企业内部控制规范实施情况研究-基于杭州市西湖区部分企业的实践.doc

企业内部控制规范实施情况研究基于杭州市西湖区部分企业的实践杭州市西湖区财政局课题组（杭州市西湖区财政局 310013）内容摘要本文首先从企业内部控制规范 及其配套指引与企业可持续发展的内在联系入手，揭示关注企业内部控制规范实施情况现实意义及其迫切性；其次，以杭州市西湖区部分上市公司和非上市大中形企业为例，得出企业内部控制规范实施现状、存在的主要问题及其成因；最后，就推进企业内部控制规范实施进程、切实解决实施过程中遇到的问题提出若干对策。关词键企业 内部控制 问题 对策 一、引言企业内部控制规范（以下简称规范）及其企业内部控制配套指引（以下简称配套指引的实施，对于完善社会主义市场经济体制、深化企业改革、接轨国际先进做法、提升企业抗风险能力和全球竞争力以及可持续发展能力都将产生十分重要的作用和深远的影响。正如国际会计师联合理事莫顿女士指出的：“一个良好、综合的风险管理和内部控制体系对企业和市场的可持续发展大有助益”。大量企业发展的正反两方面例子都足以说明企业内部控制体系建设的重要性。然而，本课题调查表明：当前规范及其配套指引实施状况不容乐观，企业领导普遍不够重视内部控制制度建设，急待引起政府有关部门的高度重视，鉴于此，本文认为，关注规范及其配套指引的实施动态，及时发现实施过程中存在的问题，并采取有效措施予以解决，是摆在各级政府职能部门面前的一件大事。二、研究对象、方法与结果（一）研究对象本文以杭州市西湖区部分上市公司和非上市大中型企业为研究对象，共发放问卷17份，收回有效样本17份，调查对象分别为3家在创业板上市的公司和14家非上市大中型企业。（二）研究方法采用问卷调查与走访调查对象相结合的方法，分企业基本信息、对规范及其配套指引的认识、实施内控情况及其评价和对落实规范的对策建议等四个方面进行调查，调查时间为2011年5-6月。 （三）调查结果1、调查对象实施规范及其配套指引总体状况。调查表明：一方面，企业目前的内部控制情况基本上呈非系统化的制度框架状态，程度不同地存在着与企业建立和实施内部控制应当遵循“全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则”不相适应的问题，未能全面含盖“内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督”等要素，即使已有的内控制度，其效果也普遍不尽如意。另一方面，规范及其配套指引下达之后，仅有三家上市公司意向对照要求着手进行局部的修改和完善，而绝大多数非上市公司并未引起足够的重视。2、调查对象的若干分项情况（1）单位组织机构中单独设立的部门情况（见表1）调查表明：非上市公司治理结构不够规范，设有董事会的仅占43%、设有监事会的仅占29%、设有独立的审计委员会的仅占14%、设有审计机构的仅有21%，可见，非上市公司的内部环境中的主要方面与规范对其的要求距离甚远。表1 单位组织机构中单独设立的部门情况表企业数董 事 会监 事 会独立审计委员会内部审计机构个数%个数%个数%个数%总 数17953741529635上市公司33100310031003100非上市公司14643429214321（2）单位的现行管理制度中成文情况（见表2）调查表明：上市公司现行管理制度中成文情况总体情况较好，但非上市公司情况不容乐观，考核机制的成文率为64%，人力资源政策的成文率为57%、业务流程和内控监管体系成文率仅为43%、岗位职责也未全部成文，程度不同地存在管理上的随意性，未能很好地形成用制度管事，以制度管人的氛围，这与规范对大中型企业的要求极不相称。表2 单位的现行管理制度中成文情况表项目企业数人力资源政策岗位职责业务流程考核机制内控监管体系个数%个数%个数%个数%个数%合计17105915889531271847上市公司32673100310031002100非上市公司148571286643964643（3）单位所运用的内部控制方法中明显有效的情况（见表3）调查表明：上市公司目前具体运用的内部控制方法的效果也不容乐观，明显有效的情况为：除了绩效考评、会计系统和信息技术控制外，其不相容职务分离、授权审批和财产保护控制仅67%，运营分析和预算控制仅占33%；而非上市公司的情况则为绩效考评控制占64%、授权审批控制占50%，尤其是不相容职务分离控制仅占36%、预算和会计系统控制仅占21%、财产保护控制仅占7%，可见，非上市公司内部控制方法的效果较上市公司更加逊色。表3 单位在运用内部控制措施中明显有效的情况表企业数不相容职务分离控制授权审批控制预算控制财产保护控制个数%个数%个数%个数%总 数17741953424318上 市公 司3267267133267非上市公 司1453675032117表3 单位在运用内部控制措施中明显有效的情况表（续）会计系统控制运营分析控制绩效考评控制信息技术控制个数%个数%个数%个数%总数6356351271529上市公司310013331003100非上市公司321536964214（4）单位实施内控制度效果较好的项目情况（见表4）调查表明：上市公司除了资金活动、信息系统、采购业务和财务报告控制效果均为较好外，发展战略、企业文化、资产管理、销售业务和担保业务较好率为67%，而组织架构、研究与开发、全面预算和合同管理仅为33%，人力资源、社会责任、工程项目和业务外包等较好率为零；非上市公司除了组织架构和人力资源较好率为50%外，其余都在50%以下，尤其是在企业经营管理中十分重要的合同管理仅为29%，销售业务、财务报告和全面预算为21%，资金活动为14%，而工程项目、担保业务和业务外包的较好率更低，仅为7%，可见，无论是上市公司还是非上市公司，其目前的内部控制制度效果均不容乐观。 表4 单位实施内控制度效果较好的项目情况表企业数组织架构发展战略人力资源社会责任个数%个数%个数%个数%合计17847741741212上市公司31332670000非上市公司14750536750214表4 单位实施内控制度效果较好的项目情况（续）企业数资金活动采购业务资产管理销售业务个数%个数%个数%个数%合计17529953847529上市公司331003100267267非上市公司14214643643321表4 单位实施内控制度效果较好的项目情况（续）信息系统研究与开 发工程项目担保业务业务外包个数%个数%个数%个数%个数%合计529161631816上市公司31001330026700非上市公司21400171717表4 单位实施内控制度效果较好的项目情况（续）财务报告全面预算合同管理内部信息传递企业文化个数%个数%个数%个数%个数%合计635424529424424上市公司3100133133133267非上市公司321321429321214（5）单位内部控制建设不够完善的主要阻力和难点情况（见表5）调查表明：上市公司的领导比较重视、相应的监督机制比较健全，但是，有67%的单位认为相关人才缺乏，而非上市公司有64%的单位认为企业领导不够重视，有71%的单位认为相关人才缺乏，有57%单位认为员工对内控制建设参与度不高以及执行中遇到利益冲突，很难协调。可见，非上市公司单位内部控制建设不够完善的主要阻力和难点情况远严重于上市公司，尤其是企业领导不够重视，而专业人才缺乏是个共性的问题。表5 单位内部控制规范建设的主要阻力和难点情况表企业数企业领导不够重视相关人才缺乏员工对内控制建设参与度不高不知道如何建立内部控制个数%个数%个数%个数%合计179531271953847上市公司30026713300非上市公司149641071857857表5 单位内部控制规范建设的主要阻力和难点情况表（续）执行中遇到利益冲突，很难协调缺乏相应的监督机制缺乏必要的经费个数%个数%个数%合计95352916上市公司1330000非上市公司85753617三、实施情况调查结果分析调查结果表明：企业内部控制现状与规范的要求差距较远，而从走访调查来看，目前尚无一家公司进入前期准备工作阶段，究其原因，笔者认为，大致有以下七个方面: （一）企业领导重一线经营业务轻内部管理水平提升，内部控制规范建设的组织保障机制乏力。这一点非上市公司尤为突出。企业内部控制规范建设离不开良好的内部工作环境，关键是要引起公司高层的重视，倘若企业主要领导缺乏对企业内部控制规范的重要性认识，仅仅依靠财政、审计和证监部门的外部推力等，则显然会影响规范实施工作的效率和质量，达不到预期的目的，然而，从调查结果来看，规范下达之后，53%的企业领导没有把它看成是一个提升企业管理层次的“助推器”，研究如何做好相应的准备工作，而是反映平淡，其主要精力集中在如何抓转型升级和开拓外部市场上，顾不上如何在内部挖潜上下功夫，以提升管理层次和风险防范能力。（二）相关人才缺乏，内部控制规范建设的技术支持乏力。规范及其配套指引具有国际先进性，因此，是一套高技术含量的制度规范，涵盖了企业的方方面面，包括组织架构等18个方面的制度安排，其控制措施包括不相容职务分离控制等七个方面制度安排，是一个企业全方位的内部控制，内容之全，要求之高是不言而喻的，因此，人才涉及面广，素质要求高，然而，从调查的情况来看，71%的企业认为实施规范的相关人才缺乏，急待解决人才储备问题。（三）企业员工参与度不高，内部控制规范建设的群众基础乏力。如前所述，规范及其配套指引是个全方位的企业内部控制的制度安排，从公司领导到每一位员工都要接受制度的约束，因此，需要每一位员工的积极参与，然而，调查结果表明，一半以上的企业员工参与度不高，内部控制规范建设的群众基础乏力，有待对全员进行实施规范的目的意义的宣传，以提高全员对实施规范必要性的认识。（四）企业部门领导全局观念有待增强，内部控制规范建设的部门协调机制乏力。一个全方位的内部控制规范建设必然涉及到企业内部每个部门的利益，客观上要求每位部门领导都要树立全公司一盘棋的思想，自觉接受权力的约束和监督，然而，调查结果表明，一半以上的企业认为“执行中遇到利益冲突，很难协调”，内部控制规范建设的部门沟通机制乏力。（五）规范自身有待完善，内部控制规范建设的外部监督机制乏力。规范及其配套指引是对企业内部管理全方位的制度安排，显然，仅靠财政部门组织实施，并且是由“弱势群体”的会计管理机构履行这一全能职责，其制度效率是可想而知的，尤其是国有企业的主管部门国有资产管理委员会未参与其中，显然是不妥的，此外，缺乏一个实施规范及其配套指引的内部控制制度建设的激励机制。（六）政府职能部门宣传、培训工作不到位，内部控制规范建设的外部造势机制乏力。中央以财政部、证监委、审计署、银监会和保监会等5个部门联合下达规范及其配套指引，而浙江省仅以财政厅一家的名义下达关于认真贯彻实施企业内部控制基本规范及其配套指引的通知（以下简称通知），显然，内部控制规范建设的外部造势机制不力。调查结果表明，贯彻实施规范及其配套指引实有“上头热，下头冷”之感，企业呼吁政府职能部门应全面落实通知要求，充分利用各种媒体加强宣传工作，发挥会计学会、注册会计师协会和高等院校等组织的作用，做好业务培训和业务指导，尤其是组织企业领导学习，以提高对实施规范及其配套指引必要性的认识。（七）基层财政部门急待解决长期存在的会计管理服务“短腿”问题，指导和监督企业内部控制规范建设的能力缺乏。计划经济时代，财政部门的企业财务管理部门集财务管理和会计管理于一身，有一支业务过硬的活跃在企业的财务管理队伍，他们既是财务管理能手，也是会计制度服务能手，企业会计人员心服口服，把财政部门看成是“娘家”，而市场经济之后，国有企业改为上交税收，财政机关单设会计管理部门，将会计制度的贯彻交予会计管理部门履行，看起来是加强了，但是，事实上基层财政部门由于受方方面面因素的影响和制约，会计管理部门是个“二线”的“二线”部门，会计服务职能的履行一直处于“短腿”状态，除了提供会计从业资格证和会计人员一年一度的继续教育组织服务外，会计制度的贯彻服务既无精力服务，也无能力服务，企业会计人员常常抱怨， “娘家”不管了，这一状况与经济越发展，会计越重要严重相背离。本次调查表明：一方面企业有关人员呼吁财政等有关监管部门给予业务指导，但另一方面，对财政等有关监管部门干部业务能力缺乏认同感。四、改善规范及其配套指引实施情况若干对策（一 ）企业领导应转变观念，变外在监管需要为公司内生动力，以全面建立和完善内部控制体系为契机，提升内部管理层次。内部控制制度的建立、完善和执行是企业长期发展的战略选择，既是外部监管要求，更应该是企业加强内部管理的迫切需要，应努力化外部监管压力为内部发展动力。一是公司主要领导要首先接受“洗脑”，解决好自身的认识问题，变“要我做”为“我要做”，组成专门领导班子，亲自挂帅担当起建立健全和有效实施内部控制规范的重任；二是开展全员培训，进行全员“洗脑”，统一全员认识，达到“全员自觉受约束”之目的，从而解决好内部控制制度建设群众基础乏力和公司管理部门沟通协调机制乏力问题；三是对照要求，统筹规划，分步实施，全面梳理现行的内部控制体系，制订完善方案，积极稳妥地推进内部控制制度建设。（二）财政部门要转变观念，真正变“重收支，轻会计管理服务”为“收支与会计管理服务”并重，充分发挥会计管理服务在经济社会发展中的应有作用。随着会计改革不断推进，会计语言越来越国际化，会计信息在经济社会生活中越来越重要，财政部门尤其是基层财政部门必须转变观念，强化会计管理服务职能，以适应形势发展的要求。具体来说：一是财政部门的领导应首先接受“洗脑”，解决好观念的转变问题，从而真正重视会计管理服务工作；二是要适当增加会计管理部门的干部力量，解决好“活有人干”的问题；三是尽快提升会计管理部门干部的业务素质，解决好“干好活”的问题；四是切实抓好各时期会计人员继续教育，解决好继续教育的“真学”问题，当前和今后一个时期要把规范及其配套指引作为“重中之重”的内容来学习，不仅让其消化好，还要做到吸收好；五是构建会计服务网络，定期开展会计工作交流，解决好“常态”服务机制问题。实践表明：建立会计服务网络，定期开展会计工作交流是提高所在地区会计工作水平行之有效的途径。给会计人员提供一个交流环境，让他们相互借鉴、自找差距、自找榜样、人人为师，那样比单纯由老师在课堂上说教，效果会更好。（三）完善企业内部控制制度建设的外部监管理机制，切实有效地推进企业内部控制制度建设。一是变五部委协同推进为六部委联动，即在原来