policy insurance for implementation of forest CDM programs, and promoting the building of ecological environment through making use of the ideology of CDM regulations. Key words: Clean Development Mechanism (CDM); forest carbon sequestration; institution establishment; Yunnan Province清洁发展机制（Clean Development Mechanism，简称CDM）是京都议定书三机制中唯一与发展中国家相关的国际贸易制度，通过实施清洁发展机制项目，发达国家可以在发展中国家投资，在工业、交通和能源部门中实施提高能源效率、开发再生能源等项目，减少温室气体排放源；同时，可以通过实施有关土地利用变化、农业和林业等方面的项目，增加生态系统的吸收汇，这些项目产生的实质性温室气体减排量，可以用来实现发达国家在京都议定书中承诺的减排目标1。它的实施既能使发达国家以低于国内成本的方式获得温室气体减排量，又有利于促进发展中国家的社会经济可持续发展，促进发达国家向发展中国家提供资金和技术。云南省以其丰富的生物多样性资源，被我国政府选定为 “林业碳汇”生态项目试点地区1，然而在项目启动和实施中面临诸多制度缺陷问题，为此作者重点分析云南省森林碳汇生产潜力及开展CDM面临的问题，探索建立云南省开展相关项目的制度平台，并以此为契机，提出加速生态环境建设、延缓气候变化的政策建议。1 云南省开展森林碳汇项目的意义1.1 史无前例的商机森林碳汇交易是国际贸易市场上前所未有的事件，活跃的碳交易市场和巨大的经济利益，促使各国政府和民间积极行动。据联合国和世界银行预测，全球碳交易市场潜力巨大，预计20082012年间，全球碳交易市场规模每年可达600亿美元，2012年全球碳交易市场将达到1500亿美元，有望超过石油市场成为世界第一大市场2。截止2008年5月，我国已有1295个CDM项目获国家批准，这个数字增长很快。云南省要抓住这个机遇，采取积极的行动，早行动早获利，可以让云南省林业发展获得净增加的投资，此外还能引进发达国家先进的营林技术和管理方法，改善生态环境条件。1.2 发挥资源优势云南省是全国重点林区省份，森林资源在全国名列前茅。光热资源丰富，雨水充沛，森林平均生长量为3.34m3/hm2a，高于国内其它地区，说明吸收二氧化碳的能力强，碳汇的产量高，已被国家列为国内生产森林碳汇的优先选择区域。开展森林碳汇项目可以与当前的木本生物质能源林（如膏桐）、生态公益林的营造结合起来。1.3 响应和落实国家的部署减缓气候变化，发挥大国作用，是中国政府对国际社会的承诺。我国政府对林业碳汇项目的态度日渐积极，已初步确定造林再造林碳汇项目优先发展区域和次优先发展区域中，云南省都名列前茅。这说明云南有能力争取更多的CDM碳汇项目，另一方面也说明云南有义务、有责任争取更多的该类项目，响应国家对CDM碳汇项目的积极态度。2 云南省森林碳汇生产潜力分析云南省是全国重点林区省份，地处长江、珠江等六大江河的源头或上游，山地面积占全省国土面积的94%，林业用地面积占63.37%。目前，全省的森林面积达1909.9万hm2，森林总蓄积达15.5亿m3，森林覆盖率近50%，森林资源在全国名列前茅。根据2002年森林第四次“连查”结果，林业用地中无林地面积达421.81万hm2，其中宜林荒山荒地面积、采伐迹地面积、火烧迹地面积和宜林沙荒地面积分别为406.93、10.08、4.32、0.48万hm2，光热资源丰富，雨水充沛，森林平均生长量为3.34 m3/hm2a，高于国内其它地区（见表1），是国内生产森林碳汇的优先选择区域。2.1 云南省森林固碳潜力估算2.1.1 森林固碳潜力估算模型根据F-CARBON模型1，森林固碳潜力要考虑森林生长对大气碳的吸收与木材利用与采伐中的碳排放。森林每年对大气碳的吸收量计算公式为：SINK=AREAi,jGROWTHiAGEGRjWODENiCRCNTiASTEMiTOTAGi 式中：i为区域；j为龄级；AREAi,j为各区域各龄级森林面积（hm2）；GROWTHi为各区域森林单位面积年生长量（m3/hm2a）；AGEGRj为各龄级生长率因子；WODENi为木材密度（t/m3）；CRCNTi为单位干重木材的含碳量；ASTEMi为树干生物量折算成地上部分生物量的系数；TOTAGi为地上部分生物量折算成总生物量的系数。各相关数据和系数见表11。表1 用于计算中国森林吸收大气碳潜力的F-CARBONO模型参数参 数地 区东北西南东南华北西北西藏碳含量（tC/t）0.450.450.450.450.45木材密度（t,/m3）0.440.480.380.400.51地上与主干生物量比例系数1.201.301.201.301.20总生物量与地上生物量比例系数1.301.401.301.301.30森林土壤碳密度（tC/hm2）163.80167.1073.20159.90205.40森林生长量（m3/hm2a）2.913.342.812.912.48各龄级相对生长速率0.70（幼林）,1.15（中龄林）,1.20（近熟林）,1.15（成熟林）,0.8（过熟林）枯落物和采伐剩余物分解参数0.100.300.300.150.10采伐剩余物燃烧比例0.100.300.700.100.10枯落物量系数0.0250.0140.0130.0330.010轮伐期（a）80403060100每年进入下一龄级的比例0.060.100.120.080.052.1.2 云南省无林地造林碳汇潜力估算本研究仅计算今后10年在无林地上的造林，均看作幼林，没有采伐，故不用计算木材利用与采伐中的碳排放量；另外由于树种和龄级尚不确定，故各龄级生长率因子均以幼林为计算值，则每年碳汇生产量的计算公式为：碳汇量（t/a）森林面积（hm2）森林单位面积年生长量（m3/hm2a）幼林生长率因子木材密度（t/m3）单位干重木材的含碳量树干生物量折算成地上部分生物量的系数地上部分生物量折算成总生物量的系数计算结果为：碳汇量（t/a）42181003.340.70.480.451.31.43876917.13即若将现有4218100 hm2的无林地都造林成活后，每年大约可生产碳汇387.7万t，年均0.92t/hm2。10年后总量为3877万t。将此估算结果与“云南省腾冲森林CDM项目”做对比，该项目将营造476.14 hm2混交林，按照CDM执行理事会公布的方法学测算项目执行10年后（2016年）生产碳汇总量为5432t，即年均生产碳汇543t，每年1.14t/hm2，比云南省测算的年均生产0.92t/hm2多出0.22t/hm2，由此可见，上述云南省森林固碳潜力估算结果仍是保守数字。2.2 云南省森林碳汇价值潜力估算根据表21和云南省腾冲森林CDM项目碳汇售出价格（10美元/t碳），云南省森林碳汇价值潜力为38770万美元，按今年5月份美元与人民币汇率中间价1:6.98，折合人民币为27.06亿元，即10年后云南省森林碳汇价值约为27.06亿元。表2 常见的碳汇价格参考价格一览表碳汇价格单位适用范围出处或使用资料10-15美元/t碳国际徐慧萍.对森林碳汇及试点的研究10-20美元/t碳中国张小全. 森林碳汇项目产权界3-4美元/t碳国际芝加哥气候交易所10-14美元/t碳国际世界银行原型碳基金260.9元/t碳中国中国生物多样性国情研究报告3 云南省实施森林碳汇项目的制度缺陷分析云南省是我国开展森林碳汇项目研究最早的省份之一。在腾冲县、双江县已开展CDM项目，期望尝试将造林固定的二氧化碳，通过京都市场或非京都市场进行碳交易，获取的收益作为森林生态效益补偿，提高社区群众造林和管护森林的积极性。3.1 云南省开展森林碳汇项目存在的问题3.1.1 对项目及其前景认识不足公众甚至多数政府管理者不了解什么是CDM项目，什么是碳交易，更不了解碳市场，对于碳市场能为云南省带来经济利益和生态利益并不知晓。3.1.2 碳汇项目建设能力非常有限由于只有少数研究者和政府部门了解相关知识，专业队伍力量薄弱，项目从前期的申请、审批，中期的实施、监测，到后期的售出都需要有专业人员和专营实体参与，这部分的队伍尚未建立起来。与工业和能源CDM项目相比，造林碳汇项目在实施过程中存在很多技术问题，这也是目前云南省水电CDM项目屡报屡中，而造林项目进展缓慢的原因。政府部门开展森林碳汇项目的能力建设力度不够，相关研究队伍的建立和技术力量的整合不足。3.1.3 政府政策支持力度不够实施碳汇项目的区域和企业并没有得到政策上的支持。除了有关项目管理办公室提供资金、技术和设备帮助试点县完成项目申请工作，以及省林业厅协调林业项目帮助试点县解决部分资金问题外，从国家层面到省市层面尚无其他的政策支持森林碳汇项目。3.1.4 有能力实施项目的企业少根据国家发改委的规定，政府部门不能作为森林碳汇项目的实施主体，必须由独立的企业来实施。对于实施森林碳汇的企业有着比较严格的规定：必须有从事造林和森林经营管理的经验，资产及负债水平都有较为严格的要求，能够负担项目所必须的开支（从已实施的项目来看，企业的资产至少在1000万以上）。但是，要将碳汇项目在更广范围实施，就需要更多领域的企业来投资或实施项目。就目前的情况来看，有意愿参加森林碳汇项目的企业，要么具备资金，但没有营造林及森林管理的能力；要么有一定的森林经营能力，但企业的资产不足。 3.1.5 缺乏相应的综合信息平台森林碳汇贸易的参与者对碳汇管理政策、项目申请规程、造林技术规范以及碳汇市场信息的不甚了解，使得森林碳汇的潜在利益未能得到企业的重视，即使企业有能力参与也会因上述问题望而却步，没有企业在前景不明朗时自愿承担前期调研成本3。3.1.6 缺乏服务性的中介机构由于森林碳汇项目具有投资大，周期长，程序复杂的特点，在整个项目实施过程中，都蕴涵各种各样的风险，如自然风险、经济风险、市场风险、政策风险等。依靠企业无法独立完成，需要有专门从事项目文件设计、林木培育技术咨询、碳汇贸易市场营销等机构的支持，否则企业难以承担这些交易成本。3.2 云南省开展森林碳汇项目存在的制度缺陷分析3.2.1 激励机制不健全激励机制不健全表现在：林权界定工作还相对滞后，有资金的企业没有林地，租用集体林地的前提条件就是有明晰的林权。长期以来参与森林培育，改善生态环境的项目是由国家投资，市场在没有利益时承担这种提高社会效益项目的积极性不足，政府对生产碳汇或碳源的企业没有奖罚政策，没有对森林碳汇项目的投资融资予以政策上倾斜，市场参与生态建设的积极性难以调动起来。3.2.2 管理制度体系不健全云南省缺乏针对本省林地、林木和技术资源的指导性规划和管理政策。虽然云南省已经被国家列为优先开展森林碳汇项目的区域，但省内并未出台相应的政策与措施，缺少抢抓国际社会应对气候变化带来的商业契机的能力，以及顺势建立市场参与政府主导的林业生态工程建设投融资体系。相关科技管理与服务不到位。缺乏由政府提供的信息平台和交易平台，森林碳汇交易涉及到国家之间、企业之间的联系，特别在森林碳汇项目的初期阶段，人们对京都议定书等相关国际协定等信息还了解不多，对国际碳信用需求信息闭塞，为了推进森林碳汇市场化，需要政府提供信息与交易平台。相关政策不健全，如对几个造林项目争用同一林地、项目实施年限中林地用途变更、无林地的使用规划等缺乏相应的政策。4 构建云南省开展森林碳汇贸易的制度体系制度体系的构建原则：一是为在云南省顺利实施林业CDM项目提供保障，二是利用CDM思路和规则加速生态环境建设4，见图1。图1 制度体系构建图4.1 为开展CDM碳汇项目的制度建设云南省具有开展CDM碳汇项目的巨大潜在优势：从宜林荒地、林木生产速率、社会经济文化状况及生物多样性状况等四个方面综合来看，云南省存在明显的有利条件。4.1.1 对外吸引国际买家的制度建设（1）完善云南宜林土地承包制度。任何一个碳汇国际买家都不愿意与其造林地产权不明晰的实施者签订协议。云南省正在实施集体林地林权制度改革，而对于符合CDM碳汇项目的宜林荒地的产权改革尚未系统开展。因此，云南省应当进一步完善土地承包制度。具体来说，可以有以下两条思路：第一，针对适合开展CDM碳汇项目的土地，在原来的承包合同基础上，分别延长相应的承包时期，使得这批土地的承包时期一方面能够满足当前CDM碳汇项目计入期的要求，另一方面还要有利于续签新的承包合同。第二，针对适合开展CDM碳汇项目的土地，可以暂不延长承包时期，但应以制度形成承诺：如果有国际买家准备开展碳汇项目，则可以及时延长其土地承包期以满足项目计入期要求。在制度上鼓励以林场作为中介让农户与项目实施企业签订相关协议，约束农户将来可能出现的违约行为。（2）出台云南省森林碳汇贸易管理办法。该办法旨在调整和规范参与碳汇贸易各方的行为和关系，以促成云南省森林碳汇贸易的顺利进行。（3）建立云南CDM碳汇项目服务系统。建立云南CDM碳汇项目服务系统。该系统的将有两大子数据库构成，一个是面向国际买家的云南潜在CDM项目信息的子数据库，另一个是面向（潜在）项目经营者CDM的规则、碳汇市场信息子数据库。4.1.2 对内提高项目实施能力及其积极性的制度建设（1）建设鼓励成立咨询公司的短期制度。目前林业企业申报项目困难主要是企业不熟悉项目设计要求，不能够顺利起草项目设计书造成的。政府应当出台一些类似于对经济开发区招商引资的短期激励制度，来鼓励成立一批主要从事CDM碳汇项目申请及实施研究和提供相关咨询的公司，以协助对林业碳汇有兴趣的企业完成项目设计书的编写、项目的申请等初期工作，降低其风险。随着在云南开展CDM碳汇项目数量的增加，许多参与企业将逐渐了解、熟悉相关流程，有可能使咨询公司的作用逐渐削弱，因此这些制度只能是短期的。（2） 建设培训实施及监测能力的长期制度。申请到一个CDM碳汇项目，对项目实施主体来说只是完成了第一步工作。后续的项目实施及监测才是真正地体现其碳汇提供能力的方面。因此政府有必要建立一种通过培训以提高项目实施及监测能力的长效机制。这包括两个方面，即项目实施能力的培训和项目监测能力的培训。项目实施后，对于项目边界内碳库的温室气体吸收量基准线是否发生变化，项目的环境影响，社会经济影响以及相关者违约行为的监测等能力。（3）建立林业保险制度。自然灾害会使森林的碳贮量部分或全部发生逆转。有必要通过建立林业保险制度来降低生产者需要承担的风险。首先要推进林业保险立法，其次是政府要对林业保险制度给予大力支持。对于参保的林业生产实体尤其是林农，政府应给予一定的财政补贴，而且保险费率越高，给予的补贴越多。对于从事林业保险的经营实体，政府除给予其适当的补贴外，还应通过再保险业务对其提供必要的支持。第三是实行强制保险与自愿保险相结合，提高参与率。（4）对CDM碳汇项目实施企业累退税制。累退税税制设计的原理是企业购买的森林碳汇量越大，企业总体收益适用的所得税税率就越低。这样做的好处一方面是让参与生态建设的生产企业获得了经济回报，另一方面使林业建设所需资金的流转渠道由“工商业企业上交财政税收财政拨付林业建设资金林业企业从事营林生产”转变为“工商业企业支付林业建设费用林业企业从事营林生产”，资金链得以缩短，可有效地避免林业建设资金被挪作他用。（5）采取有效措施降低交易成本。一是在CDM下的措施。包括通过设计和使用标准化的合同来降低谈判费用，降低实施成本；采用简化和标准化的交易程序来减少计量和核实的费用；通过扩大碳信用市场和项目规模来发挥规模经济效应，降低单位交易成本；通过加深与政府和社区的理解，协调好利益各方的关系，获取他们的支持，降低项目的实施成本。二是可以借鉴PCDM机制。PCDM是指在某一规划方案之下，通过添加不限数量的相关CDM规划活动，与没有此规划方案活动相比，产生额外的温室气体减排或增加温室气体汇的效益。同现有的CDM机制相比，PCDM只需向EB申请一次，经批准后可不断增加符合规定的活动，固能有效降低交易成本；而且PCDM项目可延伸到家庭范围，与现在林权改革所形成的山林权属分散到各家各户的产权结构正好符合，更有利于经济、社会和环境目标的实现。（6）建立云南森林资源价值评估体系。建立云南森林资源价值评估体系，该体系的目的在于帮助具有潜在CDM项目的地方全面系统评价项目可能带来的价值，而不能仅考虑碳汇销售价值。4.2 为培育云南碳汇市场的制度建设推进云南碳汇市场的形成，总体上分为两大阶段：第一阶段是培育碳汇志愿市场的形成，亦即促使组织或个人自愿购买碳汇；第二阶段是建立碳汇义务市场，即强制相关组织或个人购买碳汇。第二个阶段又分为两步，首先是形成作为生产者的碳排放主体义务市场，然后形成作为消费者的碳排放主体义务市场。4.2.1 培育志愿碳汇市场的制度建设先培育志愿市场，目的是给人们一个缓冲过渡期，即需要把本来属于免费品的清洁大气要开始收费这一理念让人们消化接受，之后建立义务市场就相对容易一些，也利于社会稳定。（1）形成宣传碳汇市场作用的机制。事先宣传一项政策的作用并使之为人们所接受对它的顺利推行非常关键，政府应该设立专门机构对以下内容进行广泛深入宣传：人类排放温室气体对气候变化的影响；气候变化对人类社会的影响；森林对温室气体，尤其是CO2的吸收汇集功能；森林的其它生态功能；目前推动云南省林业发展的主体及面临的问题；碳汇市场对云南林业发展的作用；云南林业发展对云南乃至全国、东南亚的多重作用。（2）拟定并宣传云南省温室气体排放限制计划。当气候变化对人类生活的影响在云南深入人心的时候，当人们不再认为担心毫不节制地向大气中排放温室气体的严重后果是杞人忧天的时候，拟定并宣布云南省温室气体排放限制计划就比较容易为人们接受了。这项计划旨在遏制并减少省内组织或个人向大气中排放温室气体的速度，并最终使得碳排放量等于碳吸收量，以达到碳平衡。宣布这项计划的主要目的是要人们了解到，若干年后（即计划准备实施的时间）超标碳排放将不再是免费的，相应的组织和个人必须为其行为付出代价，从而鼓励公众及早考虑如何减排或者通过其他清洁生产手段抵消其减排量。（3）建立购买碳汇抵税制度。在经济欠发达、市场尚不完善的云南省，寄希望于组织或个人在得不到任何利益的情况下，自愿购买碳汇是不现实的，所以可以通过抵其应缴税额来鼓励人们购买碳汇。（4）建立购买碳汇抵消将来温室气体减排额制度。除了抵缴其目前的税款，政府也应当允许自愿购买碳汇的组织和个人用其购买的碳汇数量抵扣其将来可能承担的义务减排额（而不是抵其税款），即通过该项政策，当期购买碳汇相当于为远期储备了一定的温室气体排放权，或者事先履行了一定的减排义务。（5）建立宣传购买碳汇企业形象的制度。为了吸引更多的企业购买碳汇，以更好地推动志愿碳汇市场的建立，政府可以建立在志愿市场阶段为购买碳汇的企业进行形象宣传的制度。考虑到个人及非营利性组织对公众形象价值的需求水平较低，因而此项政策只是针对企业设计。另外，享受该制度并不影响企业享受抵税制度或抵扣将来温室气体减排额制度。4.2.2 建立义务碳汇市场的制度建设只有通过建立义务碳汇市场，才能持续地推动碳汇生产。如果前期志愿碳汇市场发育良好，则建立义务市场就水到渠成了。（1）建立生产者义务碳汇市场。考虑到生产活动是云南最主要的温室气体排放源，所以首先建立生产者义务碳汇市场。如果前期减排计划做的足够细致而且其实施条件没有发生太大变化，在这个阶段只需要依计划执行即可。（2）建立消费者义务碳汇市场。建立消费者义务碳汇市场的目的是通过林业项目给温室气体排放超标者一个补偿的手段，最终达到净化大气的目的。基于这一宗旨，并考虑到机动车尾气已成为大中城市主要的大气污染源，且云南是中国非公交机动车使用率较高省份的事实，这项政策要求除了把氮氧化合物折合成CO2当量外，也应按照一定的技术将汽车尾气中的其他有害成分折合成CO2当量，一并计入非公交机动车消费者的排放水平。参考文献：1 伊凡。最新中国林业碳汇管理政策及应对策略工作手册M。中国科学技术出版社，2007：143-3882 国家发展