浅谈宪法中的分权制衡原则.doc

宪法原则是宪法对国家形式的基本决定，是国家对其基本结构状态的决定，是宪法赖以存在的基础。现代国家管理是以权利分工为基础的，以对权力的制衡为手段。当国家机器随着生产力发展，社会事务复杂而日益庞大，国家权力渐进膨胀而形成垄断，必然产生官僚体制，使国家权力变的脱离人民群众，损害人民群众的根本利益，因此必须对权力加以分立和制衡。由此产生了分权制衡原则。分权制衡原则的确立对世界各国的政治都产生了深远影响。一、 历史演变分权理论最早可以追溯到古希腊著名学者亚里士多德。其在政治学一书中明确指出，“一切政体都有三个要素议事职能、行政职能和审判职能。”它们共同构成政体的基础。随后，古罗马思想家波利比阿在继承上述思想的基础上，又结合了罗马混乱的政治实践，初步提出了分权制衡的主张。他把政府分为人民大会、元老院、执政官三部分，并认为执政官是民主政体的因素，而元老院和和人民大会则分别是贵族政治和民主政体的因素。他认为国家权力的这三个方面要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉”近代分权学说是由洛克所倡导，由孟德斯鸠加以发展并完成的。洛克在政府论中提出将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种。其中立法权为最高权力，应属议会；而执行权在君主制国家中应属于国王；对外权是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权利，也应属于国王所有。洛克还特别强调立法权与行政权的分立，因此他的分权其实是两权分立。此外他认为如果由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，主张把国家权力一分为三：议会有立法权、国王有行政权（关于国际法事项行政权力）和法院有司法权（关于司法权民政法规事项的行政权力），“三权”相互分开、互相制衡，并保持平衡。用这种方法来限制王权，防止国王暴政。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐的执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”同时，孟德斯鸠还主张权利相互制约。因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。美国的立国者对政府普遍采取不信任的态度。为了保障公民自由和限制政府的权力，他们接纳了孟德斯鸠的想法，在美国宪法之内清楚地把行政、司法、立法分开，而且让它们互相制衡。在当时这种宪制是前所未有的崭新尝试。直至今日美国联邦政府的三权分立，仍然是众多民主政体中最彻底的，在后文会有详细分析。马克思主义的经典作家虽从人民主权的理论出发，对“三权分立”理论有过深刻的批判，但他们从未完全否定其理论的历史合理性。恩格斯曾对资产阶级国家的分权制评论说：“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权是完全独立的。在法国、英国、美国就是这样的，这两种权力的混合必然导致无法解决的混乱；这种混乱的必然结果就如让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。但是司法权是国民直接所有的，国民通过自己的陪审团来实现这一权力，这一点不仅从原则本身，而且从历史上来看都是早已证明了的。”马克思也曾说过：“没有哪一部宪法对执行机关的权限做过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关如此广泛的监督权。”社会主义国家虽然实行人民民主专政国体，但它在现阶段也只能用代表作为实现民主的主要形式，这也就出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况。因此，为了保证权力的运行不出现违背人民的意志的异化，必须加强对权力的制约。二战后，为加强宪法的实施，保障人权，很多国家设置了宪法法院，而宪法法院所行使的权利被人称之为第四种国家权力，认为是独立于三权之外的。辛亥革命后，孙中山在考察西方三权分立政体的基础上，又结合了中国封建政治的考察权和检察权，提出了五权宪法思想。尽管分权理论的演变仍在进行，但毫无疑问的是，权力的制衡是必然需要并存在的。二、 具体分析（以美国为例）（一）、文化背景美国是三权分立的典型。世界上第一部资产阶级成文宪法1787年美国宪法, 经历200 余年, 今天仍为美国的根本法, 它在世界上最早系统地规定了权力分立制衡原则, 有效地限制了政府权力, 保障了人民权利, 保持了政局稳定, 有利于美国的发展。美国能运用分权制衡原则，以此来促进其本国的发展，这是由其独特的法律文化背景所决定的。美国的前身是英国在北美东部的十三个殖民地。作为英王臣民的殖民地居民，他们深受英国法律传统的影响，尤其是自由精神和权力观念。漂洋过海来到北美后，又不断受到启蒙学者思想的影响，这种思想经由北美居民的咀嚼和消化，与他们的国民性中固有的自由精神和权利意识相融合，从而使他们愈加珍视自由和权利，将自由和权利视为生活的最高价值和政治的终极目的。这在17641775 年间的政治辩论中得到充分反映，自由和权利成为这场辩论的核心话语。殖民地人士相信, “一种权力如果不受制约，就会颠覆所有的自由”。 要维护自由, 就必须限制权力。于是, 从自由和权力的性质及其关系推导出了“限权政府”的理论。推动了“分权与制衡”等政治设计的实施, 其目的都在于维护人民的自由。此外，美国政治领袖们还深刻领悟出了孟德斯鸠的权力分立制衡原则的内涵。他们接受孟德斯鸠的“人性论”。即对人性的不信任。他认为，人性不完善，靠贤人政治是非常危险的。只有引入各种权力和各种利益相互牵制以致平衡，这样才能保证“纸面上的规定”。此后美国人把孟德斯鸠的分权理论加以改造，将之运用于各州宪法的制定之中，通过总结经验，最终在1787年的美国宪法中确立了权力分立制衡原则，制定出了西方法学家所称的“成文宪法的典范”美国宪法。（二）、体制概述1787年美国宪法按照典型的分权、制衡原则，确立了国家的政权体制。其宪法规定，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院。国会有权要求总统条陈政策，有权批准条约，有权建议和批准总统对行政官员和法官的任命，有权弹劾总统和最高法院的法官。总统有权否决国会的法律，有权提名联邦法院的法官。最高法院有权解释国会制定的法律，可以判定国会立法与宪法相抵触而无效。通过上述规定不难看出在美国的三权分立制度下, 总统是美国国家元首、行政首脑、事实上的主要立法者、武装部队总司令、外交最高决策者、执政党当然领袖。行政权属于总统。与责任内阁制不同,总统不对国会负责, 对宪法负责, 宪法至上。总统在内政外交方面握有广泛的权力, 宪法具体列举了总统的任命权、缔约权、军事权、赦免权、对国会法案的否决权, 在实际政治中, 总统还享有建交权、免职权、缔结行政协定权、宣布紧急状态权。在立法和战争问题上, 总统也拥有相当大的权力。由于宪法规定总统负责使法律切实执行, 总统有权发布具有法律效力的行政命令。美国虽然实行三权分立, 但三权并不是绝对地平分, 总统是美国政治的中心, 是美国内外政策的主要设计师, 可以说美国政治制度最根本的特征, 就是以总统为中心的三权分立。国会是美国政治中另一个独立的、重要的权力中心。总统无权解散国会, 国会不听命于总统, 其参众两院各自通过独立的选举产生, 各有自己独立的任期、权力。美国宪法第l条第1 款规定立法权属于国会, 议案必须由议员提出, 宪法第l 条第8 款列举了国会的17 项权力, 还规定国会有权制定为行使宪法授予政府的权力所需要的一切“ 必要而适当” 的法律。国会掌握的一些重要权力, 例如征税权、拨款权、宣战权、弹勒权, 国会拥有的广泛的调查权以及参议院在任命官员和批准条约方面的权力等等, 使国会在美国内政、外交方面都享有重要的发言权.美国制宪者们认为三权中力量最弱而且危害最少的是司法权。“ 司法部门既无军权、又无财权” , 它既不像国会那样握有钱袋, 也不像总统行政当局那样手持刀剑, 它有的只是“判断”，因此只要使司法机关保持独立, 就能成为自由、平等和财产权利的可靠保障。美国宪法规定司法独立, 国会和总统虽然在任命法官和规定、设立低级法院方面有决定的权力, 但法院独立办案, 国会和总统行政当局都无权干涉。为了保证法院不受外界干扰影响, 宪法还给法官以特别保障, 即法官终身任职制, 目的在于提高法院防止总统和国会侵犯的能力。权力的分立是美国宪法的特点，但不是唯一的。美国哥伦比亚大学政治教授理查德 纽斯泰特提出一个著名论断, 他认为，准确地说, 美国政府是“ 机构分立、权力共享”。例如，法律由国会制定, 但国会制定的法律, 要由总统签署, 总统“ 负责使法律切实执行”。在法律问题上出现纠纷, 由法院裁决, 最高法院握有对法律的最后解释权。国会立法、总统执法、法院司法, 三家互为一体、异曲同工。此外，三个机关之间的相互合作也日益重要。例如立法权由国会行使，但法院有解释宪法和法律的权力，法官造法、法院也在一定程度上担负着立法的职责。又例如司法权，虽由法院行使，但一些带有裁判性质的权力正越来越多的有行政机关行使。这些都说明了严格意义上的权力分立是不存在的。（三）、利弊分析对“三权分立”原则应实事求是的予以评价。首先，“三权分立”体制可以在美国存在并适用了200余年，并推动了美国的发展，必有其合理、科学之处。这已在很多相关论文中有了具体分析和论述，此处只略析一二。三权分立在国家生活中发挥了不容忽视的作用，主要有以下四点：1、区分功能。现代大多数国家在实践上都有立法、行政、司法三种国家机关的设置（包括社会主义国家），使得国家职能得到合理的区分和实现，这的确是有目共睹的。2、平衡功能。国家权力在区分的前提下，根据其职能配置不同的权力机制，使得它们中的任何一个部门的权力都是有限的，不致使某一部门因权力过大而导致权力运行失衡。3、制约功能。立法、行政、司法职能的差异，机构的分离，职权的划分，相互间权力运行的牵制，使得三种权力能够达到有效的制约。4、补救功能。当三种机关中的某一机关在行使权力不当招致社会不满时，其他的机关可以行使权力，挽回影响和损失，从而维护国家的整体利益。三权分立制度的重要就在于：防止国家权力滥用，维护公民权利，这是它必须完成的任务。三权相互制约以致平衡正是其价值所在，利端所在。然而，权力分立带来的利端，由于其行使者受私有制的价值观的影响，最终转化成了弊端。三种权力相互分立，但也相互合作，这在上文中已有提及。但既然是相互合作就有可能会在私欲的支配下转变成相互妥协甚至是沆瀣一气、狼狈为奸，而相互制约则有可能在私立的驱使下转变为相互攻击、相互倾轧甚至造成极其严重的内耗，致使国家权力被滥用，公民权利无法得到妥善的维护。众所周知，三权分立制度存在的基础是私有制，私有制所派生出的价值观使三权分立制度中的合作与制约注定了要为私欲所支配、为私利所服务的命运。因为私有制社会中的价值是依占有的私有财产的多少来评定的，无论是集体还是个人，其占有的私有财产越多，那么体现出的价值越大。此外，三权分立制度的弊端还有其不可克服性。要三权分立制度将三权的行使控制在只能为公的范围内是不可能的，因为这是三权分立制度力所不能及的事。从浅层次来说，这不利于操作。正如法理学界的一个观点：实体上的完全公正是不可能的，只有尽量追求程序上的公正。因为制度所能控制的是人的行为，而不能控制人的主观思想，三权行使职权为公为私的行为，可能在程序上表现得一样，但在实体上却会因为主观目的的不同，产生不同的效果。从深层次来说，这是与三权分立制度基础相关的。三权分立制度的弊端是由于私有制的价值观的影响所转化来的，但这种价值观不是可以随意更改的，经济基础决定上层建筑，决定私有制价值观只能是私有制这种经济基础。因此，这种弊端的不可克服性是存在的。三、 借鉴三权分立原则的历史性进步意义是无法否认的，但其缺陷也是确实存在的，它从一开始在本质上就是为资产阶级的政治统治服务的，而不像他本身所宣称或者表现的那样没有阶级性。三权分立，是权力行使民主化原则的表现，而在社会主义国家，权力行使民主化原则则表现为民主集中制。这一原则强调政权建设和权力行使过程中民主与集中的结合，特别强调作出决定、进行集中必须有民主的基础，并且构造了一种层层民主并集中，最后又归于对人民负责的独特权力运行体制，即所有其他机关都要向权力机关负责，而权力机关又是由人民选出的代表组成，对人民负责，这实质上是通过权力的民主化集中达到实现民主的目的。其权力行使的民主性是无可争议的，但是从集中的角度来讲，无论是权力机关对人民意志的汇集，还是权力机关拥有对其他机关的组织、监督和控制权，也都是保障多数人以法定程序行使政治权力的过程。因此，民主集中制权力运行机制在实践中存在民主充分而制约不足的弊端，甚至有的权力行使环节发生异化而成为独裁专制的情况也存在。此外，上文提到社会主义国家虽然实行人民民主专政国体，但它在现阶段也只能用代表作为实现民主的主要形式，这也就出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况。因此，正视并不断改进我国的政治制度，使之趋于完善刻不容缓。相比社会主义国家的民主集中制而言，西方的三权分立制度在权力的相互制衡方面则很突出，值得借鉴。例如宪法解释权，在我国是立法机关解释制度。现行宪法67条规定：全国人大常委会行使解释宪法、监督宪法的实施的职权。这样规定自然有其好处和合理性的：首先，全国人大常委会是宪法实施保障机关，大量的宪法解释问题是在宪法实践的过程中出现监督权与解释权的统一有利于保证宪法解释的权威性。其次，宪法解释是一项经常性的工作，作为常设机关的全国人大常委会是经常开展活动的专门性机关，其组成人员富有政治经验、社会经验以及专业知识，他们可以承担根据社会发展需要，合宪合理地进行宪法解释的职能。当然，凡事都有其两面性，这种制度也有其弊端。立法机关本身就负责制定法律，在制定过程中自然认为其制定的法律是合宪的，然后再由自己负责对这些法律进行宪法解释和违宪审查，重复性工作中思路的一致性使其往往难以发现问题，这种自纠自查的方式使得宪法解释的实际效果不会很好。再加上人民代表大会是国家的最高权力机关，而社会主义国家中并不存在权力制约的观念，所以人民代表大会享有对其他国家机关的绝对监督，而本身不受其他机关的监督，因此更容易导致宪法解释过程中的失误和缺漏。因此，借鉴美国三权分立制度中的权力制衡原则，是很有必要的。美国的宪法解释权是归司法机关所有。1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案中，时任首席大法官的马歇尔在判决中认定最高法院有解释宪法的权力。虽然其宪法中并未明确规定最高法院有宪法解释权，但美国人民却接受了这一结论，因为三权之中，司法权力最为弱小，要保持三权平衡，需要加强司法权力的实力。但是在借鉴的过程中也应注意，三权分立制度与我国的国情并不相符，不可照搬。任何国家都有自己的国情、民情。“ 三权分立” 制度所以能在资本主义国家行得通, 是因为与资本主义国家的历史状况、经济基础、政治制度、阶级力量对比和民族心理素质等各种因素相适应的。如果把这种制度照搬到我们国家来, 肯定是行不通的, 因为中国有自己的国情和民情。第一, 中国没有实行“ 三权分立” 的历史条件。历史证明,中国只是当代表新生产力的工人阶级及其政党产生以后, 经过新民主主义革命, 人民才能真正在这块古老的土地上建立自己的民主政权。第二, 中国没有实行“三权分立” 的经济基础。我国目前是公有制为主体的社会主义经济。这种经济制度决定人民内部根本利益是一致的, 不存在私利集团之间的利害关系，这与西方国家的私有制截然不同。第三, 中国没有实行“ 三权分立” 的政治基础。我国是人民民主专政的社会主义国家。这个政权意味着绝大多数人享有管理国家的民主权利, 只对极少数人民的敌人实行专政。第四, 中国没有实行“ 三权分立” 的群众基础。中国工人阶级和各族人民经过几十年的切身体验深深认识到,只有坚持共产党的领导才能使国家富强生活安康。中国人民现在需要的不是改弦易辙, 而是在现有的基础上对社会主义的政治制度进行完善和提高。正如原广东省委书记任仲夷说的那样：“现在腐败得不到有效的遏制，根本原因是权力得不到有效的制约。立法、行政、司法这三种权力，资本主义国家存在，社会主义国家也存在。“三权分立”指的是这三种权力相互制约、相互平衡，它的本质就是制约权力的滥用。西方国家几百年的实践已证明，“三权分立”对制约权力遏制腐败非常有效。就像市场经济能有效配置资源一样，这是人类创造的管理国家、管理社会的有效工具，是人类创造的政治文明，不应是资本主义的专利。”“当然，我们不能照搬西方的政治体制，而应该像建立社会主义市场经济那样，学习借鉴“三权分立”其中的科学成分，创造性地建立适合中国国情的权力制衡的政治体制。”四、 结语作为一种学说，三权分立在历史上有积极的、进步的意义。洛克、孟德斯鸿的分权学说反映了新兴资产阶级要求削弱王权、参与统治的强烈愿望, 是对君主专制制度的勇敢挑战。作为一种制度, 三权分立在美国政治制度中体现得最为典型。在封建专制占统治地位的18 世纪, 美国实行三权分立的民选总统制而不是世袭君主制, 是对当时整个旧世界的巨大冲击。亚历山大汉密尔顿曾经有一句有名的话:“优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安