泉州市新农村义务教育公平发展研究.doc

泉州市新农村义务教育公平发展研究教育科学学院 小学教育专业 040401098 普云芬指导教师 苏明强 讲师【摘要】公平是教育的基本属性，教育公平是市场经济合理性的必然要求和前提，教育公平是构成社会公平的基础。本文从公平定义、教育公平的内涵入手，对泉州市农村义务教育发展状况及其原因分析，从学校布局状况、学校生源状况、师资力量状况、经费投入状况、教育政策措施方面进行分析，通过对写方面的深入分析,对今后泉州新农村义务教育公平发展提出几点基本策略。【关键词】新农村；义务教育；公平；和谐；和谐社会新农村建设是建设和谐社会的基础，教育公平是构建社会主义和谐社会的重要基石。由于我国经济社会与教育发展不平衡和人们对其关注程度的不断提高，教育需求的大幅度扩展与国家教育供给能力的不足之间的矛盾及有关政策的缺失，社会不公平现象及其在教育领域的滋生蔓延，国际教育公平运动的影响及其研究成果的引介，改革开放以来，特别是20世纪90年代以来；教育公平问题作为当代教育热点和当代社会焦点，得到了前所未有的民众参与和理论关注1 郑晓鸿：教育公平界定J教育研究，1998,(4)。就此而言，和谐社会的内在要素概括说来就是社会公平和正义。而教育公平便是社会公平和正义最为基础的一个环节2 王碧波.应重视教育公平在构建和谐社会进程中的基础地位和作用J. 教育理论与实践. 2006，（8）。一、新义务教育法对“公平性”的界定(一)“公平性”的含义现代汉语小词典中对公平的解释为“处理事情合情合理,不偏袒哪一方”，平等则是“人们在社会、政治、经济法律等方面享有相等待遇”；王同亿主编的语言大典对公平的解释是：不偏袒的、公正的尤指不偏爱某人或某物，对一切同样对待，它所用的标准往往没有平等那么严格“平等就是民主主义政治社会或经济地位处于同一水平，特指在享受待遇或特权方面与他人等同”。因此人们通常认为公平是和公正、正义、平等相似的近义词。诚如博登海默所说“正义有着一张普洛透斯似的脸变化无常，随时可呈不同形状并且有极不相同的面貌。”3 杨帆.教育公平的理念及其实现J. 教育与经济.1999，（3）.深入理解和把握教育公平应当从公平、正义的界定和原则入手。美国著名哲学大师罗尔斯在其伦理学巨著正义论中论述正义原则：“第一原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二原则，社会和经济的不平等应这样安排，使他们：1、在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益； 2、依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”4 于发友. 论教育公平的理念与实践J.上东师范大学学报.2005，(2).其主要精神实质，一是每个人获得最广泛的与他人相同的自由的平等权利；二是人获得不均等待遇及其获得的地位、职位、利益的机会应该对所有人开放；三是如起始状况(收入和财富分配)不同，处于不利地位者的利益应用补偿的办法来保证。罗尔斯的公平观明确指出了各原则孰先孰后的优先性问题。即首先保证一切人的平等自由和机会均等,同时允许最少受惠者获得“补偿利益”的不均等分配。前者是一种水平性的、横向的公平，后者则是垂直性的纵向的公平。正如亚里士多德所言：平等地对待平等的，不平等地对待不平等的。教育公平的基本内涵一般被理解为两层含义，一是作为一个事实判断，指教育的平等、公正和合理；二是作为一个价值判断被解释为对教育是否平等均等、合理适切所作出的评价或判断5 于发友. 论教育公平的理念与实践J.上东师范大学学报.2005，(2).。20世纪90年代国内学界讨论公平理论时,就有人提出“公平概念与公平观不是一回事”。所谓公平,就是表示人与人利益关系及关于人与人利益关系的原则、制度、做法、行为等合理之义6 教育公平理念下的热点问题J. 教书育人.2006，（9）.。公平概念是唯一的，它回答的是“什么是公平”的问题。所谓公平观，则是依据某种标准对人与人之间利益关系分配状况的一种判断。公平观是多元的，它回答“什么是公平的”这一问题。从社会整体看不同的时代、不同的社会具有不同的公平观；从所代表的利益集团的角度看，不同的利益集团，有不同的公平观。(二) 义务教育的公平性1、义务教育在2006年新修订的中华人民共和国义务教育法第二条中指出“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”在第三条中指出“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，是适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础”7 陈笃彬，曾雅茹，吴忠良，苏明强，叶增编 泉州农村地区基础教育的现状、问题与对策 J教育评论2003，（6） 。义务教育是指政府规定的、适龄儿童必须接受的免费教育。免费性、世俗性、强制性是义务教育的三大主要特征8 周俊杰.教育公平:构建和谐社会的基石J. 甘肃理论学刊. 2006，（4）.。其中的免费性是义务教育的核心内容。从严格意义上说，非免费性的义务教育不是真正的义务教育，只是所谓的“义务教育”。为此，要正确理解义务教育的实质，至少要重视以下几点：（1）“义务”的双重含义。义务教育中的“义务”至少包含两方面的含义：一方面指家长（父母）有义务和责任保证子女接受完成政府规定年限的义务教育；另一方面，国家或政府有义务和责任提供一切必要的教育资源，包括教学场地、教材、设备、师资等。通常人们对义务教育的理解总是强调家长的责任和义务，而往往忽视政府的义务和责任。这是对义务教育的片面理解。（2）保护性与强制性。义务教育的强制性，不能理解为强迫他人接受教育。强制性是法律用语，其本意是保护性，就是用法律这种强制形式保护一切适龄儿童接受义务教育的权利，尤其是保护那些本应该接受义务教育而因客观因素或人为原因被剥夺了权利的适龄儿童。换句话说，政府用法律的形式对那些剥夺者、破坏者实施制裁，就是对适龄儿童的保护。因此，义务教育的强制性的本意是保护性。（3）全额免费与部分免费。免费性是义务教育的核心内容。从严格意义上说，非免费性教育不是真正的义务教育，只是所谓的“义务教育”。只有实行免费性的义务教育，才能真正体现政府承担的义务和责任。儿童是民族的未来和希望，也是国家的巨大财富。从民族复兴大业和社会发展的角度来考虑，国家或政府有义务和责任尽最大的能力为适龄儿童提供最好的教育资源。因此，免费性是义务教育的方向和追求。2、教育公平求教育公平是人类社会古老的理念。孔子“有教无类”的主张，体现了古代朴素的教育公平思想。在西方思想史上，柏拉图被认为最早提出实施初等义务教育，亚里士多德则首先提出通过法律保证自由民的教育权利。教育公平是社会发展对教育体制改革提出的新要求,也是教育发展的内在要求,教育公平,在不同历史时期其内涵不尽相同,不同学者的观点也见仁见智。,目前教育公平的内涵应涵盖两个主要层次的公平:教育权利的平等、教育机会的均等9 杨瑞勇、刘洪翔义务教育与教育公平新论J中国教育学刊2004,(12)。（1）教育权利平等。教育权利平等,主要指在法律上要保证每个公民都享有同等的受教育权利。联合国人权宣言中有文：不论社会阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，所有儿童都有受教育的权利。中华人民共和国教育法也明确规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等地受教育的机会。”显然，教育权利是人发展的最基本的权利之一，这种权利应该公平地被每一个人所享有。由于教育权利的公平是人们在教育公平领域应享有的最基本层次的公平，因而也可称之为是一种教育起点的公平。（2）教育机会均等。教育机会均等是教育公平、教育民主化的核心。具体地说，包括三个层面：一是个体入学机会均等。即进入各级正规学校的入学机会均等。二是受教育过程平等。即指受教育过程受到同等的对待，如获得同等的受教育条件；课程设置和教学内容不仅要符合社会发展的需求和学生身心发展规律而且也要关注到学生的个体差异,以适应不同类型的学生的发展需要；从教学实践上看,要求教学公平，教师在对待学生的态度和期望上体现平等，一视同仁。三是教育结果公平，即学业成功的机会均等。指的是每个学生在某一教育过程结束后，都能获得与其智力水平相符合的学识水平、能力发展水平、道德修养程度,其个性与潜能也获得充分发展。显然,教育公平这一概念的涵盖面很广，但归纳起来无外乎四大方面,即事实公平、做法公平、制度公平和道德公平10 田正平,李江源.教育公平新论J.清华大学教育研究.2002，(1)。教育公平既涉及社会的基本制度、教育制度，也涉及社会成员的基本行为取向。所以，不能将之仅仅限于教育学的范畴，同理，也不能将之仅仅限于经济教育公平的内涵主要体现在起点公平、过程公平和结果公平三个方面11 郑勇教育公平:构建和谐社会的基石J2007，（2）。(1)起点公平。教育起点公平意为个人受教育权利公平和受教育机会公平。受教育权利公平，主要是指个体的教育权利不因其种族、民族、性别、职业、家庭出生、财产状况、宗教信仰的不同而不同，每个人都享有平等的受教育的权利。这已被世界绝大多数国家以法律条文的形式所明确规定。(2)过程公平。教育过程的公平表现在主客观因素两个方面：客观方面是指资源投入，包括师资力量及学校外部的各种因素、学校内部的各种物质设施等是否与同类学校相适应，能否满足教育教学活动的正常开展；主观因素涉及到教师在教学过程中对教育对象的学业评价是否公平，学生应有的人格是否得到尊重以及分享的教育资源是否公平，同时，学校的课程设置和教学内容是否符合学生的心身发展规律与社会发展要求，是否关注到学生的个体差异，以适应不同类型学生的自我发展需求。(3)结果公平。教育结果的公平是指每个人在接受教育之后都能达到一个最基本的标准,获得与其智力水平相符的学识水平、能力发展水平和道德修养水平，使其个性与潜能得到充分发展，从而为获得更高学业上的成功或为其他方面的发展提供平台。二、泉州农村义务教育发展状况及其原因分析2000年以来,泉州市农村地区基础教育的发展进入提高质量的阶段。在建设“教育强市”目标指引下,泉州市加大了巩固“两基”成果、加强“双高普九”和普及高中阶段教育的工作力度。义务教育管理新体制基本形成,“两基”建设成绩显著。泉州市已逐步建立起“以县为主”的义务教育管理新体制,规范了“两基”巩固提高的自查和年度跟踪督导工作,改变了长期以来教育的整体面貌在省内相对落后的局面。教育经费投入逐年增长。首先,财政投入逐年增加。为了满足农村地区基础教育发展的需要,泉州市各县(市、区)在确保教育经费“三个增长”的前提下,不断增加教育的有效投入12 泉州市教育局初等与学前教育科2006年工作总结及2007年工作计划泉州市教育局提供。以所属晋江市为例,该市近几年本级实际可用财力的增长数很大一部分都用于增加教育投入。其次,华侨和社会捐资逐年增长。泉州是著名侨乡,华侨和港澳台同胞情系桑梓、热心教育,素有捐资助学的良好传统。近年来,捐资助学的传统不断发扬光大。另外,不少企业及先富起来的一部分人,慷慨解囊,帮助发展家乡的教育事业,推动了农村教育基础设施的进一步完善和优化。但也有很多问题需要存在需要解决。（一）学校布局状况及其分析随着计划生育政策的落实，农村出生率的下降以及产业结构的重组，使得农村人口大量向城市流动，许多偏远山区或者经济不发达的农村小学招生规模年年在萎缩，出现有的山区农村小学一年招生数不足10人的状况，小学网点布局太多太散，直接导致虽有政府不断的教育经费投入，但由于农村教育资源比较分散，农村学校的建设水平并不高。这也是目前泉州市农村义务教育发展中的一种不和谐的现象。近年来泉州市教育局结合小学薄弱学校和危房改造建设，按照“整体规划、合理布局、积极推进、稳妥实施”的思路和“办学标准、规模适度、资源优化、效益提高”的目标，积极稳妥做了小学布局的调整工作，取得了较好的成效。应该说随着人民生活水平由温饱跨入小康，人民群众对教育的需求，已从满足于有学校读书，上升为期望拥有优质教育。 因此，农村义务教育阶段学校布局重新调整，教育资源重新配置与优化，已经成为当前泉州农村义务教育改革与发展的一项重要任务。（二）学校生源状况及其分析制定比较平等的招生政策,使义务教育领域不同层次、不同地域的学校都能得到比较好的生源拥有较好的生源是办好一所学校的重要条件。因此政府要制定出比较公平的招生政策,使不同层次,不同地域学校都有比较好的生源。生源均衡分配是义务教育公平发展的重要前提和基础。随着我市教育事业的快速发展，各地在基本完成“两基”任务以后，义务教育公平发展的矛盾日趋凸显，不少学校已经具备“豪华”校舍和设备，而很多农村学校和薄弱学校办学条件依然相当艰苦，在城里，不少家庭宁愿舍弃家门口的片区内学校，想尽办法通过各种关系和渠道，将自己的子女送往“重点学校”；在农村，家庭条件较好的家长想尽一切办法把自己的孩子送到城里条件好的学校就读，造成生源严重分配不均衡。 （三）师资力量状况及其分析泉州市农村小学校教师队伍主要存在以下问题：一是整体素质不高，二是优秀教师大量流失，三是年龄结构不合理，四是结构性缺编严重。农村教师整体素质偏低的问题，主要跟教育经费短缺，教师参加进修培训和研讨交流的机会少有关系；农村优秀教师大量流失的主要原因是农村教师工资待遇偏低，有些地区的农村小学教师津贴、补贴不能足额发放，教师的医疗保险、住房补贴、社会保险等合法权益得不到很好的保障，导致优秀教师人心思走，流失严重；年龄结构不合理，不仅有历史原因，也有政府在师范教育发展宏观调控上的问题；结构性缺编的问题原因是多方面的，不仅有历史性的遗留问题，而且跟教师的流失有一定关系。（四）经费投入状况及其分析泉州是著名侨乡，旅居海外的华侨和港澳台同胞众多，他们情系桑梓、热心教育，素有捐资助学的良好传统。近年来，由于政府高度重视教育，积极牵搭侨亲，诚融侨情，极大地激发了华侨捐资办学的热情，捐资助学的传统不断发扬光大。另外，不少企业家以及先富起来的一部分人，他们乐于回报社会，慷慨解囊，帮助发展家乡的教育事业，极大地推动了农村教育基础设施的进一步完善和优化。在调查中了解到，大量的侨资都集中在城区的教育事业发展上，到农村义务教育学校进行捐资兴校助学的比较少，同时，在农村中小学布局调整过程中，一些华侨捐建的学校，有的被撤并闲置着，有的改成其他用途，还有的直接被拆除，许多新建学校由于考虑布局问题而地址发生变更等等，这些问题在一定程度上极大挫伤了捐资者的捐资办学热情，这是目前我市农村中小学布局调整过程中产生的新问题，应该得到比较妥善的解决，农村义务教育的发展才能继续得到社会各界热爱家乡教育事业的华侨和企业家们的支持。（五）教育政策措施及其分析财政政策中教育资源配置的失衡。这是宏观上导致教育不公的原因，是影响教育公平的基本因素。就教育公平对政策的需求而言，面对城乡之间、地区之间在教育领域历史上所形成的巨大差距，财政政策应该有利于缩小这一差距而不是相反，这要求政策尽可能地向落后地区和农村倾斜。但现实的情况并非如此。泉州市的教育投入很大程度上有就近原则现象，农村、边缘地区的教育经费投入严重不足。种种迹象表明，泉州市城乡之间教育发展的差距仍在扩大。三、泉州新农村义务教育公平发展的基本策略缩小区域间教育资源的差距，尤其是缩小义务教育资源的地区差距，是贯彻落实中央“三农”政策的具体体现，是新时期实现教育公平的重要课题。国家应保证全社会义务教育必需的资源，加大对国家教育资源内部分配、城乡分配、区域分配格局的调整力度，把教育资源公平地投放于社会。面对我国目前公共教育资源十分紧缺的情况，公共教育资源的分配应尽量照顾落后地区的普及教育。强制和免费是普及义务教育的基本手段,义务教育均衡发展主要是区域内的均衡,因为区域内的教育差距已经大于区域间的教育公平,而区域内的公平感觉和利害关系明显,因此每一个地区都有现实的责任和可能缩小差距,通过实现区域内性别和民族的公平,逐步实现城乡的教育公平。（一）加大农村义务教育政策扶持的力度实现教育机会均等，实施区域教育均衡化发展战略，减少个人之间和群体之间教育不平等的种种现象，是政府和全社会的共同职责，单凭教育自身的力量显然是远远不够的。政府必须采取一系列坚定的、长期的促进教育公平的政策措施，尤其应从根本上解决造成教育不公平的社会经济根源。制定优惠政策，建立相应机制，加快普及和发展教育，加大对边远农村地区和弱势群体的教育支持，逐步实现区域教育发展的均衡化，全面提高泉州市人口的素质，将沉重的人口负担转化为丰富的人力资源。要实现教育公平，还必须以法律为保障。我国有关法律除规定了每个公民有受教育的权利和义务及平等的受教育机会外，还制订了一些具体保障措施。这在中华人民共和国义务教育法和中华人民共和国教育法等法律中都有所体现，从而为促进教育公平提供了法律依据13 刘尧.中国教育公平现状研究J.教育学.2002,(11).。当然，许多规定主要是针对人学机会的公平，对于教育过程和教育结果的公平问题，由于各种条件的制约，还难以在法律中做出具体规定。各级政府要加大改革力度，通过一系列的政策、法规来调整地区、城乡、阶层之间的收入分配，逐步缩小贫富差距，推进社会公平，为教育公平创造良好的客观环境。因为，离开社会公平的教育公平是不存在的。另外，各级政府要加大对教育的投人，依法保障义务教育健康发展；加大对老、少、边、山、穷等贫困地区基础教育的扶持。由于投资基础教育缺乏明显的、快速的、直接的收益，因此在贫困地区，无论是地方政府还是农民都缺乏投资基础教育的积极性，中央应对这些地区实施教育投人倾斜政策。尽早实现免费的义务教育；采取一切必要的措施，确保所有适龄儿童有人学机会，为他们争取尽可能多的受教育年限，并帮助他们人人获得学业上的成功。（二）增加农村义务教育经费的投入在实行“一费制”以后，由于农村地区和县级政府财力有限，尤其是贫困山区，难以满足农村义务教育发展的经费需求。因此，第一，要加大政府对农村义务教育投资力度对解决学校欠债、拖欠教师工资和危房改造等问题，有效促进城乡义务教育协调发展；第二，应该进一步优化农村义务教育的投资机制，在强调政府投资为主的基础上，应该根据我市的具体特点，进一步完善教育投资机制和税收优费制度；第三，积极鼓励和引导海内外华侨、社会团体、企业和基金组织等向农村义务教育投资，兴办家乡的教育事业；第四，大力支持民办教育在农村的发展，逐步形成教育投资主体的多元化格局，有效为政府减轻部分财政负担。其次，加强政府在教育领域的宏观调控能力。经济领域的宏观调控，决定和影响着财富的流动；而教育领域的宏观调控也会影响教育资源的配置和流动14 王碧波.应重视教育公平在构建和谐社会进程中的基础地位和作用J.教育理论与实践. 2006，（8）.。在目前教育发展不平衡不断加剧的状态下，必须加大政府在教育领域的宏观调控能力，以保证我市教育事业的均衡发展。在调控的措施上，必须考虑加大教育投入的力度。实行义务教育阶段经费财政分级负担制。农村义务教育实行“以县为主”体制，经费由过去以乡镇和农民筹集为主，改为以县级财政筹集为主。泉州市经济增长强劲，财政状况良好，现在已经到了提高财政教育经费支出比重的时候，我们完全有能力实现中国教育改革和发展纲要提出的财政性教育经费支出占的GDP的4要求。同时使教育投入向义务教育倾斜、向农村倾斜、向落后地区倾斜。（三）调整农村义务教育阶段学校的布局促进义务教育公平的学校改造主要有两种实施途径。一种是限制强势学校，让优势学校多牺牲，把有限的财力物力人力尽可能多地投向薄弱学校；另一种是通过关、停、并等措施，把有限的教育资源投向强势学校，进一步增强优势学校的实力和比例，现实选择是，首先办好一批能自我生存的可发展的学校，促进这些学校的标准化、现代化和个性化发展；然后援助一批机遇挑战并存的、可改造的相对困难的学校，同时要转换关闭一批公平效益堪忧的学校。（四）提高农村义务教育教师专业的水平增加农村教师接受培训机会。对教师尤其是农村中小学教师的继续教育情况进行跟踪，有计划、有针对性地开展农村教师培训工作。要增加农村教师培训经费，以保证农村教师接受培训的机会。加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设，县级教育行政部门要依法履行对农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能；加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置。首先要严格按照有关规定“保质保量地为所有中小学配齐合格教师，核定教师编制时要向农村学校倾斜”。新增教师要优先满足农村学校、城镇薄弱学校的需求，通过建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到乡村学校任教服务期等各项制度，加大城乡教育对口支援的力度，要尽快实现区域内同级专业职务教师工资待遇基本相同，努力提高农村中小学教师在高级专业职务聘任和表彰奖励中的比例，切实改善在农村地区工作的教师待遇，要加强农村学校、城镇薄弱学校骨干教师培训工作，使每所学校都有一批骨干教师。（五）建立城乡义务教育教师流动的制度建立城乡教师定期交换制度。义务教育的均衡发展，除了硬件建设要大体相当之外，教师的配置也是个关键要素。在这方面，日本、韩国等国家的做法值得借鉴。这些国家的法律或政策规定，教师每3-5年轮换一次，这样就使农村与城市的师资水平趋于均衡，较好地避免了择校现象的发生15 黄齐秋.义务教育均衡发展呼吁政策到位建设新农村，教育要先行J. 福建论坛.社科教育出版.2006，（4）.A research of compulsory education equalization development in Quanzhou new countrysideScience education in primary education, in professional 040401098 Pu YunfenSupervising teacher: Su Mingqiang lecturerAbstract: Equalization is a fundamental attribute of education, which is the inevitable requirement and precondition of a reasonable market economy as well as the basis of a fair society. starting from the definition of the equalization and education equalization, this paper aims to research the development state of countryside compulsory education in Quanzhou and its reasons, through the deep analysis to schools position, school students condition, faculty condition, the input of funds, and education policy measures, finally put forward some basic strategies for developi