地方基层公务员职务职级并行制度的优化研究--论文.doc

公务员制度研究期末论文公务员制度研究期末论文题 目：地方基层公务员职务职级并行制度的优化研究 以辽宁省沈阳市、大连市为例开课院系： 人文与社会科学学部 开课时间： 姓 名： 地方基层公务员职务职级并行制度的优化研究以辽宁省沈阳市、大连市为例摘 要长久以来，我国始终将职务作为政府工作人员晋升的最主要衡量标准。这一制度在相当长的时间内起到了十分重要且关键的正向作用，但也从一定意义上造成了基层公务员发展空间受限、职级晋升必须考虑职务高低、基层公务员的薪酬水平偏低、普通公务人员与领导干部的津贴补助差距较大等若干普遍现象。因此，适时地推进基层公务员职务与职级并行制度，并基于实践与反馈进行不断的优化，就显得十分必要且重要。本文基于管理学的公平理论、激励强化理论和需求层次理论以及心理学的工作倦怠理论和角色压力理论，结合我国现行公务员法和公务员管理的现实情况，采用文献研究法、系统研究法、比较研究法、个案研究法，并以辽宁省某地级市推进试点基层公务员职务与职级并行制度的现实情况为样本，对我国基层公务员职务职级并行制度的优化及改进行了初步的探讨。关键词：基层公务员；职务；职级；职务职级并行制度The optional research of position and rank s parallel system about the primary level civil servant AbstractFor a long time, our country has always used posts as the most important measure of government staff promotion. This system has played a very important and critical role in a certain period of time, but it has also caused the development space of the grassroots civil servants to be limited in a certain sense. The promotion of the rank must take into account the level of the duties and the salary level of the civil servants at the grassroots level. Low, ordinary civil servants and leading cadres of the subsidy gap between the larger and other common phenomenon. Therefore, it is necessary and important to promote grassroots civil service and rank parallel system in a timely manner and to optimize based on practice and feedback. Based on the theory of fairness of management, the theory of stimulating reinforcement and the theory of demand hierarchy and the theory of job burnout and the theory of job stress, combined with the current civil servant law and the actual situation of civil servant management, this paper adopts literature research method, system research method, This paper makes a preliminary study on the optimization and improvement of the parallel system of the ranks of the civil servants at the grassroots level in the prefecture-level cities of Shandong Province.Keywords：Grass - roots civil servants；duties； rank； Position and rank parallel system 目 录第1章 引言11.1 选题背景与意义11.1.1选题背景11.1.2 研究意义11.2 国内外相关研究综述21.2.1 国外相关研究综述21.2.2 国内相关研究综述21.3 研究思路与方法31.3.1 研究思路31.3.2 研究方法3第2章 理论基础52.1 概念界定52.1.1 职务52.1.2职级52.1.3 职务与职级并行制度62.2 理论基础62.2.1 亚当斯公平理论62.2.2 斯金纳激励强化理论72.2.3 马斯洛需求层次理论82.2.4 角色压力与工作倦怠理论8第3章 职务和职级并行制度出台的背景和成效103.1 基层公务员职务和职级并行制度出台的背景103.1.1 机构级别成为县乡基层公务员发展的限制103.1.2 基层公务员与领导的职务薪酬差距较大103.1.3 基层公务员职级提高与职务晋升密切关联113.2 基层公务员职务和职级并行制度出台的初步成效123.2.1 拓展了基层公务员晋升空间123.2.2 完善了我国公务员工资制度123.2.3 推动了基层公务员队伍建设12第4章 职务和职级并行制度中存在的问题144.1考核机制尚不完善144.2增加地方财政压力144.3制度实施存在利益矛盾15第5章 完善基层公务员职务和职级并行制度的对策建议165.1 完善考核制度 强化政策的完整体系165.2 充实地方财政 降低政策的实施压力175.3 优化顶层设计 保证政策的可持续性17第6章 结 语19参考文献20附 录22第1章 引言1.1 选题背景与意义1.1.1选题背景目前，我国的公共管理事业正在推进治理体系与治理能力的现代化，改革开放事业成效显著，全面反腐工作逐步向基层拓展，政府的公众形象正在日渐改善，但对于当前公务员群体的管理工作面临着许多现实问题，这就要求公务员内部管理体制需要适时的做出新调整。伴随着当前政治、经济社会的深刻调整与变化，公务员制度的建设、完善也处于尤为关键的时期，我国公务员法推行已有十年，其内容基本涵盖了公务员管理的各个阶段与环节，基本上形成了带有中国特色与中国实际的公务员管理体系。然而随着实际情况的不断变化，公务员法中的一些内容已经不能十分恰当的解决新问题，亟待进行评估整改与细节完善，同时也需要对若干重点问题的创新提供宏观的、顶层的理论与实践支持。这无疑需要政府与学界不断加强合作，通过研究与调研，探索出一条公务员管理的新路子。推行基层公务人员的职务与职级并行制度，是我国政府为了深层次改革干部的人事制度、完善公务员的管理制度、建设基层干部的队伍而做出的关键决定。2015年上半年，中共中央办公厅与国务院办公厅下发了关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见（以下简称意见）。截止到2017年上半年，已有山东、辽宁、江苏等重点省份贯彻试点了基层公务员职务与职级并行制度。其中，辽宁省的沈阳市和大连市为试点地级市，伴随着意见的下发，职务与职级并行制度正在逐渐得到认可，同时也取得了相应的阶段性成果。如何推广实践，完善优化，将政策的正向效果放大，这仍然需要政府各级各部门进行深入的探索和研究。1.1.2 研究意义“人才是立国之本，亦是治国之要”，一项制度推行的评价反馈必须以良好的执行实施与贯彻落实为重要标准，而这一标准的实际体现者便是人的因素。我国广大的政府工作人员是实现治理能力与治理体系现代化的骨干力量和一线实践者，同时也是国家路线方针政策的具体编制者和具体实施者，能否把制度的总体要求转化成具有实际意义的相关政策，把宏观愿景转化成实际的相关工作经验，我国七百多万名基层公务人员承担着关键且重要的作用，并处在不可取代的位置。公务员职务与职级并行作为基层政府工作人员的人事管理制度、特别是薪酬机制中的重要改革，它的顶层设计与细节调整对于公务员队伍管理的效率和稳定都有着十分关键的作用。1.2 国内外相关研究综述1.2.1 国外相关研究综述纵观欧美国家的公职人员晋升与薪酬机制，其研究起步较早，也具有相应的研究和实践成果。对于公职人员的激励理论研究，有需求层次理论、公平理论以及激励强化理论作为支撑。西方国家所使用的职位分类制度，是其政府雇员管理的基本体系。该分类制度主要有横向的分类和纵向的分类。其中，横向分类是指按照专业特征来划分不同的职位，实际上是有关于职位的订立问题；而纵向分类则是根据责任大小以及工作难度来进行职位划分，这也就是我们常说的职级。对于推行职位分类制度的国家，政府公职人员的管理一般情况下是将专业的职务作为先决因素，来建立有关工作具体内容的职务系统，然而其又把不同工作内容的专业职位纳入全盘的层级系统之中，这就逐渐演变成了以薪酬福利分配为基础的统一的、标准的公职人员管理制度。西方学者彼得斯认为，欧美国家的政府雇员管理体系的改革对发展中国家有着一定的借鉴意义，同时也存在适用性的问题。在其知名论著政府未来的治理模式当中，将旧有的政府雇员管理制度作为基本参考标准，划分出了四种政府治理新模式，即“市场式、参与式、弹性化、解制型”。在这四种治理模式的影响之下，旧有的管理原则将受到较为猛烈的冲击。但是对发展中国家而言，“所普遍需要的是一种更可以被预测的和更负责任的公务员制度”，且不应该是新型治理方式之下的雇员管理体系。同时，国际著名政治学家、公共行政学家欧文休在其知名论著公共管理导论中提到，通过传统行政模式与新兴的公共治理模式的比较，且伴随着政治、经济、文化的全球化，政府服务于公共治理正在发生着深刻的变革，他认为政府雇员的管理体制改革，亟需借鉴并应用现代企业之中人力资源管理的相关经验与实践成果，让有效的薪资奖励、公平的职位晋升成为提升政府内部治理效率的坚实基础。综上所述，诸多发达国家公职人员的升迁制度的研究与我国相比，其推行的考评和推行方法更加高效和公开，当然也有部分国家运行着独立于政府系统的薪酬管理部门，但由于职位与职级的类目区分过于繁杂，由此而导致了公职人员在提拔到相应职位时产生了工作懈怠的情绪，以及按照年龄为标准“等”、“靠”等诸多消极现象。 1.2.2 国内相关研究综述2015年初，中共中央办公厅正式印发关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制和研究方法度的意见，意见正式发布两年多来，国内理论界对关于基层公务员职务与职级并行制度的相关理论研究也不断增加。然而该政策在各地尚为试点阶段，实践经验相对缺乏，而且国内学人对于该政策的理论专著也极度缺乏，理论基础相对薄弱。在通过中国知网学术库的检索后，还是有相关的期刊文献进行对该政策的探索和交流。当下，国内理论界对于公务员职务与职级并行制度的理论探索主要体现在以下几个方面：（1）党政机关推行公务员职务与职级并行制度的现实意义；（2）我国在推行公务员职务与职级并行制度过程中暴露的现实问题；（3）我国在未来推行公务员职务与职级并行制度的相关趋势；基于具体的文献资料来讲，国内学人对于公务员职务与职级并行制度的研究已经从多方面、多维度上展开，同时也实现了相对应的研究成果，但也只是止步在理论探索层面。对于推行公务员职务与职级制度中所凸显的现实问题，更多的看成宏观结构上必然的结果，而非制度本身所存在的具体缺陷。而对于推行公务员职务与职级制度的方式方法上，也缺少了与各级各类政府部门的有效沟通和交流，这就造成了理论与实践的脱节，不利于制度的广泛推行和深度优化。1.3 研究思路与方法1.3.1 研究思路在研究思路上，首先应该对总体的结构有一定的概括和总领，关键在于尝试分析公务员职务与职级并行制度推行的现实背景、理论意义、现状综述以及所使用的研究方法和内容。进而明确的界定其关键概念以及核心理论，在关键概念和核心理论的基础之上，有重点的分析制度推行的研究原因、作用、价值以及内在的学理。在此基础之上详细介绍我国公务员晋升依靠“单一制”的问题以及施行基层公务员职务与职级并行制度的重要性。通过点明我国当下职务与职级并行制度的试点情况、暴露问题和相关的原因探寻，进而有针对性的对其中所暴露的问题，提出建设性的、理论与实践相结合的制度优化建议。1.3.2 研究方法文献研究法：该方法是本论文所采用的最主要的研究路径，一般意义上所指的文献研究法是指基于收集的固有文献作为主要参考文本，用以进行查阅、分析以及综述等一系列研究步骤。本论文利用中国知网学术库、维普学术数据库以及万方学术数据库进行了学术期刊与理论专著的检索，并在此基础之上进行分析和综述步骤，最终全面掌握了公务员职务与职级并行制度施行问题的理论研究现状和实践试点情况，用以本文的写作和探究。系统研究法；通过文献检索所获取的期刊资料，对公务员职务与职级并行制度进行多方面的、多维度的探究，尤其是对于制度推行的现状、各级各类部门试点先进经验和暴露问题进行深入分析，进而形成一致的理论逻辑路径，防止研究过于碎片化、非逻辑化。然后采用广泛参考的方法，把公务员职务与职级并行制度置于公务员人力资源管理的大系统之下，结合相关学术理论，从宏观上剖析影响公务员升迁与激励的具体影响因素。比较研究法：比较研究法是将两个或两个以上的研究主体进行一定比较，寻找它们之间的内在关联，进而了解其规律所在，并且进行研究的方法。本篇论文利用对国内外相关公务员职务与职级并行制度做法的比较，国内各职务层次之间晋升情况的对比，还有从时间维度考虑的对政策设计变化的比较，从中找出我国公务员职务与职级并行制度推进过程中的关键问题，以此来促进未来我国公务员职务与职级并行制度的政策落实。个案研究法：该方法是针对某一人或事物在一段时间跨度内进行连续的信息采集并用以进行详细的研究，进而通过现实情况收集、基本案例分析得出推论和理论结果的探究方法。本论文在具体探讨基层公务员职务与职级并行制度的优化对策的过程中，主要基于辽宁省大连市、辽宁省沈阳市具体试点情况作为个体研究的样本，其同时兼备试点实践的代表性与公务员群体管理的新方法，所以具有研究和参考的相关价值。第2章 理论基础2.1 概念界定2.1.1 职务在我国现行的公务员法中，其第十五条具体表明：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”，第十六条表明：“公务员职务分为领导职务和非领导职务”。将公职人员所负责的领导职责为主要指标，把公职人员的职务划分为领导职务与非领导职务，其中，领导职务是指各级各部门中，需要承担领导、决断、策划与监察等责任的职务。而非领导职务则是在基层实行的，不承担相应的领导、组织责任的职务。这里所说的非领导职务是具有实际权力的职务，但是不承担普遍意义上领导干部责任。同时公务员法也明确规定，“领导职务层次分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职；非领导职务层次分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员”。2.1.2职级我国现行公务员法第十九条明确说明：“公务员的职务应当对应相应的级别：公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据；公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别”。具体来讲，一名公职人员所担任的职级，需要全面凸显其所承担的责任、考评成绩以及工作业绩等多角度的实际表现，也是确定其所享受的薪酬待遇关键指标。职级的晋升也是我国公务员在区别于职务晋升方面的有一条升迁方式，它能够促进不同类目的公职人员公平考核、统一评价。公职人员职位的架构中，职务与职级是最主要的两条线索。其中，职务体现职级，而职级又匹配了相应的职务，两个因素之间虽然严格意义上讲是并行非交叉的关系，存在着一定的差别，职务能够给公务员带来较高标准的权利和义务，而职级则反映了一名公职人员的实际表现、工作效果和年龄资历，赋予了公职人员实际利益和角色满足感。在我国公务员人力资源管理的体系当中，职务与职级相互区别又相辅相成，一定意义上保障了公务员的权利和义务得以实现。2.1.3 职务与职级并行制度于2015年由中共中央办公厅与国务院办公厅联合联合发布的关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见指出：“对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级，办事员任满8年未提拔，享受科员待遇；科员任满12年未提拔，享受副科待遇；副乡科级、副主任科员满15年未提拔，享受正科级待遇，正科级干部15年未提拔，享受副处级待遇，副县处级干部15年未提拔，享受正处级待遇，职级晋升后，享受相应职务层次非领导职务的工资待遇，但工作岗位不变”。基层公务员职务与职级并行制度从严格意义上讲是激发公务员工作热情以及实现群体公平的一项机制。该制度的推行能够有效地、正确地引导基层公职人员的成长发展，进而促使更多的社会人才立足于基层并完成其本职工作。新制度的施行也会使我国党政机关公职人员的升迁渠道更为科学，能够有效降低近年来日渐增长的基层公务员离职率。同时更收缩了机关与基层公职人员的升迁差异。以辽宁省大连市市属机关的公务员为例，五至六年就能晋升一级，而在潍坊县级以下的公职人员则必须经过多年的“等指标”、“靠工龄”才能实现其所谓的工作晋升。从近两年的制度试点情况来看，各地已经能够有效减小传统公务员晋升方式的长久影响，使基层公职人员管理体系更加趋于科学、合理。2.2 理论基础2.2.1 亚当斯公平理论20世纪60年代，美国知名管理学家亚当斯最早提出了公平理论。其主要观点是：“员工在分配上所能够感受到的公平程度直接影响到其工作的积极性，而这些感觉则源于社会比较或者历史比较。社会比较是指员工将自己的工作报酬与投入之间的比值，拿来与他人的比值进行比较。这里的工作报酬，除了所得的物质上的报酬，也包括精神上的鼓励等等。而员工的工作投入，是指其个人受教育的成本、时间成本以及一些精力的消耗等等。社会角度的对比是一种与别的个体之间的对比；而历史角度的对比则是与自身过去一段时间的对比。因此社会对比属于横向对比，历史对比属于纵向对比”。在具体现实当中，亚当斯的公平理论往往能够得到实践的有效印证，然而在不同雇员的眼中，公平有着不同的阐释。其中影响雇员对于公平认识的主要干扰来自于以下几点：第一，雇员基于自身的主观臆断；第二，雇员自身对于公平的学理理解；第三，不同企业的业绩考察手段。而对于我国基层公务员，想要发挥基于公平理论之上的激发工作热情的目的，需要注意以下几点：第一，必须突出劳动薪酬的对于员工所起到的激励作用；第二，在群体内塑造公平的发展环境，推行一贯的、公平的业绩考察制度，这是最关键且最为重要的一点，试图创造围绕群体文化的软环境是现代管理学之中最为科学的手段之一；第三，在实施激励手段的过程中要引导雇员树立正向的平等观念。公平理论固然能使员工对于平等的正向引导和感性认知之间的关系进行区分，并对现实中所存在的公平现象进行主观感知。但对于我国基层公务员这类群体来讲，公平理论尚存在一些在基本条件未能满足的情况下，导致其没有办法阐释的现象。因此，公平理论在公务员群体之中有着一定意义上的适用范围，其所产生的激励作用并不会应然的产生。例如，来自基层的公务员所产生的阻碍其工热情的不公平感，往往是来自于对自身的职业定位过高，而产生的一种主观因素。所以，在我国施行职务与职级并行制度，并试图达到对公务员群体的激励目的时，应当注意建立平等的业绩考和职业晋升的标准，但由于其工作内容与岗位职责存在着较大的差异，而导致其业绩考核和晋升考察存在着较高的难度，同一级别的公平比较就难以实现。因此，变“单一制”为“双轨制”，推行公务员职务与职级并行制度，实现类目管理的同时，保障职务与职级的双向交叉考评，能从一定意义上缓解当下广大公务员所存在的对于管理制度设置的不平等感。2.2.2 斯金纳激励强化理论二十世纪五十年代，美国知名心理学家斯金纳率先提出了激励强化理论，并迅速在企业管理当中得到广泛应用。斯金纳认为，现代人作为依存社会而存在的个体，必定会根据目标的靶向性而产生一定的或理性、或感性的行为。并且这种行为所产生的反馈如果是正向性的，那么就会叠加这种行为的使用；反之，如果这种行为所产生的反馈是负向的，人们就会根据反馈而减少或者是禁止这种行为的使用。因此，管理者可以运用正向、负向强化的反馈所产生的结果，来对雇员的行为进行引导，即我们所说的强化激励理论。同时，该理论主要分为正强化和负强化两条主线。其中，正强化是指当职员的个人行为与管理者所规定的日常要求相契合。那么相应的，管理者就会对其的个人行为进行多角度的鼓励，比如精神上的言语激励和物质上的升职加薪，当员工接受且认同这种行为时，就会不断的叠加正向个人行为的使用频率。而负强化是指当职员的个人行为与管理者所规定的日常要求相悖时，那么管理者就会通过一些负向的惩罚来引导员工减少这种行为的使用，例如精神层面的通报批评和物质层面的罚款降职等手段。在我国公务员的现实管理当中，强化理论的应用十分广泛。但也存在着诸如落实不力、缺乏反馈、监督漏洞的现象，使无论是正向强化还是负向强化都无法产生管理者所预期的激励目的，这种现象在基层政府中存在的尤为广泛。因此，适时的推行公务员职务与职级并行制度，能从制度层面上有效界定正强化与负强化的管理目的，正确引导公务员的工作态度、工作热情以及职业发展。2.2.3 马斯洛需求层次理论 二十世纪四十年代，美国知名心理学家、管理学家马斯洛在其著作人类动机理论中，首次提出了关于需求层次的相关理论，并明确界定了人在不同的发展阶段所表现出的不同特点，进而将人的发展需求划分为五个层级：“最低层次是生理需求层次，即满足人的生存所必须的最低需求：而人的最高需求层次则是实现自我，即通过一系列的努力来证明自身的价值并获得一定的社会地位和认可。这种需求是在人的其它层次需求均达到满足以后才会产生的一种高层次需求。而居于中间的依次是安全需求、社交需求、尊重需求。”马斯洛认为，这五个层级的需求并不是独立存在的，而应当看作是互为作用、互为前提的。因此，在当下物质利益不断凸显其重要作用的同时，政府雇员特别是我国的基层公务员所必须面对的就是，其薪酬水平及职业发展预期能否满足其各个阶段的需求。这直接决定了我国基层政府能否保证工作效率和工作态度的重要因素，推行公务员职务与职级并行制度，能够从精神层面和物质层面保障公务员特别是基层公务员能够实现其各方面的需求，无论是公平的薪酬保障还是科学的晋升体系，都能够有效降低近年来不断增长的公务员离职率以及工作懈怠、懒政的现象。2.2.4 角色压力与工作倦怠理论上世纪二十年代，美国心理学家米德将角色压力的相关概念引入社会学理论。目前，角色压力已成为组织行为学的一个重要研究领域，并业已证实了角色压力对工作效率和工作满意度的重要影响。而工作倦怠（也称职业枯竭）指个体在工作重压下产生的身心疲劳与耗竭的状态，最早由弗罗伊登伯格于二十世纪七十年代提出。虽然这里提到的角色压力与工作倦怠的相关理论严格意义上属于心理学范畴，但现代的管理理论正在与科学化的心理学理论相互交融、相互解释，并且具有十分重大的现实意义，因此本节将角色压力和工作倦怠放在一起进行阐释，是公务员职务与职级制度有效推行并进行科学优化的有力支撑。角色压力实际上是依托于个体而存在的心理状态，具体来讲是因为个体不能完全承担其应该具备的社会责任以及角色人物，或是无法达到群体对其个人角色期望而导致的心理负向情绪。作为社会日常运行及政府一线工作的主体，公务员这一职业所要求的角色转换必须实现多维度、全方面，但由于在实际操作当中，普通公务员对于角色转换往往有着预期不足、社会化不统一、角色人格与自然人格相斥等问题，并对其心理情绪有着诸多不利影响。因此，公务员个体需要在其职业发展上做好积极的角色准备、心理准备，并按其重要程度进行划分，进而实现个人角色能够顺利转换。工作倦怠是相对于角色压力更进一步的心理状态，其实际表现为人格混乱、情感缺失以及成就感低下等心理状态。从工作倦怠的影响因素上来讲，工作倦怠与角色压力有着十分密切的联系，特别是角色相斥以及角色表象不明都对工作倦怠有着正向加重的作用。在实际操作当中，公务员群体往往具有较为明显的工作倦怠感，主要是由于职务与职级划分不明，导致薪酬、职位等因素对公务员形成不了激励作用，进而导致了公务员特别是基层公务员对自身角色认知缺失和工作倦怠等情况。因此，适时的推进公务员职务与职级并行制度是十分必要的。第3章 职务和职级并行制度出台的背景和成效3.1 基层公务员职务和职级并行制度出台的背景3.1.1 机构级别成为县乡基层公务员发展的限制从当下施行的公务员职务类目来看，从国家级正职到办事员之间有十二个职务级别，并且若机关部门的层级较高，相匹配的职务层次也就较多。相反的，若机关部门的层级较低，那么与之相匹配的职务层次就较少，这就直接导致了机关与基层的职务巨大差异。在实际情况当中，新入职的公务员往往会因为所就职的工作部门层级不同，而直接影响了其薪资水平和职业发展轨迹。由于就职部门级别的受限，身处基层的公务员在职务晋升方面存在着较大的困难，而且其薪酬水平也难以达到预期标准。进而造成了基层公务员工作热情不高、角色混乱甚至工作倦怠的情况，甚至产生了小官大贪、懒政不作为的个例。而从部门层面上来看，为了完成上级要求的工作任务，同时又受制于编制限制，不得不增设正式部门之外的“临时工”、“附属部门”，也就导致了基层部门的结构紊乱和工作乱象。3.1.2 基层公务员与领导的职务薪酬差距较大在薪酬水平方面，我国公务员的工资与社会其他职业有着较大的差异性。由于公务员的基础工资主要由职务工资、级别工资所构成，那么就直接导致了其薪酬水平的高低，主要由其所处的行政职务来决定，也就是我们平时所说的“当大官、挣大钱”。另外，公务员的薪资水平也有着层级之间差距较小、年龄之间增长较慢的现实问题。例如，在大多数的地区，科员与副科级之间的职务薪金差距只有100元左右，同时，职级的上升也至多会有50元左右的增幅。其次，以2016年辽宁省大连市新入职的县级机关公务员为研究个体，假设其参加工作年龄的时间为22岁，按照规定其60岁退休，从潍坊某县政府机关办事员到县公路局局长，排除其他薪资改革或调整的情况，则有下表可以显示出其薪酬情况： 类目年龄职务职级职级工资职务工资工作津贴合计22岁科员25级2档9565801680321660岁正科16级10档293081026006340从上图可知，这名基层公务员在38年里工资总和增加了不到一倍，年均增长82元。连同考虑到市场物价增长等因素的作用，类似的工资增长幅度难以满足基层公务员的生活水平提高之诉求，更无法起到薪资对于公务员工作效率以及工作态度激励作用。3.1.3 基层公务员职级提高与职务晋升密切关联 我国各级各类党政机关部门的职务数往往按照编制部门的“数额”来进行设置，这其中就包括了领导职务与非领导职务，这里所说的“数额”是基于该部门所承担的工作职责、机关性质以及人员比例来进行人员确定的，例如，县级机关下属的交通管理局，其所任职的局长、科长、巡视员以及办事员的数目，必须由上级具体的规定和配额所决定，并执行较为严格的监察与报批程序。该机关的职数和职位一旦确定并经上级部门核准后，便具有了一定的约束效力，部门内部不能随意的进行变更、增加或是撤销。就当前实际情况而言，公务员群体中担任领导干部的职位数一定小于非领导干部的，高层次的职位数目一定小于低层次职位数目，但就公务员个人的发展意愿来看，人人都有着上进、晋升的职业期望。“金字塔”式的职位设置，其职位的有限性和个人需求期待的持续上升性，必然导致公务员群体之中的无形工作障碍，并且会形成事实上对于工作激励的阻碍，使大多数公务员个体的职业期待难以得到实现。我国现行公务员法明确规定，将公务员职务与职级的设置分为十二个职务层和二十七个职级，并且要求职务与职级的设置必须相对应，也就是我们日常所说的“一个职务对应多个职级”原则。然而在实际操作当中，职务与职级的对应关系仍然受多重因素的客观限制，例如，科员这一职务对应职级当中的第十八档，副科级职务对应着职级当中的第十六到二十二档，很明显的，要想在职级上得到提升，就必须要在职务上晋升到副科级职务，这对于基层公务员是尤为困难的。县级机关之中，科级职务就已经相当于干部结构的中层，其职务数相当有限，也就导致了县级机关单位的公务员常年得不到提拔机会，也就丧失了职级与职务两项的晋升机会。片面的突出职务与职级一一对应的关系，必然导致人们对于职级的忽视，很多公务员开始“唯官是图”，公务员的管理机制当中，职级这一重要抓手，就丧失了其本应该具有的激励作用。职务与职级在公务员个体发展当中的矛盾，正逐渐演变成我国当下公职人员管理体系当中最为严重的一个问题。3.2 基层公务员职务和职级并行制度出台的初步成效3.2.1 拓展了基层公务员晋升空间随着我国基础教育与高等教育事业的不断发展，每年都有大量的高素质、能力强的毕业生，通过十分激烈的各级公务员考试进入公职人员序列。但由于在各级党政机关之中，特别是基层机关之中，由于职务数量、工作性质、部门级别的限制，使得优秀的公务员个体无法得到公平、统一的晋升机会，从一定意义上限制了其持续的工作积极性和个人发展规划。建立基层公务员职务与职级并行制度，在公务员的晋升当中执行相对公平的“双轨制”，拓宽了基层公务员的发展途径，同时打破了职务与职级对于公务员个体发展的绝对限制性。进而能够有效地吸引越来越多的优秀人才进入公务员队伍，并扎根基层、踏实服务，切实改变基层政府效率较低、素质缺乏、不作为的现状。3.2.2 完善了我国公务员工资制度我国现行的公务员法中明确说明，公职人员的职务须对应其职级，并施行全国一致的职务与职级综合安排的薪金制度。但在多地的实际操作中，公职人员的薪资待遇往往与其所担任的职务直接相关，而职级则只决定着公务员基本工资中的级别工资，也就是说若一名公务员想要提升其薪酬待遇，就必须努力地提升其实际担任的职务，而职级则丧失了其本该具有的激励作用。中国人民大学汪海波指出，“基层公务员是我们国家行政的重要基础和组成部分，要加大重视力度，而推行公务员职务与职级并行制度目标就是向基层倾斜，同时也缓解地方公务员之间过大的竞争压力”。同时他还认为，当前政府公职人员的薪金组成部分主要有基本工资、各类补贴津贴以及奖金，其中领导干部的职务补贴也明显高于普通公务员，而大多数公务员的工资中，补贴就占了大部分。“算上其他和职务相关的(工资模块)，公务员的月工资收入中有70%是和职务挂钩的”。逐步推广并健全基层公务员职务与职级并行制度，切实突出职级与薪资待遇相挂钩的功能调整，能够有效改进职级在公务员薪酬的调节作用，随着公务员工作年龄的增长，通过职级的提高来改善待遇，从而形成职务与职级相辅相成、并行不悖的科学化工资结构，从根本上提高公务员的薪酬增幅空间，能够有效保障薪酬对于基层公务员的工作热情，也进一步杜绝了懒政和贪腐现象的发生。3.2.3 推动了基层公务员队伍建设据国家人力资源和社会保障部统计，在我国公务员群体当中，基层公务员的数目占到了六成左右。而县级机关以下的基层公务员恰恰是直接代表政府面对群众，并处于党和国家各类政策实施的第一线，是政府治理的重要力量。同时，就基层公务员个体来讲，其面对着形形色色的被服务者以及复杂而繁琐的日常工作，往往承担着特别大的工作压力和角色使命。基层公务员的工作效率和工作态度，在一定意义上决定了党和政府的政策能否有效落实并执行。推行旨在面向基层公务员的职务与职级并行制度，能够有效地提高基层公务员对自身工作的认同，同时也从宏观上实现了基层工作的稳定性，保证了基层公职人员结构的科学化，有效降低公务员的离职率，充分调动了基层公务员群体的工作积极性。第4章 职务和职级并行制度中存在的问题4.1考核机制亟待完善在基层单位推广公务员职务与职级并行制度，在各省市尚处于试点阶段，各项机制还有待完善。就当下来看，职务与职级并行制度的推行过程中有着实施范围不一致、操作规程单一化，直接导致了该制度在实际推行中难度较大。因此，怎样将并行制度从宏观层面上进行优化设计，怎样使政策能够良好的发挥其激励作用，是制度研究部门所必须要面对的一个重难点问题。一定意义上讲，公务员职务与职级并行制度实际上是一项改善薪金、多向晋升的“兜底”政策。也就是说，只要公务员个体在年龄上达到要求，且考评合格，就可以在相对应的职级上进行提升。其中，考评的结果直接影响了其能否在职级上得到提升。在辽宁省大连市，各县级单位暂行的职级晋升考核方式如下：考评等级任职年限条件优秀缩短半年称职不变不定延长一年在过去，对于基层公务员个体来讲，年度考评的结果并不会起到对薪金的决定性作用，即使获评优秀也只会获得一定数额的年终奖励，无法起到长久持续的激励作用，而且就整体来讲，考评优秀和不定的定额相对较少，形成了锥形的考评等级结构，在公务员群体内形成不了相应的竞争条件，因此许多公务员会认为“评不上优秀也无所谓，称职就好”。公务员职务与职级并行制度一旦实行，年终的考评结果就成了影响任职年限，进而决定其职级提升为重要条件，且并行制度当中对于年度考评并没有给出相配套的措施，这就会导致许多问题，不利于公务员群体中的稳定性，甚至会产生更多的新矛盾。4.2地方财政压力巨大就我国目前各省市的经济发展情况而言，只有东部沿海发达省市可以通过地方财政自负盈亏，且尚不需要来自中央的财政拨款，但中部、西部等欠发达地区地区则要依靠中央财政来进行开发建设。因此，推行公务员职务与职级并行制度，其中所提升的那部分职级工资待遇将由当地财政收入进行支付，这无疑增加了本就相对薄弱的地方财政压力。在国家行政学院教授、公共行政教研室主任竹立家看来，“县以下机关建立公务员职务与职级并行制度意见的实施，是值得肯定的。这个政策可增加基层公务员的职业安全感，令一部分公务人员在薪酬上有了保障。”但根据竹立家的计算，公务员职务与职级制度获得推行后，通过职级实现晋升的公务员在薪金方面会增加三成，这就在一定意义上提高了对地方财政支付的要求，“尤其是对于中西部一些经济较不发达地区来说，财政压力会骤然增加，这就要求中央必须加大财政转移的支付力度”。4.3制度实施存在利益矛盾在我国广大基层推行公务员职务与职级并行制度，虽然取得了相应的成效，从具体实施情况来看也获得了公务员个体和社会舆论的广泛支持，但不可避免的对部分公务员个体产生了相关的利益矛盾，使得制度推行受到了一些阻碍。以辽宁省沈阳市为例，作为省内经济相对发达、建设相对健全的副省级城市，职能机关与乡镇街道虽为平级单位，工作环境和生活水平大致相当，而街道乡镇适用于针对基层的职务与职级并行制度，而相应的职能机关则被排除在外。与此同时，同一职能机关的派出机构，例如司法所、国税所等算作基层部门，而职能机关的内设科处则不在并行制度的适用范围之内。再者，以辽宁省大连市为例，区县内的干部轮换往往较为频繁，并行制度在基层的具体实施则采取“一刀切”的方式方法，这就忽略了如何界定基层工作时间的问题，像“挂职干部”、“第一书记”等基层与机关交流项目的涉及公务员个体就会受到不同程度的利益损失，认定起来也有一定的难度。另外，就下发规定中对于并行制度的具体阐释，实际上是在理论设计方面设置了上限的。也就是说即使公务员个体在职级年龄上符合了条件，也至高能享受到县处级的薪资待遇，而对于职务是县处级以上的公务员来说，就造成了薪金激励作用的缺失，并且县处级以上的公务员往往承担着部门的组织、角色以及领导的责任，其工作压力更大和容错空间更少，制度设计的不平衡和利益分配的不均，则会导致该部分公务员效率低下、贪腐懒政的现象。最后，在我国公务员序列当中还存在着大量“参照公务员管理”的公职人员，从实际落实情况上看，大部分省市是将这部分“参公人员”纳入职务与职级并行制度适用范围之内的，但单纯从管理的角度来讲，这部分公职人员则必须进行严格的审批与存档流程才能享受相关薪资待遇。将占公务员总数近两成的“参公人员”进行登记和审批，需要相对长的时间才能完成，而这段审批存档的“等待期”，则足以造成公务员管理内部的薪资矛盾问题。第5章 完善基层公务员职务和职级并行制度的对策建议5.1 要建立和完善考核制度和政策体系 切实优化公务员的晋升考核机制，广泛推广量化细分原则、公开透明原则，从根本上提高公务员特别是基层公务员的工作效率与工作积极性。制定针对公职人员的科学考核机制，能够对其工作业绩与工作效率进行全方位、多角度的评价，进而形成工作激励的目的。考核制度要与职务与职级并行制度保持方向一致性，同时也要做到其自身的体系化、统一化，在定性与定量考评的基础上，形成具有较强实际操作性的考评标准和相应套表。例如，运用KPI方法，将考核重点突出，运用有效指标量化法将公职人员的平时表现进行统一考核。另外，要重点突破传统考评结果的模糊化处理，用更为细化的分类打分替代“优秀-称职”的等级考评结果，进而导出科学而又全面的评级指标，让客观的考核结果能真正起到激励的效果。规范、优化评估过程及其方法，使考核的渠道更为多样，突出内部与外部、干部与群众的考核主导地位。当下所实行的考核方式，以上级领导或者上级部门为最主要的反馈评价主主体，而横向评价与群众评价只起到了微乎其微的作用，应当对公务员的考评过程进行多角度、全方位的调整优化，注重工作质量与工作效率的量化考评，可运用“双因素理论”在员工激励当中的相关实践，保证激励效果真正有作用、有反馈。针对考评结果的反馈，要健全配套的晋升与惩罚机制，评价结果的后期使用，是其能否真正发挥作用的重要标尺。对于公务员个体来讲，只有将薪酬待遇、职位与职级的晋升和个人职业规划相结合、联系，才能起到十分良好的激励效果。同时，更是制度优化与公平理论、需求层次理论相结合的重要表现。同时，考评结果对与职位职级的升降影响，必须要严格执行且公开透明，使公务员个体树立对于考核结果与考核过程的正确态度，认清手段与结果的重要性。其次，优化及健全职务与职级并行制度与考评量化制度，引导公务员向正确的职业发展方向努力，多角度提升职业发展空间，例如鼓励横向交流与核心业务的深化等手段。另外，有部分公务员个体在部门内长期从事某一项单一工作，缺少交流与晋升的机会，而其考评结果又多为“称职”档，就常常导致这部分工作人员产生懈怠、懒政的行为状态，对于自身工作怨声载道，难以产出高效率和新成果。对工作本身己经没有热情，更谈不上创意。针对这部分公务员群体，就要引导其向多元化的职业方向进行发展，及时做好心理干预，帮助其实现应有的工作期待，进而让大部分业绩表现处在中游的公务员群体切实感受到激励的作用。对于降职惩罚制度，要保证操作过程中的谨慎性、公开性，一般而言，惩罚降职往往是程度较深的负激励手段，也是公务员管理当中争议最为集中的问题之一。提升惩罚降职的科学性，要有理有据，才能形成对于公务员内部公平而又公开的竞争机制。最后，要推行统一、透明的竞争遴选机制，要尽可能地摆脱年龄对于职务与职级晋升的决定性作用，突出工作能力的重要作用，同时也要考虑到“资历”对于公务员个体晋升的重要作用。5.2 要充实地方财政和降低政策实施压力在上文中也曾提到，地方的财政压力是推行公务员职务与职级并行制度当中较为突出的现实问题之一。公务员个体通过职级晋升所提高的薪资缺口，需要大量的地方财政转移支付来填补，而我国大部分省市是无法承受这种来自内部的薪资支出压力的。这就会导致通过职级晋升来改善基层公务员薪资水平，只能是一句空谈，甚至会进一步降低基层公务员的工作积极性，加深用工与薪资之间的矛盾。在基层政府机关无法完成对应薪资的支付行为的情况下，则需要上级部门甚至中央财政在依据职务与职级并行制度细则要求的前提下，向基层机关下发“专款专用”的相关财政补助，进而缓解基层政府日益吃紧的地方财政压力。这里所说的地方经济社会建设完善，是指人民平均生活水平的提高、产业动能的转换以及政府治理能力的现代化等变化。在中国特色社会主义市场经济的大环境之下，全社会各项资源的配置以市场为主要抓手，对于基层地市也应当遵照该基本准则，但也应当充分认识到，市场调控并不是无处不在、处处适用的，在经济建设的相关领域，市场手段并不能完全发挥其正向的调控作用，这就需要地方政府引进宏观调控的相关手段，从整体上作为市场调控的补充，积极引导基层地市的经济向着又好又快、高效有序的健康方向发展。总而言之，只有实事求是、科学合理的制定具有地方特色的经济发展战略，才能正确而有效的树立起政府在地方经济建设当中的重要角色。其次，要精准的找到政府在经济建设领域中的支撑点，同时也不能忽视市场在资源配置当中的重要作用。通过市场手段来带动市场活力、通过宏观调控来控制市场要素，从根本上解决供需矛盾，促进产业结构的快速升级，进而有效地充实地方财政，为公务员职务与职级并行制度的顺利推行，打下良好的经济基础。5.3 要加快顶层设计确保政策的可持续性扩大制度适用范围。以辽宁省大连市为例，制度试点所适用的范围较为狭窄，只包括县级以下的单位，例如街道办事处、镇政府机关等，而这些因制度推行而受益的群体在广大公务员群体中只占少数部分，公务员职务与职级并行制度不应只限于严格意义上所讲的基层政府，而应当广泛推行、攻坚克难，将制度推向广大公务员群体当中，切实有效的提高各级各部门公职人员的工作积极性。相应的，要建立完善与