论文论行政处罚听证的基本原则.doc

试论行政处罚听证的基本原则邹俭飞*摘要中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第一次引入了西方国家盛行的听证制度，使我国的行政管理制度有了重大的突破。行政处罚听证程序为行政相对人提供了发表意见，陈述主张的机会；也为行政主体查明事实，作出公正裁决提供了程序性保证。其对于政府转变工作方式，促进政府部门依法行政，防止行政机关及其工作人员利用优势主导地位谋取不正当利益，加强与广大人民群众的双向沟通，消除由于信息不对称造成的不信任，维护广大人民群众的合法权益等都具有重要的意义。但是我国的行政处罚听政制度还存在诸多不完善的地方，如行政处罚听证规定过于笼统，行政处罚法“听证程序”只有两条的规定；听证程序的具体规定散见于部门及地方法规、规章中，没有详尽统一的程序规范等。那么本文拟从行政处罚听政制度研究入手，适当与国外行政听政制度作比较，分析行政处罚听政诸多不完善的方面，从而论证行政处罚听证的基本原则，以促进我国听政处罚听证制度的进一步完善，也试图为各地、各部门行政处罚听证执法提供借鉴。关键词行政处罚 听证程序 现状分析 基本原则一、行政处罚听证制度的概念及特征行政处罚听证制度的概念行政处罚听证，是指行政主体在作出某些影响行政相对人权利义务的重要决定前，应依法举行听政会，允许行政相对人发表意见、提供证据材料，或进行辩论与对质，并由行政管理主体根据听政结果依法作出行政处理决定的一种较为严格的行政处罚程序制度。行政处罚听证制度是从西方引进的一种较先进行政处罚管理制度，它可以说是我国传统行政处罚程序制度的革命，它为行政相对人提供了发表意见、陈述主张、质证论辩的机会，也为行政主体查明事实，作出公正裁决提供了程序性保证。那么，行政处罚听证制度中的送达告知制度、说明理由制度、辩论制度、回避制度、职能分离制度、情报公开制度、不单方接触制度等共同构成了保障行政处罚公开、公平、公正的制度体系。行政处罚听证制度的特征行政处罚听证制度作为一种程序性规定，属于行政程序法的内容，那么结合行政处罚法的“听证程序”规定，其主要具有以下四个方面的特征：1、阶段性：听证程序只是行政处罚过程中的一个阶段，而不是行政处罚的全过程。尽管听证主持人有权提出案件的处理建议，但不能代替行政处罚决定。2、局部性：听证并不适用于全部行政处罚，听证仅限于对当事人的权益产生重大影响的行政处罚。包括“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”等。3、选择性：听证并不是行政处罚的必须程序，听证的主动权掌握在当事人手中，即使属于听证的适用范围，如果当事人不提出听证要求，听证程序也不能启动。4、准司法性：行政处罚听证程序比较规范，如听证的受理范围、听证的时间规定、听证的公开与不公开、听证的回避制度等都有严格的规定。如行政处罚法第40条规定:“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”，便直接体现了听证程序送达的准司法性。二、我国行政处罚听证现状分析听证程序立法分析我国行政处罚法主要是在第42条、43条规定了行政处罚听证程序，短短两条规定既不详尽又不完善，存在诸多不完善的地方，主要表现在以下几个方面：1、听证程序的适用范围过于狭窄，只适用于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”等行政处罚决定。这与法制比较健全的国家相比还存在较大的差距。例如：在英、美等国家，他们就依照自然公正的原则把听证程序的适用范围无限地扩大，并且把听证权利看作是公民、组织普遍适用的一种民主权利，甚至还把听证权利适用到监狱的监舍管理方面。如1946年的联邦行政程序法规定：凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。该法的制定，改变了传统以行政效率优先的行政法原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权力的行使加以控制的行政法原则。因此，听证程序构成了美国联邦行政程序法的核心内容，并为许多国家所仿效。2、听证程序的规则过于笼统，赋于行政机关较大的自由裁量权。这一方面体现在行政处罚法“听证程序”的条款数量上。另一方面体现在对“较大数额罚款”的确定上。行政处罚法第42条规定：“行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”那么“较大数额”，实践中究竟是多大呢，这在立法中没有规定，也没有授权其他地方或部门规定。所以是否构成“较大数额”全由行政机关自己来决定，行政机关享有很大的主动权。如果行政机关不认为罚款是属于“较大数额”的，这时听证程序就不能启动，不能开展，致使行政机关在决定是否运用听证程序方面有很大的自由裁量权，行政权力行使的随意性太强，不利于听证程序的施行。3、听证主持人资格规定不甚明确，听证主持人制度缺失。“听证程序”规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。 但是，对于什么样的行政机关工作人员才能担当听证主持人却没人详细明确的规定。而很明显并非所有的人都能有充当主持人的资格的，听证主持人应是一个地位十分重要的行政机关工作人员，除要求必须具备一定的行政管理经验之外，还应该必须具备专业的法律知识，并且应该通过专门的考试或考核来任命。例如在美国听证主持人称作“听证官”、“行政官”，这种听证官、行政官要根据联邦行政程序法的严格规定及要求才能任命，行政机关没有权力自由任命。4、立法中应当充分体现对当事人合法权益的保障，体现出人性化执法理念。行政处罚法“听证程序”没有规定当事人享有查阅卷宗的权利，这对当事人权益保障是不充分的，而在一些听证制度较为健全的国家，一般都加以规定。如德国行政程序法中赋于当事人查阅卷宗的权利，但以其有效保护自己合法权益所必须为限。日本行政程序法中也赋于当事人阅览有关文书及听证记录、报告书的权利，以切实保证当事人听证权利的实现。因此，我国在行政程序法法典化的进程中，应关注到这个问题，赋于当事人相应的阅览、查询权利，体现出人性化执法，以切实保障公民听证权利的实现。听证程序外部环境分析行政处罚听证尽管在我国已经施行一段时间，但实际生活中绝大部分民众对该制度并不了解，甚至还有相当一部分民众根本就不知道该项程序。造成这种现状的原因一方面是受我国几千年来的“人治”思想的影响，民众慑于政府权力的威严缺乏主体意识，法制观念淡薄。另一方面是在听证程序的启动上，行政机关享有很大的主动权，一般民众力量相对薄弱，公民处于被动的地位，从而形成对法律、制度的冷漠。另外这也与有关部门的宣传、推动有关。故此，在我国应加大对听证制度的宣传力度，让更多的百姓了解、熟知这项制度。此外，在听证制度的运用中，行政机关也应主动告知相对人听证的权利，并在具体的文书、程序中加以明确，以使听证程序家喻户晓，真正使百姓能够运用听证程序来保护自己的合法权益。听证程序执法分析行政处罚法“听证程序”的引入，加之各地、各部门有关听证的法规规章的纷纷出台，初步改变了我国听证程序无法可依的局面。然而，在执法观念、执法机制等方面仍存在一系列的问题。1、执法观念的不适应。行政机关在执法过程中，“重实体，轻程序”的观念已经成为其通病，一方面使得行政执法更加具有随意性和任意性，另一方面也无法在具体行政行为的事先和事中进行必要的预防、控制和纠正，显然不利于体现行政执法的公正性、公开性和严肃性。而听证程序的确立无凝是对上述的观念产生了重大影响，特别是将“程序正当”与“实体正当”相提并论，一旦程序违法便会影响实体正义，这就不仅对执法提出了更高、更严的要求，同时也适应了客观形势发展的要求。2、执法方式的不适应。在以往的执法实践中“突击性执法”、“专项整治”以及“联合执法大检查”等非常态执法方式占了相当的比重，有些管理部门受人力、物力等条件的限制，无法保证其正常的管理力度而将这类方式作为其主要的执法手段。因此造成的最大弊端是：行政处罚草率行事，忽略了必要的调查取证工作，往往达不到听证程序所要求的证据标准，经不起听证程序的质证检验。3、执法成本的不适应。由于听证程序属于行政管理的新环节，不可避免地给行政机关增加了成本，而原有的执法经费来源有限，有的甚至没有固定来源，现在又增加了听证所需要的成本费用，犹如雪上加霜。由此产生的消极影响是：政府行政执法行为可能有所不降，行政机关执法不作为现象可能有所抬头。因此，如何克服法律超前与现实滞后这对矛盾，克服立法建立的高起点，现实的落差性以及两者相互间的磨擦和作用，缩小负面影响，扩大正面效应，在一定程度上将成为行政听证发展的难点和重点。三、我国行政处罚听证的原则基于以上分析，并借鉴国外立法及其他各方面研究成果，本文提出行政处罚听证的基本原则。所谓行政处罚听证的基本原则，是指由我国法律直接规定的，实施听证程序所必须遵循的基本准则。本人认为其主要包括：听证程序法制化原则、保障行政相对人合法权益原则、听证程序公开原则、司法规则准用原则、职能内部分离原则、事先告知原则及案卷排他性原则等。听证程序法制化原则通过上述分析我们看到，我国行政处罚听证立法还很不健全。其规定要么略显笼统，寥寥数语，要么根本就没有具体规定。听证程序的具体规定散见于各地、各部门的法规规章中，而各地区各部门出于各自的视野和利益，制定的规范存在着很多矛盾和缺陷。如各地、各部门法规规章对行政处罚法“较大数额罚款”的规定就相当混乱，尚存在着极少数行政部门出于自己局部利益，利用手中的立法、执法权力来限制公民要求听证的权力，实践中由于各地、各部门法规规章的不一致也造成有关行政机关无法确定适用标准。故此，在行政处罚听证法制建设包括执法方面就应确立听证程序法制化原则，加强并完善立法，加强听证的宣传和教育，以使听证程序进一步完善，并走上法制化的轨道上来。具体可做一下工作：其一，进一步修订和完善行政处罚法“听证程序”，或制定统一的“行政处罚听证程序规定”。其立法层次最好安排在全国人大立法、立法解释或国务院行政法规级别，以达到完善立法并统一各地、各部门法规规章的目的。其二，上述工作的基础上，全面修订各地、各部门的法规规章，全国人大、国务院也可以对不同部门、不同地方的立法进行审查，以使我国行政处罚听证整体纳入到法制化的轨道上来。至于行政处罚听证的法制宣传、推行，本文不做进一步深谈。保障行政相对人合法权益原则尊重和保护人权是我国宪法的基本原则，也是我国行政法的基本原则，作为法治政府自认应当保护行政相对人的合法权益，尊重和保护人权。故在听证程序中保障行政相对人合法权益原则，也可以称之为尊重和保护人权原则或人性化执法原则。因为在行政处罚听证程序中，作为公民其仍然是处于相对弱势的地位，如果不能切实保障其基本的合法权益，不仅其听证权利难以得以实现，甚至其自身起码的人权也会遭受侵犯。所谓人性化执法是指在听证过程中，应具有一中以人为本，关心人、尊重人、为民负责的为民文明执法理念，人性化执法不是对法律尊严和公正的亵渎，更不是对行政违法行为的法外开恩。如前所述，要保障行政相对人的合法权益，就要保证行政相对人对相关法律法规具有知情权，有权阅览相关法律文件；就要赋予相对人查阅本案案卷的权利，并有权获取相关证据或者其复印件；在听证程序中就要规定行政处罚主体与行政相对人的地位和法律关系，明确其应具有的基本权利；当行政机关侵犯相对人合法权益，行政相对人具有举报、申诉、控告或复议的权利等。而上述尊重和保护人权原则在实行听证程序较好的发达国家一般都加以明确和细化，也应为我国听证程序所借鉴。听证程序公开原则该原则大家比较容易理解，公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。行政处罚法第42条规定：“除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。”具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行时间、地点、案由等情况，允许群众、记者旁听，要保障和便利当事人行使陈述权、申辩权和质证权等，根据听证笔录作出的行政决定的内容也必须公开等。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。司法规则准用原则听证程序是借鉴司法程序建立起来的，行政处罚听证程序与一般的听证程序相比又更接近于司法程序，因而许多司法规则在听证中都可以适用。如送达规则、公开规则、回避规则、代理规则、控辩规则、举证和质证规则等在“听证程序”中都得以适用。某些司法规则在行政处罚法“听证程序”中未予规定，但在实际听证中也是可以适用的，如妨碍听证的强制措施规则等。那么，这里说的“准用”，意味着对司法规则可以适用，但不能完全套用。这一方面是因为行政程序没有司法程序那么严格，另一方面行政处罚较之司法程序更加强调效率性，听证规则应当更具灵活性。这也是听证实施较早的美国的一条经验。行政处罚的听证，类似于刑事司法但又不同于刑事司法，因而就不能单纯采用刑事司法规则。同时，听证所要解决的是个人利益与公共利益之间的纠纷或冲突，不同于民事司法所要解决的个人利益与个人利益之间的纠纷或冲突。因此，在听证中就要根据需要，灵活地采用刑事司法和民事司法规则。例如，听证当事人在听证中尽管处于类似于刑事司法中犯罪嫌疑人或被告人的被控地位，但却不能完全按犯罪嫌疑人或被告人的地位认定，而应给予其某种民事司法当事人的地位。代理人的代理权限，也宜适用民事代理人的代理权限规则。对受违法行为侵害的人，尽管所作陈述可以作为证据，也不宜适用刑事司法规则而认定为听证中的证人，应适用民事司法规则将其认定为第三人，以便与作出行政处罚行为后其所具有的法律地位相一致。职能内部分离原则职能内部分离原则，指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。行政处罚法第42条规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。在一定程度上进行了调查和裁决的职能分离。但行政处罚法对于“非本案调查人员”的性质、地位及其职权都没有作出规定，导致听证主持人并不具备独立的地位，只是临时主持，不能行使独立职权，也没有行政决定权，只能提出处理意见或建议供行政机关作决定时参考。这种情形只能导致听证程序流于形式。为了保证职能分离原则的真正落实，必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。事先告知原则事先告知原则，是指行政机关举行听证在作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性和合法性。事先告知原则是行政处罚听证的核心内容之一，我国行政处罚法第42条也有了体现。该原则主要解决以下几个问题：（1）告知的时间；（2）告知的地点；（3）告知的内容；