浅论环境法的可持续发展原则论文.doc

浅论环境法的可持续发展原则 摘 要可持续发展是本世纪80年代随着人们对全球环境与发展问题的广泛讨论而提出的一个全新概念，环境保护的可持续发展，历来是世界各个国家在经济活动中的一个建设重点。然而由于各种方面的原因，环境保护的建设与发展出现了很多不利现象，环境保护的可持续发展战略在一定程度上也受到了阻碍，严重地影响了社会政治、经济活动的正常发展，影响了子孙后代的应有的生存、生产的权利，导致了人类生存、生产的环境质量逐渐走向危机时代，造成了某些生活必需品的穷竭，严重地影响了人类正常的生产活动。因而，在现阶段，在全国乃至全球范围积极倡导环境保护的可持续发展战略已经成了当今人类的一个重要的社会主题。 一 可持续发展原则的概述（一）可持续发展理论的产生 20世纪60年代以来，在震惊世界的公害事件频发不断，生态资源遭到严重破坏，“环境危机”成为威胁人类生存、制约经济发展和影响社会稳定的直接因素时，人类终于开始认真思考人与环境的关系，对以高投入、高消耗为手段，以高速度、高发展为途径，以高消费、高享受为目的的传统发展方式显露出来的对环境的高污染和高破坏，以牺牲环境求取发展的种种弊端有了比较清醒的认识，传统的发展方式已经走到了尽头，必须另辟蹊径。 1980年3月5日，联合国向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球持续发展。” 刘东辉：从“增长的极限”到“持续发展”，载北京大学中国可持续发展研究中心编：可持续发展之路，北京，北京大学出版社，1994,33页。1981年，美国世界观察所所长布朗（Brown)的建设一个可持续发展的社会（Building a Sustainable Society)一书的问世，引起了广泛的关注。1983年11月，联合国成立了世界环境与发展委员会（WECD),挪威首相布伦特兰夫人任主席。成员有科学、教育、经济、社会及政治方面的22位代表，其中14人来自发展中国家，包括中国的马世俊教授。 参见中国21世纪议程中心编：论中国的可持续发展，北京，海洋出版社，1994，118页。联合国要求该组织以“持续发展”为基本纲领，制订“全球的变革日程” 刘东辉：从“增长的极限”到“持续发展”，载北京大学中国可持续发展研究中心编：可持续发展之路，北京，北京大学出版社，1994，33页。1987年，该委员会把研究长达4年、经过充分论证的报告我们共同的未来（Our Common Future)提交给联合国大会，正式提出了可持续发展的模式。（二）可持续发展的内容 我们共同的未来中对“可持续发展”定义为：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。与此定义相近的还有中国国家主席江泽民的定义：“所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益”。 1989年“联合国环境发展会议”(UNEP)专门为“可持续发展”的定义和战略通过了关于可持续发展的声明,认为可持续发展的定义和战略主要包括四个方面的含义： （1） 走向国家和国际平等；（2） 要有一种支援性的国际经济环境；（3） 维护、合理使用并提高自然资源基础；（4） 在发展计划和政策中纳入对环境的关注和考虑。 总之，可持续发展就是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上的一种发展，其宗旨是既能相对满足当代人的需求，又不能对后代人的发展构成危害。（三）可持续发展原则的意义 1 可持续发展是一种崭新的发展观、发展哲学和伦理观在世界环境与发展委员会于1985年10月2829日在圣保罗举行的听证会上，戴勒塔奇认为：“我们必须首先找到一种新的将任何自然界的关系放在首位的伦理观。” 世界环境与发展委员会著，王之佳、柯金良等译：我们共同的未来，长春吉林人民出版社1997年版，第87页。共产党人杂志主编弗罗洛夫在1986年12月8日世界环境与发展委员会召开的公众听证会上的发言指出:“人类正处于其发展新阶段的临界点。我们不仅应担促进我们的物质、科学和技术基础，而且，更重要的是，促进人类心理上新的价值和人道主义愿望的形成，因为知识和仁慈是永恒的真理,它构成了人性的基础。我们需要新的社会、道德、科学和生态概念，这些概念应由今世和后代人的新的生活条件所决定。” 世界环境与发展委员会著，王之佳、柯金良等译：我们共同的未来，长春吉林人民出版社1997年版，第4647页。从发展的意义上说，可持续发展是人类认识和发展战略的一个重大转折，因为究其根本，可持续发展是正确回答人类前途和命运的理论，是追求实现一个生命永驻的世界的理论。 张坤民主笔，可持续发展论，中国环境科学出版社1997年版，第326页。 2 可持续发展是富民强国、实现现代化的根本途径在我国基本国情的条件下采用可持续发展的方式，在发展中注意保护环境、节约资源能源、优化产业结构，就可以做到投资少、消耗能源少而经济环境效益高。走可持续发展道路，是一个关系到能否顺利实现现代化的重大政治问题，是提高人民生活质量的迫切需要，是振兴中华民族的迫切需要，是建设现代化强国的最佳选择和唯一途径。3 走可持续发展道路是一场深刻的社会变革从总体上讲，可持续发展战略在全球的实施，将逐步促使建设一个经济、政治、文化和环境可持续协调发展的崭新社会，包括促进建立一个以环境正义和环境公平为旗帜的民主的政治制度，一个以环境资源权利体系为基础的良性循环的环境资源市场，一个以环境道德为基础的人与自然和谐共处的人环关系（即人与自然环境的关系）。4 可持续发展是国际社会可以共同接受的发展模式，是对传统生产方式的重大变革，是解决各国在经济、社会和环境之间矛盾并进行合作的最佳选择。5 可持续发展对包括环境资源法学和环境资源法制建设在内的法学理论和法制建设具有重大而深远的影响，是推动包括环境资源法学和环境资源法制建设在内的法学理论和法制建设可持续发展的动力和机制。原国家环境保护局局长张坤民教授在其主笔的可持续发展论中指出：“体现可持续发展的思想的法制建设是一场深刻的变革。” 张坤民主笔：可持续发展论，中国环境科学出版社1997年版，第325页。可持续发展这一新的生产方式将成为规定和制约法律发展的物质基础，追求经济、社会和环境的可持续发展将成为法律的重要目标，可持续发展将成为包括环境资源法在内的有关法律的一项重要指导原则。 二 可持续发展原则对环境保护法的要求 可持续发展战略的确定，促使中国的环境保护战略和污染控制战略发生变革，从而推动我国的环境法发生变化和发展，环境污染防治立法有了新的发展。 李启家在中国污染防治法的新发展一文中认为，90年代中期，受联合国环境与发展大会的强烈影响，我国环境法出现了第二次立法高潮，可持续发展战略的确定是影响和促进中国环境法发展出现这次高潮的基本主要因素之一。李启家：中国污染防治法的新发展，海峡两岸及港澳地区环境法学研讨会（1996年11月1420日）论文在继续加快制定新的环境法律、法规的同时，开始对现行环境法律法规进行整理、修改和完善。1995年、2000年修改的大气污染防治法，1995年制定的固体废物污染环境防治法，1996年修改的水污染防治法，1996年制定的环境噪声污染环境污染防治法，1999年修改海洋环境保护法；修改其他环境保护行政法规和行政规章，如制定建设项目环境管理条例、废弃物进口环境保护管理暂行规定等；进行新的环境污染防治立法工作，如核环境污染防治法、环境影响评价法等法律的起草工作。2000年4月修订、9月1日起施行的大气污染防治法都已明确地将“促进经济和社会的可持续发展”作为其立法的目的性规定。 环境法贯彻可持续发展战略，使几乎所有的现行的环境污染防治法律制度都有改进或创新。环境污染防治法律制度更加重视并发展了预防为主的原则，从单项污染物的点源控制转变为区域综合防治，从重浓度控制与总量控制相结合，从以污染物的末端治理为重点转变为对生产全过程实行控制，全面推行清洁生产，建立和促进符合可持续发展原则的、适应社会主义市场经济客观需要的环境管理制度，建立环境保护新秩序和有效的综合决策机制、协调管理机制、公民参与机制、市场手段和经济刺激机制、环境污染防治建设投入机制、保障支持机制、法律实施机制等。可持续发展战略不仅推动力已有的环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等环境污染法律制度的改进，还促进了环境许可证制度、污染物排放总量控制制度、环境标志制度、清洁生产制度、“黑名单”制度、达标排放制度等新的环境污染法律制度的建立和发展。我国环境污染防治法律制度正处在一个系统化根本性变革时期。 为实施可持续发展战略，我国环境污染防治法律制度应在可持续发展观念指导下进行改革、创新和完善，从法律原则、制度的基本原理、指导思想、战略思想到其功能、内容、实施机制、程序等进行全面改造，构建适应可持续发展要求的环境法律制度及其体系。（1） 加强环境污染总体控制 主要包括整体控制和重点控制。环境是由各个环境区域和各种环境因素而形成的整体。各个环境区域和各种环境因素不是独立存在的，其中任何一部分都是环境整体的一部分，并且与其他环境区域和因素有着密不可分的联系，因而应对其进行综合考虑，实施整体、综合环境保护和管理。 重点控制包括：(1)对重点污染物的控制，工业污染仍是控制重点；(2)对重点污染源的控制，对生产和排放污染物数量多的企业实行更为严格的控制措施；(3) 对重点行业重点污染工艺的控制；(4)对重点地区的控制，主要是污染严重区域、环境敏感区域、特别保护区域的控制。（2） 加强环境污染预防的法律制度 除应建立和完善综合决策制度、环境规划制度、政府环境质量负责制等环境污染总体预防控制制度外，还应建立环境风险识别、评价、预防、控制、消除的法律制度，改进环境影响评价制度，强化产品结构的调整与更新换代升级，强化企业的改造技术，强化污染物的集中处理，强化污染物的集中处理，强化废物的再利用和循环利用等。（3） 加强源头控制制度、废物资源化的制度，改进末端治理和控制制度 在我国经济保持高速发展的要求下，为保护环境、实现可持续增长，环境污染防治法律制度应强化源头控制，建立和完善集中体现预防原则和全过程控制的清洁生产制度。改进末端治理和控制制度，应以达标排放为基本要求，推进集中治理，完善污染落后工艺和设备淘汰制度，推广最佳可行的污染治理技术，加强制度的协调，防治结合，最大限度地减轻、消除污染。（4） 建立环保产业法律制度，促进环保产业发展和环境保护市场化 目前我国环境污染防治法开始重视引导环保产业的发展，例如大气污染防治法（2000年）规定国家鼓励和支持环境保护产业的发展。但目前关于环保产业发展方面的优惠和支持政策和措施尚不够有力，亦未成体系。应当尽快制定有力的扶持政策，从资金、物资等方面对环保科技创新、开发、推广给予支持，为环保产业迅速发展提供技术支撑。（5） 建立环境容量确定、高效合理利用、保护与恢复、增长、调节、扩大的法律制度 环境容量是指在人类生存和自然生态不受侵害的前提下，某一环境所容纳的污染物的最大负荷量。污染物的排放必须与环境容量相适应，环境容量对环境污染防治有着决定性的意义，是进行环境污染防治规划和管理的基础。完善环境污染防治规划制度、排污总量控制制度，逐步建立排污交易制度，高效合理利用环境容量；并采取环境净化、整治、调整分布等措施，恢复、增长、调节、扩大环境容量。（6） 建立和完善社会公众力量防治环境污染的政策、制度 随着市场经济体制和现代企业制度的建立，在实行多种环境污染控制机制和综合运用控制方式的环境污染防治模式下，应当将公民环境权具体化、制度化，明确公众参与与环境保护的权利义务、主要途径、形式、范围、程序及保障机制，为公众参与环境保护提供根本保证，鼓励和保护公众更多地参与环境管理，促进环境保护目标的实现。 环保组织在环境保护的公众参与中发挥了越来越大的作用，我国应该加强环保组织在环境保护中的作用。参见蔡守秋：环境政策法律问题研究武汉大学出版社1999年1月版，第五讲、第六讲。（7） 我国环境污染防治法律制度的改革、创新和完善应注意制度创新与继承相结合我国环境污染防治法律制度的改革、创新和完善应以法律制度体系化为目标，将各项法律制度作为整体的有机部分，发挥各制度在体系中的平衡互补、共生互动的功能，力求在功能机制上达到法律制度的功能的最优配置。 三 实施可持续发展原则的措施 21世纪议程第8章专门论述了“制定有效的法律法规框架”问题即立法问题，认为：“适合了各国具体条件的法律和法规，是使环境和发展政策转化为行动的最重要手段，不但通过命令和管制的方法,而且作为经济规划和市场手段的标准框架。” 国家环境保护局译：中国21世纪国家环境保护局译：中国21世纪议程（联合国环境与发展大会，里约热内卢，1992年6月3至14日），中国环境科学出版社1993年版，第61页。各国认识到必须建立一个有效的法律框架，以便提高各国应付可持续发展的挑战能力,有的国家在其21世纪议程或行动方案中已经提出建立健全以环境法为主要组成部分的可持续发展法律体系的任务，许多国家已经制定体现或者实施可持续发展战略的法律、法规、政策文件和行动计划。 中国在联合国环境与发展会议召开不久，党中央和国务院批准了外交部和国家环境保护局关于出席联合国环境与发展会议的报告，提出了“实行持续发展战略”的十大对策。1994年3月，国务院第16次常务会议讨论通过了中国的21世纪议程，该议程强调：“逐步建立国家可持续发展的政策体系、法律体系”，“制定可持续发展法律”；“建立可持续发展法律体系，并注意与国际法的衔接”。该议程的第3章比较详细的规定了“与可持续发展有关的立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径”。（一）将可持续发展理念作为我国环境与资源立法的指导思想 我国现在已经基本形成了以宪法为核心，以环境保护法为基本法，以环境与资源保护等不同层级和效力的有关法律、法规和规章为主要内容，以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约、协定为补充内容的较为完备的环境与资源法的法律体系。但是，该体系中的核心宪法，虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。当务之急，应当将可持续发展提高到宪法的高度，上升为环境与资源立法的指导思想，特别应将可持续发展的实质“环境公益主义”作为其精髓，强调人（当代人与后代人）与其他物种在良好环境中的生存和发展以及人类社会经济发展与环境资源保护的协调关系。另外，要用可持续发展的理念不断修正和完善以往环境立法中与可持续发展思想不一致的法律规范。环境保护法的修改应贯彻可持续发展的基本理念，以可持续发展为指导思想。 （二）将可持续发展基本理念贯穿于“源头控制”的预防战略中 “源头控制”与“末端控制”相对应，它表明人类对自身与环境关系问题的认识已经达到了一个相当高的程度。它的提出建立在这样一个理性认识的前提之上，即任何在污染与破坏环境资源行为发生，造成环境和资源损害后果之后所进行的补救，都不可能完全恢复到原来的状态，甚至是绝对不可能的。“源头控制”战略的实施，将从根本上改变人与环境经常发生冲突或对立的情形，将人与环境的和谐发展从理性变为现实。“源头控制”最重要的是以环境保护规划制度、环境影响评价制度和“三同时”制度作为基本支柱；将清洁生产作为根本出路。环境保护规划制度是从宏观上对可持续发展理念的贯彻和体现。在环境影响评价中，不仅要重视工程项目建设对环境的直接影响价；更要重视政府政策和规划可能对环境所产生全局性的、长远的影响，加强对政策与规划的环境影响战略评价。切实实行“三同时”制度，将环境保护问题解决在污染和破坏产生之前，坚决杜绝先污染后治理。清洁生产是将整体性的预防战略持续地应用于生产过程、产品和服务中，通过使用清洁能源和原料，采用先进的工艺技术和设备，实现对污染的源头削减和全过程控制，提高资源利用率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，减轻或者消除对人类健康和环境的危害。 （三）将可持续发展的基本理念体现在环境立法的具体法律规范中 在环境法律关系主体权利义务的配置中，将实现环境保护与社会经济协调持续发展作为一个基本原则。既要考虑主体对环境与资源所享有的权利以满足其生存和发展的需要，又要保证主体对其权利的行使不至于对环境与资源造成危害并危及后代人的利益，以及地球生物圈中物种的共同利益。据此来设定环境法律关系主体的权利和义务，进行旨在体现“环境公益主义”，实现可持续发展的合理配置。 四 结语 可持续发展的提出，表现了人类对