开发区创新发展模式改革试验总体方案

1 / 18 开发区创新发展模式改革试验总体方案 广州国家级开发区创新发展模式改革试验总体方案 广州国家级开发区包括广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州保税区、广州出口加工区（以上四区简称广州开发区）和广州南沙经济技术开发区、广州南沙保税港区（以上两区简称为南沙开发区）。在广州国家级开发区开展创新发展模式试验，是加快珠三角地区经济结构转型和发展方式转变、推动广州国家级开发区在新形势下进一步创新机制发挥动力引擎作用的重大战略举措。现依据珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ ），制定广州国家级开发区创新发展模式改革试验总体方案。 一、总体要求 （一）指导思想 高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，立足新形势新任务，以行政管理体制改革为核心，以自主创新、金融服务、资源环境、城乡统筹、涉外管理等重点领域改革为主要任务，围绕经济转型和经济社会协调发展，全面推进创新发展模式改革试验，推动广州国家级开发区发展机制战略性转型和发展模式战略性转变。 （二）总体思路 以行政管理体制改革为创新发展模式改革试验的总突破口2 / 18 和中心环节，以自主创新和金融服务业 改革开放为推动开发区经济转型的两个重要战略支点，以 &型 &会建设和统筹城乡发展为增强发展协调性和实现经济社会可持续发展的基本制度保障，以创新涉外管理体制为激发改革动力和保持发展生机活力的重要助推平台，统筹兼顾，协调推进。在实施改革创新中开发区、行政区各有侧重，开发区围绕自主创新和发展方式转变，加快形成促进经济转型的区域创新体系和开放型经济运行规则体系；行政区围绕经济社会协调发展和统筹城乡发展，加快形成完善的公共服务型政府制度框架和公共管理模式。 （三）改革目标 3 年重点突破 ， 5 年基本完成。争取到 ，基本实现广州国家级开发区发展机制战略性调整和发展模式战略性转变，率先形成体现科学发展观要求、具有珠江三角洲地区特色的开发区经济社会发展新模式，争创全国开发区创新发展模式综合配套改革试验区。 二、创新行政管理体制和公共管理模式 以转变职能为核心，围绕推动经济和社会转型，全面创新行政管理体制，改进行政管理和服务方式，形成开发区、行政区各有侧重、协同发展的新型管理模式。 （一）强化行政区公共服务和社会管理职能。 按照深化行政管理体制改革的总体要求，探索新形势下与3 / 18 社会转型相 适应的政府职能定位。能够通过管办分离和政府购买取得的公共服务，政府应由公共服务直接提供者转变为购买者；能够通过市场竞争实现资源优化配置的公共服务和市政公用行业，原则上由社会资本投资经营；市场与社会组织能够发挥作用的领域，政府职能应逐步弱化。深化行政事业性收费改革，逐步减少行政事业性收费项目，规范行政事业性收费制度，实现行政审批 &收费 &在医疗卫生、教育、文化等社会事业和市政公用事业领域切实推进政企分开、政事分开和管办分离，建立健全政府购买公共服务制度，构建政府、中介组织和企业共同参 与、相互促进的公共服务体系。稳步推进事业单位分类改革，深化事业单位人事制度改革，推进事业单位收入分配制度改革，实施事业单位社会保障制度改革。推进社会组织登记管理体制改革，建立政府向社会组织购买服务的制度。创新流动人口管理和服务机制。 （二）提升开发区经济发展和市场监管水平。 探索与促进经济转型相适应的职能定位，加快发展模式转变，从以土地开发、房产租赁等为主的招商引资发展模式转向为以参与股权投资、创业投资等多种方式引导创新要素集聚的发展模式，实现发展模式新跨越。法律、法规没有禁止的领域，政府要放手市场 投资主体自主决策；能够借助市场力量发挥作用的领域，政府性资金要变直接扶持为商业化杠4 / 18 杆式推动；政府能够事后监管的事项，政府管理职能应由事前审批向事后监管转化；政府必须事前审批的事项，要优化工作流程，提高办事效率。完善行政事业单位 量管理体系，提高管理规范化、标准化和国际化水平。建立体制外投诉、体制内监察、自上而下的问责和自下而上的社会化评估等制度。建立和完善统一互联的电子政务平台，推行网上办公、政务处理和政务公开。 （三）创新政府组织体系。 根据开发区和行政区职能分工，按照精简、统一、效 能的原则，分别整合经济发展与市场监管、社会管理与公共服务职能和机构，构建科学、规范的大部门管理体制。整合决策机构和执行机构，与监督机构形成决策、执行、监督既相互制约又相互协调的政府组织体系和运行模式。健全科学决策程序，增强政府工作透明度，保障公民、企业对政府工作的知情权、参与权和监督权。 （四）赋予更大的发展自主权。 进一步理顺市政府与开发区管委会之间的事权关系，法律、法规没有限制、属于市政府的权限，原则上下放给开发区。国家和省赋予广州市的有关政策性试点，优先放到开发区先行先试。进一步理顺垂直管理部 门与开发区管委会的关系，调整和完善垂直管理部门管理体制。争取国家工商总局授权开发区工商局享受省一级外资登记管理权限。争取商务部参5 / 18 照广州经济技术开发区外商投资商贸企业审批权限，允许广州保税区管委会审批区内同类企业。 （五）创新园区投融资机制。 发挥区财政资金的杠杆作用，引导鼓励境内外投资者参与各类公益性、准公益性基础设施项目建设，构建市场化、多元化的投资格局。探索多种形式的资产证券化，积极拓宽融资渠道。通过机制创新，进一步发挥企业和社会组织在招商引资、投资环境建设、资本运营、公共服务代理、公共工程代建 等方面的积极作用。 三、构建开放式区域创新体系 以创新型科技园区建设为载体，加快完善自主创新体系，将广州国家级开发区打造成为穗深港创新轴的中心节点和珠三角自主创新的增长极，成为全国自主创新示范区。 （一）创新科技管理方式。 理顺 &区合一 & &区多园 &管理体制和运行机制，推广广州高新区行之有效的科技管理服务制度。继续探索和完善政府（管委会） &研机构 &业三者协同互动的 &螺旋 &新空间，打造 自主创新综合性支撑平台，提高内生创新能力。改革政府科技经费投入方式，完善政府资助支持产学研有效结合的制度。扩大政府创投引导基金规模，推动政府创投引导基金吸引社会投资对异地高新技术和适用技术项目进行6 / 18 创业投资，并将投资成功后符合本区产业发展方向的项目或企业带回来，优化本区产业结构，提升创新能力，实现 &出去 & &进来 &机结合。制定具有园区特点的促进知识产权的形成和保护制度，围绕主导产业集群建立专业化的专利分析和应用机构，促使科技创新成果在产业化基础上实现规模化 。实施知识产权战略，实行专利、商标、版权 &合一 &知识产权管理体制。实施标准化战略，推动科研、标准化与科技成果产业化同步发展，建设 &新技术产业标准化示范区 & （二）完善自主创新机制。 加强政府、学研机构和创新企业三者协同互动，完善孵化器和创业导师等多层次创业辅导体系。探索产学研联合开发、利益分享的机制，形成技术创新、产业培育和产业基地协调发展的链式发展模式。加强企业技术中心、工程技术研发中心、工程试验室建设，积极与部、省、市及知名高校共建大型研发 机构、中试和产业化基地和国家级创业孵化基地。鼓励外资企业和民营企业建立研发中心。重点培育数字家庭、生物医药、基因疫苗、电子信息服务、新材料、新能源技术等联盟，引导鼓励企业建立健全联合开发、利益分享的新机制。加快建设中科院广州生物医药与健康研究院、华南新药创制中心、中科院广州工业技术研究院、教育部广州现代产业技术研究院、南沙资讯科技园、广州香港科大霍英7 / 18 东研究院等为重要支点的电子信息、生物和新材料等公共创新技术服务平台，大幅降低企业创新成本。 （三）优化创新创业环境。 在现有政策基础上，按照国家创新型科 技园区的建设要求，借鉴世界一流科技园区的先进经验，为科技企业制定从种子期到成熟期全过程、全覆盖的政策体系。逐年加大财政对科技和创业扶持的投入，落实国家对企业研究开发费用税前扣除政策和创业扶持优惠政策，逐步提高 R&D（研究开发费用）占 比重。扩大科技项目孵化器规模。加快科技企业加速器建设。不断完善科技及基础设施、生活及商务配套，改善人文环境、创业环境和宜居条件，培育创新创业文化元素，形成园区的创新凝聚力。 （四）加强区域和国际合作。 建立广州开发区与世界先进科技园区之间的交流与合作机制。 加强国际科技创新合作，探索国际科技联合招商的新模式。定期举办珠三角地区创新论坛。建设创新网络中心和创新驿站，与国家及美国、欧盟等创新网络有效对接，为创新创业者提供全方位的创新服务。实施人才全球招聘制度，充分发挥 &交会 &国务院侨办 &智引资重点联系单位 &作用，引进一批重大科技项目和领军人才。以建设集劳动用工、就业、保险、招用工体检于一体的人力资源大市场为载体，构建开发区人力资源交流与8 / 18 服务平台。探索新型人才管理模式，探索与国际通行做法相衔接的人才评价制度。加 强人才培训工作，对专业技能培训给予政策扶持。 四、深化金融服务业改革开放 建立有利于推进金融信息服务业发展的政策环境，引导境内外新型金融机构集聚发展，集中开展金融后台及相关配套业务，将广州开发区建设为广州区域金融中心的重要功能区、科技产业金融创新基地和金融服务外包产业基地。 （一）建立有利于推进金融信息服务业发展的政策环境。 把金融信息服务业作为广州开发区完善金融生态环境和加强金融基础设施建设的基础性工程进行重点培育，从财税政策和产业政策上进行倾斜和引导。积极争取国家有关部门支持，在广州开发 区先行实施鼓励金融外移外包业务法人化、市场化试点。探索允许企业以 &融服务外包业务&册登记或列入经营范围，先行试点设立涉及电信与网络增值服务的外商投资企业。探索设立由政府引导、多元化投资参与的 &融 金 &建立健全风险退出机制，拓宽金融 务流程外包 )行业在资本市场的投融资渠道。以政府性资金为引导，吸引有资质的机构面向中小金融机构建设金融 联网数据中心）共享平台，以灾难备份服务为主，融合金融信息技术服务、金融信息服务和应用托管等功能，为服 务外包发展提供基础性信息和技9 / 18 术服务。支持符合条件的金融信息服务企业上市。 （二）加快金融创新服务区建设。 完善广州金融创新服务区空间规划，推进广州金融创新服务区升级为省级金融创新服务区，使之成为广东建设金融强省的重点项目，承接国际、港澳台及国内金融机构外包业务，与珠江新城金融商务区形成功能互补、配合密切、联动高效的发展格局。配合广佛同城化建设，促进两地金融前中后台业务合理分工和共同发展。引导境内外金融后台服务机构在广州金融创新服务区集聚发展，加大法律、会计、审计、咨询等中介服务业的对外开放力度。鼓励 金融控股公司设立为各专业子公司提供共享后台的客户服务、信息备份、数据处置等平台服务公司。大力引进国际著名投行机构和战略投资者，并鼓励与中资合资入股。梳理、出台包括政府奖励、户籍、子女入学、社会保障等吸引高端金融人才落户广州开发区的配套政策。与金融、教育机构合作，筹建国际金融培训基地，搭建国际金融人才教育培训平台。出台鼓励措施，引导信用担保、资信评级等中介机构进入高新技术产业园区，鼓励开展多种形式的信用业务，完善园区信用服务体系。 (三 )开展科技金融创新业务。 争取开展代办股份转让系统试点，探索产业基金、创业投资基金等产品上柜交易，探索风险投资退出机制。借鉴合格境外机构投资者制度，探索建立合格境内机构投资者特许制10 / 18 度，允许符合一定条件的合格银行、保险公司和社会保障基金等参与创投。支持中小企业创新创业，积极发展各类股权投资机构，开发适合创业、创新发展的金融投资工具。鼓励设立小额贷款公司和中小企业投资公司，加快组建再担保公司。积极发展知识产权质押融资和创业投资，引导各类金融机构加大对企业自主创新的支持力度。开展科技保险试点，建立科技创业风险投资机制和技术创新激励机制。 （四）加强信用体系建设。 搭建企业信用信息数据库和信息共享平台，积极推进国家公共征信系统和省、市、区信用系统信用信息共享。建立银企互动的企业融资信用服务机制。推进中小企业和园区信用体系建设，形成逃废金融债务惩戒机制。加大对失信及非法金融活动的查处和打击。 五、健全资源节约和环境保护机制 以建设国家循环经济示范试点园区和创建国家生态工业园为依托，构建节能减排和生态环境保护政策体系，推动园区产业结构优化升级，建设国际化生态型新城区。 （一）完善节能减排激励约束机制。 建立新建项目能评制度， 提高高耗能项目准入标准。建立落后产能退出机制，安排专项资金淘汰落后产能。健全节能减排指标体系、监测体系和考核体系，完善节能减排监督管理机制。综合运用价格、收费、财税、金融等经济杠杆，引11 / 18 导社会和企业节约资源。建立节能减排专项资金，发挥广州环境资源交易所的作用，通过市场化操作，政府 &奖代补 &多种方式，引导企业加大节能减排投入。非居民用水实行超计划、超额累计加价收费制度。 （二）健全生态环境保护政策体系。 编制实施广州开发区生态建设规划，按照园区功能分工实行分类管理，探索一体化 的规划环评制度和项目布局协商制度。完善开发区规划环境影响评价工作，并及时组织环境影响跟踪评价。创新环保监管和绩效评估体制，建立健全环境监测预警体系、执法监督体系和应急综合指挥系统。将资源环境核算纳入区域科学发展评价体系，实行目标责任制和资源环境问责制。实行公告、公示、奖励举报制度，完善公众参与和社会监督机制。 （三）建设国家循环经济试点示范园区。 编制广州开发区循环经济发展规划，确定主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整园区产业结构，促进循环经济发展。统筹园区布局，合理调整产业结构， 促进企业进行废物交换利用、能量梯级利用、土地集约利用、水的分类利用和循环使用，共同使用基础设施和其他有关设施，实现资源的高效利用和循环使用。健全并细化园区循环经济评价指标体系，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，建立政策性奖惩机制。完善循环经济政府投入机12 / 18 制。政府机关及使用财政性资金的其他组织带头使用节能、节水、节地、节材和有利于保护环境的产品、设备和设施。推动萝岗新城、国际生物岛、南沙 &慧低碳城 &重点示范区域建设。 （四）建设国家生态工业示范园区。 落实国家生态 工业园区建设规划目标责任，提高新建项目环保准入门槛，实行强制清洁生产审核和生产全过程污染控制。建立废水、固废集中处理系统，合理布局废物回收网点和交易市场，支持废物回收企业和其他组织开展废物的收集、储存、运输及信息交流。建立大气污染检测和防治体系。创新保险产品，开发环境污染责任险、生态建设责任险等各种新型保险业务。充分利用价格、财政、金融等经济手段，率先建立政府、企业、公民各负其责、高效运行的环境管理机制。 （五）创新节约集约用地机制。 按照国家和省、市确定的原则，修编土地利用总体规划，报市政府提请 省政府审批后组织实施。依据总体规划，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。探索耕地占补平衡的途径和方式，实现数量和质量并重的耕地保护制度。依据国家或省土地利用总体规划和土地利用年度计划，组织拟订农用地转用方案，按程序报批后组织实施。对土地利用总体规划确定为建设用地的集体土地，合理确定征13 / 18 收范围，提请市政府报省政府批准组织征收。对国家、省、市重点建设项目，在原有用地审批 &色通道 &础上，探索加快用地审批的新机制。加大闲置土地处置力度，盘活存量建设用地。实行差别化供地政策，按 照产业集聚、布局合理、用地集约的原则进行提升改造，促使交通基础设施、城乡建设用地集约化。建立土地收益调节机制，利用经济手段提高土地利用集约化水平。 六、破除城乡二元结构 破除城乡分割的制度障碍和行政区划壁垒，统筹城乡规划、基础设施和公共服务体系建设，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。 （一）建立一体化城乡规划和建设管理体制。 以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划 &规合一 &规划编制创新机制为平台，统筹编制开发区规划，并纳 入广州市城市总体规划。进一步完善开发区规划管理体制，建立健全城乡衔接、统一协调的规划管理制度，将国家、省、市重点项目纳入广州市规划审批&色通道 &加大中心镇、中心村规划建设工作力度，推进开发区城乡协调、快速有序发展。 （二）推进城乡基础设施一体化建设。 按照 &构升级、集聚发展、分类引导、节约高效&原则，以道路、地铁等基础设施建设为先导，在14 / 18 萝岗区以萝岗新城和科学城北区开发建设为主体，统筹安排城乡基础设施和公共服务设施，促进基础设施向农村延伸，实现公 路主干道与沿线村、社区公路网的有效连接。加快公交服务向农村地区延伸覆盖，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。 （三）建立城乡公共服务一体化发展机制。 探索教育、文化、卫生、体育等公共资源在城乡之间的均衡配置机制，全面提高城乡一体化的公共事业水平。高水平普及基础教育。推进技能人才培养模式创新。积极发展中外合作办学。按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的原则，推进医药卫生体制改革，建立城乡一体化的公共卫生和基本医疗体系。实施积极就业政策，建立覆盖城乡的平等就业制度，提高农 村劳动力培训资助标准，加强农村职业教育培训，建设符合产业发展要求的专业化职业培训、实训基地和职业技能鉴定示范基地。加大农村地区社会保障投入 ,完善农村社会保障体系，逐步将各项城市社会保障政策向农村延伸，缩小城乡差别。 （四）推进农村产权制度改革。 在现行征地制度的框架下，通过农村土地产权确权和搭建流转平台，着力解决农村微观基础产权模糊和流转困难的问题，建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，促进土地承包经营权流转。按照相关法律、15 / 18 法规，对农村产权进行确权颁证，明确农村集体土地所有权 、使用权和农村房屋产权。在有条件的地方积极推进农地整理和村庄整理，鼓励农民通过土地整理节余耕地和集体建设用地。明确农民宅基地用益物权，试行宅基地有偿取得、使用和流转，在城乡结合部地区，推行宅基地商品化和资本化试点，探索建立农村宅基地推出机制和农村宅基地整治置换制度，妥善解决一户多宅和宅基地闲置问题。建立城乡统一的建设用地市场，推动农村集体建设用地上市交易。 七、创新涉外管理体制 以穗港澳台合作为重要平台，建立大口岸管理体制，加快建设与国际通行做法相衔接的政策体系，建设辐射珠江三角洲地区、全面连接港澳 台和东盟经济圈的国际物流运营中心，率先形成全方位、多层次、宽领域、高水平的开放型经济新格局。 （一）建立大口岸管理体制。 整合广州开发区口岸办、经济发展和科技局、企业建设局、保税业务局的相关职能，理顺广州开发区管委会与上级口岸管理部门的职能关系，开展口岸管理体制改革试点。推动地方电子口岸建设和跨区域口岸合作，建设具有通关、物流、商务等应用功能的大通关信息平台。争取将机电产品等进出口检验检疫管理权下放给黄埔检验检疫局。建立依法把关、监管有效、方便进出、服务优良、管理科学、收费合理、国16 / 18 际一流的 &发区大口岸办 &争取国家相关部门支持，协调解决黄埔海关驻广州经济技术开发区办事处、黄埔新港海关、广州海关驻萝岗办事处分区监管问题，推动设立综合保税监管区域。争取相关部门支持，改善南沙港区通关环境。推进经常项目外汇管理改革，简化服务贸易外汇收支办理手续，完善进出口核销制度。探索开展开发区内企业经常项目下意愿结售汇和小额人民币自由兑换试点。争取相关金融监管部门的支持，探索开办离岸金融业务，重点发展内外分离型离岸金融市场。 （二）加快海关特殊监管区域的整合发展。 推进保税区、出口加工区和保税 物流园区等海关特殊监管区域和场所功能整合、政策叠加的综合试点，请求国家批准设立综合保税区。建设海空港联动、多形式联运、多方物流参与，满足广州地区乃至我省开放型经济发展需