浅论行政补偿制度的缺陷及其完善.doc

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【内容提要】行政补偿制度是当代行政法学研究的一个重要课题。本文从行政补偿的基础理论入手,结合我国行政补偿的实际情况,对行政补偿制度中存在的问题进行探讨,提出完善我国行政补偿制度的几点粗浅认识,以期有助于未来我国行政补偿制度的建构。行政补偿的概念起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国，法国早在1789年的人权宣言中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”1在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿”的规定。2然而，与国外有关国家和地区行政补偿理论的发展相比，我国大陆地区行政法学界的相关研究较为滞后，我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的陕甘宁边区地权条件中：“政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”3随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。国家赔偿立法提上议事日程时，行政补偿才引起了少数行政法学者的关注，相关的理论研究也主要是围绕国家赔偿而附带进行的，基本上都停留在对概念的描述和一般理论的介绍上。目前，对行政补偿的界定仍有不同的表述。在我国，理论界和实务界有关行政补偿制度的构建仍存在诸多问题，行政补偿制度急需完善。本文将对以上问题进行探讨。一、行政补偿概述随着民主法治理念的进步与行政实践活动的不断发展，现代行政法越来越重视对行政相对人合法权益的保护。行政补偿作为一种权利保障与利益平衡的现代法律制度，其重要性日益凸显。在我国，行政补偿制度虽已为学术界所认识，并写入宪法，但是深入系统地研究行政补偿制度仍然是我国行政法学界所面临的一项重大课题。然而，研究行政补偿制度，首先要从最基础的理论知识入手，弄清楚什么是行政补偿。（一）行政补偿的界定明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的起点。当前，我国行政法学界对行政补偿的概念说法不一，具有代表性的观点主要有：1.“行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。”42.“行政补偿是行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力，执行国家行政职能过程中造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一种补偿性具体行政行为。”53.行政补偿又称行政损失补偿，是指因行政主体（主要指国家行政机关及其工作人员）的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以补偿的责任。64.在日本，“行政补偿是指行政主体(主要是国家行政机关)管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。”75.西方国家有些学者认为，“行政补偿指行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，因合法的行为对公民造成损失，为此对公民所负的财产上的补救责任。”8由上可见，对于行政补偿的内涵，由于国别和区域的差异,学者们对行政补偿有着不同的理解,学者的观点尽管有所差异，各有侧重，但并无大的分歧，笔者通过分析和研究中外各种有代表性的行政补偿的概念，认为要准确界定行政补偿的概念，应该从以下几个方面来考虑：首先，应当明确行政补偿的主体范围。有的学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为，但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其限于行政机关及其工作人员，有的则泛指国家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了学者在概念用语上的差异：前者通常用“行政补偿”来指称，后者一般用“国家补偿”来表示。行政补偿与国家补偿的内涵与外延是不相同的，正如行政赔偿与国家赔偿的内涵与外延一样，国家赔偿不仅包括行政赔偿而且包括司法赔偿。相应地，行政补偿也只是国家补偿的有机组成部分，两者是部分与整体的关系。所以，行政补偿的主体范围应当限定于行政主体及其工作人员。其次，应当明确行政补偿发生的原因行为种类。有学者认为原因行为仅包括行政主体行使公权力的行为。如日本田中二郎先生认为：“行政补偿称为损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”9也有学者认为这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，均可能成为行政补偿的原因。笔者认为行政补偿的原因行为不仅包括行政主体行使公权力的行为及其附随效果，而且包括事实行为，同时也应该包括公民主动协助行为在内，即在特定情况下，特定的公民、法人或者其他组织为了维护公共利益，使自己的利益受损时，也能成为行政补偿的原因行为。再次，应当明确行政补偿的公民合法权益的外延。对公民合法权益的侵害，某些学者认为行政补偿只对受侵害的公民的财产损害予以补偿；又有学者认为随着民主、法治观念日益深入人心，公民的财产权和人身权及其它基本权利（比如受教育权、发展权），受到损害时均应予以补偿。如我国台湾学者李建良先生称“行政补偿为行政法上的损失补偿，是指行政基于公共利益的目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度。”10笔者认为，鉴于我国的国情，公民受补偿的合法权利外延目前应限于财产权、人身权。但是，随着社会的发展，其它的基本权利也应纳入补偿的范围。最后，应当明确行政补偿的方式。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进行弥补即金钱给付；还有的学者认为，除了经济上补偿外，还可以从生活上或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。从上述学者对行政补偿的概念所作的阐述来看，大多数学者将金钱补偿、返还原物、恢复原状、置换等传统的补偿方式外，对于那些生活基础设施遭到破坏，失去土作、失去生活来源或者生活环境遭到破坏的当事人，立法上应当特别将生活设施的再建、劳动与就业机会的供给、环境污染的治理等措施列入行政补偿的范畴。11我们的行政补偿如果只以一次性经济给予是有缺陷的，还应该从就业和社会保障体系等方面给予相对人更人性化的支助。灵活运用不同的补偿方式，以期使行政相对人的权益获得最大最高质量的救济。（二）行政补偿的构成要件行政补偿的构成要件是指国家承担补偿责任的必要条件，具体而言，是指国家应当在何种情况下给予受害人以补偿，相对人符合哪些条件才能取得国家补偿，行政和司法救济机关依据哪些条件才能裁定国家有责任对受害人予以补偿。当前，由于国内外学者对行政补偿的概念与性质看法还不完全相同，故对行政补偿的构成要件所包括的方面也是见仁见智。有些学者认为，行政补偿的构成要件有三个：“行政行为合法、无过错；该行政行为造成公民、法人及其他组织合法权益的一定的损害；法律、法规已对合法行政行为造成损害后果做出规定并必须承担补偿责任”。12有些学者认为，行政补偿构成要件包括“合法行为导致的损失、用于公共目的、特别损失”三个方面。13笔者认为我国行政补偿的构成要件应当包括以下几个方面：第一，引起行政补偿行为的主体是行政主体及其工作人员。行为主体即引起行政补偿行为的主体，它是构成行政补偿责任的必要条件之一。在行政补偿中，行为主体是有严格限制的，只有行政主体及其工作人员以及他组织、个人在法律授权或接受行政机关委托的情况下才能成为行为的主体，一般公民、法人均不能成为行政补偿的行为主体。第二，行政补偿的原因行为必须是出于公共利益之目的。引起行政补偿的行为必须是出于维护和增强公共利益的目的。因为行政补偿是针对相对人为了公共利益所作出的特别牺牲，这里的公共利益是指由私人利益所组成的全社会共同的利益，是为社会全体成员或多数人所享有的利益，它关注的是社会整体的稳定和发展，并代表着共同的、长远的私人利益。因此，如果公权力的行使不是出于增益公共利益的需要，则不能引起行政补偿责任。第三，引起行政补偿的原因行为必须合法。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，这一构成要件要求行政补偿其前提具有合法性、正当性，若为公务员违法之行为，则发生损害赔偿问题。该要件实际上包含两项内容：一是致害行为必须是执行公务的行为，二是执行公务的行为必须合法。第四，引起补偿的损失必须是行为主体合法执行公务的行为所造成，即行政主体行为与特别损失之间存在因果关系，其中合法行为是原因，损失是结果。即损害的发生必须与合法的行政行为之间有因果关系。在具体判断因果关系时，可以采用“相当因果关系说”，即用“客观、恰当、符合正常社会经验的方式来衡量和确定”。14二、我国行政补偿制度的缺陷及其完善的必要性我国行政补偿制度产生时间虽然较晚，但随着社会主义市场经济、民主政治的发展，我国的行政补偿立法步伐加快，在大部分行政管理领域都建立了行政补偿制度。但从另一方面看，我国行政补偿制度的状况并不乐观，由于指导思想上重视不够、传统观念根深蒂固、相关理论研究相对比较落后、立法技术明显滞后和国家财力有限等因素，使得我国行政补偿制度还存在不少的缺陷。（一）我国行政补偿制度的缺陷1.我国行政补偿制度的立法缺陷（1）宪法中行政补偿的原则不明确行政补偿的原则是行政补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了相对人合法权益遭受公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家对行政相对人的损失弥补的程度。许多国家均在宪法层面上对行政补偿的原则做出规定。我国，虽然2004年修正的宪法对行政补偿做出了规定，但仍未对行政补偿的原则予以明确的规定。行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。它不仅有助于行政补偿制度的统一，补充具体法律条文的不足，而且直接影响着受损人获得补偿的程度。（2）统一的行政补偿法的缺位。我国已有几十部单行法规对行政补偿有所涉及，但单行法往往只规定某一领域的问题，它难以穷尽所有行政管理领域的行政补偿问题，结果使许多行政管理领域的行政补偿问题呈空白状态、无法可依。如因合法行政行为对人身权的损害赔偿，现行立法就未涉及。宪法层面上补偿制度的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成现有立法之间、补偿的条款之间缺乏衔接与配套，无法建立一种关联关系。从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿。2.我国行政补偿制度的执法缺陷（1）对行政补偿缺乏有效的监督。行政机关在行政补偿中具有双重身份，既是行政补偿规范的制定者，也是行政补偿的主体。在行政补偿立法还很不完善的情况下，行政补偿行为多数情况下只能通过行政机关自主制定的法律规范来调整。这样，行政机关在行政补偿当中居于绝对的主导地位。（2）行政补偿执法程序混乱。由于我国长期以来“重实体、轻程序”的弊病比较严重，受其影响，行政补偿领域里程序性问题也非常严重。一是程序立法和执法的指导思想存在严重问题。受计划经济体制全能政府观念意识的影响，政府介入、干预、调控行政补偿的范围、程度、方式、频率和权威性都非常宽泛和深入，行政补偿的设定和执行是以方便公权力行使、强化国家管理为目标，公共服务理念和公民权利保护意识较为薄弱。二是很多立法仅仅规定了“补偿”二字，但对于补偿程序则很少规定，这导致在实践中，对于由谁补偿、如何申请补偿、如何裁定补偿、补偿决定的时效等方面都没有程序性规范，而对于公权力主体违反补偿程序、降低补偿效率的法律责任等也没有程序予以监督和规范。3.我国行政补偿制度的司法缺陷（1）对行政补偿司法救济不力。“当行政相对人对公用征收行为不服、对行政机关采取的限制财产权和非财产权措施不服、对行政机关采取的公权力附随效果措施不服、对行政机关拒绝履行或拖延履行补偿责任、对行政补偿的计算标准不服是否可以提起诉讼也没有作出任何规定。都仅仅是指出行政相对人对行政主体关于行政补偿作出的裁决可以提起行政诉讼或民事诉讼。行政补偿理应既是实体制度又是程序制度。没有程序作保障的实体制度是难于得到真正的贯彻实施的，缺失行政补偿救济制度的行政补偿制度也是难以保障行政相对人的合法权益不受侵害的。（2）在审判实践中混淆行政补偿与行政赔偿。行政补偿与行政赔偿理论上的区别标准在于行政机关的行为是否合法，行为人是否有过错。如果行政机关的行为违法，行为人主观上为故意或过失，那么将导致行政赔偿，如果行政机关的行为合法，行为人主观上并无过错，同时遭受损害的对象是特定的，那么将导致行政补偿。但在法律适用的过程中，仍然存在二者的交叉与混淆，在合法行为与违法行为共同作用使行政相对人的合法权益受到损害的情况下，此时行政补偿与行政赔偿的界限并不是很清楚。在审判实践中，法官往往容易忽略对行政补偿法律关系的分析，而直接考虑行政赔偿。（二）我国完善行政补偿制度的重要意义行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容，它根源于宪法上对私人财产权的保护，是一种权益保障与利益平衡的制度，它对于保护私人权益，维护社会公正，促进经济发展等都有着非常重要的意义，但除个别单行法对某些行政管理领域（如土地征用）的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至完全得不到任何补偿。因此，我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。建立这一制度的具体意义表现在：1.完善行政补偿制度是保护人权，建设社会主义法治国家的需要。“法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中，公民人身权、财产权不仅可能受到政府违法行为的侵犯，而且更可能受到政府合法行为的损害。一个国家，对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害，如果政府只对其违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障显然是不完善的。”152.保护因公益受害的受害人的权益，化解社会矛盾和保障社会稳定需要我国完善行政补偿制度。“行政相对人权益因社会公益而受到损害有两种情况:一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损害；二是因行政主体的行政行为而被动受害。”16对于第一种情况，相对人很少自己主动去向政府申请补偿（当然也有这样的相对人或其家属主动申请补偿的），对于第二种情况，相对人通常会主动去向政府要求补偿，政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当，他们会不断地上访，影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定，故因此而引发的社会矛盾和纠纷是经常发生的。3.保护市场主体利益，促进市场经济的发展需要我国完善行政补偿制度。市场经济的发展，需要两个重要条件:一是自由；二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加予他们的不平等负担。政府如果不对这些市场主体所承担的特别负担予以补偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。三、完善我国行政补偿制度的相关措施通过以上分析可以看出，我国现行行政补偿制度尚存在诸多缺陷，完善我国的行政补偿制度就显得尤为必要。因此，针对以上的分析，笔者对我国行政补偿制度的完善提出以下建议：（一）完善立法1.在宪法中明确行政补偿的原则。行政补偿的原则是行政补偿制度总的指导思想和基本纲领，是行政补偿制度必须遵循的总的原则，对行政补偿制度的立法和实践有着重大的指导意义。我国宪法中没有规定行政补偿的基本原则，导致了我国现行行政补偿制度存在许多问题。因此完善行政补偿制度，首先应确立行政补偿的原则。在国内关于行政补偿原则的研究中，主要存在着这样一些观点：“公平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失尽可能予以补偿，同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。补偿直接损失原则，指行政补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。补偿全部损失原则，即行政补偿对被剥夺或被限制权利者受到的全部损失予以补偿。包括已发生的、将来一定发生的、物质上的、感情和精神上的损失。”172.制定统一的行政补偿法。我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律。对行政补偿的规定散见于许多具体的法律和法规中，而且其对行政补偿的规定非常随意和不统一，导致在同样的情况下得不到同样的补偿，从而造成不公平的现象。笔者认为，我国目前的法制条件下，制定一部像中华人民共和国国家赔偿法一样统一的行政补偿法，能较为可行地解决补偿不公平的现象。行政补偿标准，可以在制定行政补偿法时予以规定但不必太具体详细，只做出标准性规定即可，可以再另外制定国家补偿标准实施细则，对特定种类的损害补偿，比如精神损害补偿，也可以在立法中作技术处理，有些领域的补偿标准可以适用民事立法的有关规定。统一的行政补偿法既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从这个意义上说，制定统一的行政补偿法是我们最终的选择，也是最为理想的选择。针对以上存在的问题，笔者建议抓紧制定统一的行政补偿法，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等。同时考虑到不同领域的具体情况，可在统一的行政补偿法的统领下，在不同领域的具体法律规范中再做出详细的规定。（二）完善行政补偿的执法1.加强对行政权力的监督和制约。“行政权力天生具有自我膨胀的特性，行政权力在运作过程中呈现出自上而下的放射状结构，每经过一个层级，这种放射状态总会有所扩大，加之权力本身能够直接给其拥有者带来物质或精神上的利益，因而权力主体常常又会自发产生扩大权力的本能冲动，使行政权具有一种无限延伸的动力，而行政权的扩张无疑使行政机关违法侵权的机会大大增加，而维护公益又授以行政机关合法损害私益的借口，因此法律不仅要为行政权的行使设定最后的边界，而且还要严格规范行政权行使的程序。”18行政机关是权力机关的执行机关，它的活动必须受到广泛和有效的监督，必须防止行政机关打着维护公共利益的幌子侵犯公民的合法权益。“法治的理论和各国的实践证明，不受监督和制约的权力，既侵害公民、法人、其他组织的合法权益，也会破坏基本的政治架构。”19因此，只有健全监督制度，有效监督行政主体的行政行为是否依法、合法，才能真正做到“执政为民”。具体到行政补偿来说，笔者认为，就是要监督行政主体征收权的行使是不是有法律依据，是不是遵守了法律规定的程序，有没有按法律规定对相对人受到损失的合法权益进行公平补偿。对行政权的制约，主要就是要求行政机关在整个行政补偿的过程中严格履行一切法定的手续，包括对所有者意见的听取，以减少或消除自由裁量的可能性。政府严格地限定自己对国有土地的所有权，谨慎地行使其处置权、收益权。也就是说，政府对城市国有土地的所有权，仅在政治意义上成立，而不是普通的民事权利。2.严格行政补偿执法程序。 行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。因此笔者建议，行政机关在行政补偿过程中应严格依照法律规定的程序进行。其主要体现为以下一系列的程序内容：“公共利益的需要”的认定；程序补偿实施中的程序（包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序等）；以及公开，告知，回避、时效、听证程序等制度都应得到重视。从目前情况看，应是根据具体行政需要，灵活规定，但不能违背基本的行政程序法理和制度。（三）行政补偿的司法完善1.完善行政补偿的司法救济制度。司法不仅是制约行政权膨胀的一个有效方式，而且担负着保护相对人合法权益的重要职责。“在一个国家内部，权利必须受法律保护，任何权利争执不得由专断的自由裁量机构来解决而应当能被提交到胜任的、公平的和独立的法庭，由其采用能保证对当事人都平等