从政府消防责任制考核看消防安全管理变化及存在问题.doc

从政府消防责任制考核看消防安全管理变化及存在问题郭洪松 郭洪松，河北省张家口市公安消防支队政治处。 荆海薇 荆海薇，北京航空航天大学。新消防法实施以来，消防安全管理工作越来越受到各级人民政府的重视，各地纷纷出台措施强化消防安全管理，其中实行消防安全责任制便是其中重要的一环。各地政府积极探索消防工作目标责任考核办法，将消防工作纳入政府目标管理范围，经过不断探索，现已形成了相对完善的考核机制体系，有力地促进消防事业的发展，为经济社会发展做出了积极的贡献。从实践来看，消防工作目标责任考核主要体现四个方面的变化，但其中也存在一定问题，笔者将一一阐释。一、政府消防安全责任制和目标管理考核政府消防安全责任制是指各级人民政府按照“谁主管，谁负责”的原则对本行政区内的消防安全管理工作，通过举行联席会议、逐级督促检查、进行消防工作目标考核评价和奖励处罚等措施，促使消防安全职责得到很好履行的制度。政府消防安全责任制主要包括各级人民政府的主要负责人是本行政区域内的消防安全第一责任人，对本行政区域内的消防安全工作负领导责任；各级政府分管消防安全工作的负责人对消防安全工作负直接领导责任。县级以上人民政府应当加强对消防安全工作的领导，建立健全消防工作协调机制，协调、督促各部门落实消防安全责任，研究、制定加强消防工作的政策、措施。县级以上人民政府公安消防机构对本行政区域内的消防工作实施监督管理。县级以上人民政府的发展改革、财政、建设、规划、教育、司法行政、工商行政管理、产品质量监督、劳动和社会保障、安全生产监督管理、文化、卫生、民政、农业、交通、旅游、报纸、广播电视等部门和单位，以及乡（镇）人民政府、街道办事处等应当履行自己的消防安全职责。各级人民政府应当将消防工作作为政府目标责任考核和主要负责人政绩考评的重要内容，纳入社会治安综合治理和平安创建、创建文明城市（乡镇、村）考评范围，建立科学的考核评价机制，定期检查考评。上级人民政府与下一级人民政府、人民政府与所属工作部门、派出机构，应当签订消防安全责任书，明确消防安全责任人、责任范围、责任期限、目标任务、工作措施、考核和奖惩办法等。行政监察机关依照行政监察法的规定，对各级人民政府和有关行政主管部门及其工作人员履行消防安全职责的情况实行行政监察。对发生重特大火灾事故的实行“一票否决”，其中将消防工作作为政府目标责任考核和主要负责人政绩考评的重要形式。二、从政府消防安全责任制目标管理考核看消防安全管理变化目标管理考核具有导向作用。政府消防安全责任制目标管理考核建立前和实施以来的情况，主要体现出四个方面的变化：一是从部门推动向政府主导转变。由于1998年9月1日起施行的消防法坚持“专门机关与群众结合”的原则，消防工作长期被局限在一个“专门机关”的范畴内。2001年以前，每年的消防工作考核，都是由消防部门向市政府申请，然后组织相关部门一起以政府的名义进行。但自2001年国务院批转公安部关于“十五”期间消防工作发展指导意见的通知（国发200116号）下发后，各地积极贯彻上级指示精神，加强领导，落实责任；加强消防基础设施建设，提高防范火灾整体能力；加大消防力量建设，提高消防队伍的素质；加大消防资金投入，确保消防事业的健康发展；加强消防法制建设，提高全民消防意识。二是从突出整治向强化基础转变。长期以来，消防工作始终围绕消除各类重大火灾隐患的专项整治行动而展开。这在消防工作考核中表现十分明显，除了政府挂牌重大火灾隐患单位整改贯穿多年来的考核始终外，近些年来的“三合一”场所、大型公众聚集场所的消防安全隐患整治，电气火灾隐患整治、高层多业主建筑专项整治和建筑消防设施专项整治以及集中开展的火灾隐患大排查等。特别是06年以来开展的“三合一”场所专项排查整治其持续时间之长，整治力度之大前所未有。这些专项整治极大地消除了各类火灾隐患，大大降低了火灾发生的可能性，为保持火灾形势平稳做出了重要贡献。但是政府也应看到，从总体上来说，消防工作仍滞后于经济和社会发展水平，消防安全责任制尚未得到很好落实，公共消防基础设施建设相对落后，全社会抗御火灾事故的能力仍然较弱，特别是农村消防工作基础仍然薄弱。为此，在目标责任考核细则中，出现了加强农村消防工作建设的考核指标，与此同时，通过考核，“十一五”以来，各级政府加大消防投入，强化消防基础设施建设，消防站的布局也更加科学、合理，基本实现了城区5分钟，郊区和发达乡镇8分钟、农村15分钟的出动要求。随着目标考核要求的消防经费不断增长，大量先进的消防车辆和高精尖设备装备到部队，合同制消防员和现役官兵的福利待遇得到保障，消防战勤保障建设全面建成，消防基础建设得到大幅度增强，消防部队的战斗力显著提高。三是从部门业务向消防社会化转变。消防工作过去一直局限为部门工作，这既有法律滞后的原因，也有体制方面的原因，作为严重滞后经济社会发展的公共安全管理领域，仍然带有较为强烈的计划经济烙印。自从实行政府消防安全责任制后，这种状况开始出现变化，体现在政府消防安全责任制目标管理中，就是出现消防社会化倾向。消防社会化既包括落实各部门消防安全责任，也包括通过消防宣传教育提高公民的消防安全意识。按照中央综治办、公安部消防工作检查考核标准（综治办200888号）的要求，消防工作检查考核既包括政府消防工作责任制、公共消防设施和多种形式消防队伍建设和火灾防控效果，也包括农村和社区消防工作及消防宣传教育培训。在考核中，政府消防安全责任制目标管理考核“十五”细则中，就有对公安、计委（现发改委）、财政、建设、规划、市政公用、教育、新闻媒体和保险机构等相关职能部门提出的明确的考核指标要求。在 “十一五”期间消防工作考核细则中，也存在同样的考核指标要求。同时，在每年的考核中，消防宣传教育都被列为一项重要内容，在近年考核中占比亦有所上升，农村和社区消防工作也开始在考核细则中得到体现。三、政府消防安全责任制目标管理考核存在的问题及对策目标管理考核同样具有对比评价作用。经过对过去九年来的政府消防目标责任制考核情况的梳理，我们不难发现，在这些考核项目中依然存在以下之不足：一是重“防”轻“救”。消防工作从业务的角度来看，有三方面的内容，这就是防火、灭火和抢险救援。但由于体制机制等方面的原因，过去的考核主要集中在防火方面，而对灭火和抢险救援则较少提及。特别是新的消防法实施以后，抢险救援作为消防的法定职责，其在消防工作中的占位将逐步提高。由于消防职能的延伸拓展，消防力量之不足就显得更加突出。加强消防力量建设就成为当前重中之重，这些也必将进入新的考核内容。其应对之策是一方面要积极探索消防体制机制的改革，使消防部队的任务从较为单一的火灾事故扑救向各类化工事故、抢险救灾、突发事故抢险救援为主要职能的队伍转变。另一方面积极征招消防文职文员和专职消防队员，迅速补充消防力量，并按照打造消防铁军的要求，培养建立消防救援专业队伍，加强消防战勤保障体系建设。二是重“治”轻“控”。从过去的消防目标责任考核情况来看，历年来对消防重点单位和消防重大火灾隐患整改的考核十分重视，但对社会面上消防火灾的防控要求考核不足，特别是农村消防力量欠缺。这一方面是由于消防队伍目前只建到县一级，无法向下延伸，另一方面派出所消防监督职责还未能进入目标考核内容，同时对多种形式的消防力量建设考核力度不足。近年来，通过大规模的火灾隐患排查整治，掌握了社会面上大量的火灾隐患单位，具备了火灾防控的基础。同时，通过强化消防组织力量建设，按照“城乡一体化”的要求，加大中心城镇的消防站建设力度，并加大对农村乡镇专职消防队建设的考核力度，要求人口超过5万、年GDP超过1亿元的建制镇都要建成政府专职消防队，而其它建制镇、集镇和乡镇工业区、开发区则根据情况建成专（兼）消防队、社会单位则普遍要求建立起义务消防队、志愿消防队或治安联防消防队等群众性的消防组织，形成纵向到底、横向到边、切实可靠、不留死角、高效运作的消防组织网络体系。三是重“实”轻“虚”。随着“三基”工程建设的不断推进，“十一五”期间，消防的基础设施建设力度空前加大，整个局面焕然一新，这些看得见的“实”功也在整个消防目标责任考核中得到充分的体现。但是，面对经济社会的快速发展，面对越来越复杂的石油化工火灾、爆炸、泄漏事故和重大恐怖事件、自然灾害的抢险救援等要求的高素质的官兵的履职能力的提高，还有消防行政执法对官兵的执法素质、执法能力、执法质量的要求，以及如何加强全民消防宣传教育，提高全体公民的消防素质和消防安全意识这些相对较“虚”的要求，则在考核中或是没有体现，或是体现不足。为此，一方面，要加强消防特勤队伍建设，增强部队应对高层、地下、石油、化工等事故能力。同时加强消防监督执法人员的业务培训，提升部队的消防执法能力。另一方面积极推进社会消防宣传教育，加大全民消防教育考核力度。全面建立消防志愿者组织，加大群众的消防自我教育力度。只有将这些“软”功“虚”功做强做实，才面更好地强化社会火灾的防控基础。 四是重“职”轻“责”。随着新消防法的实施，“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则被确立。除了与消防规划设计、建筑建设监理、消防产品质量监督等相关部门的法定职责外，法律还规定了教育、人力资源行政主管部门和新闻、广播、电视等有关单位，工会、共青团、妇联以及村委会、居委会对消防宣传教育的职责。在过去的考核中，主要还是围绕消防职能部