完善我国监督体制的核心制度.doc

杭州精英在线系列课件 完善我国监管体制的核心制度中国共产党巡视工作条例（试行）毛昭辉中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任、教授大家好！我们今天的话题就我国监督制度的核心体制，关于我们中国共产党巡视制度的一些问题给大家做一些解读。那么我们这个解读围绕着我们2009年7月13号我们中央颁布的中国共产党巡视工作条例以此为核心来进行分析和解读。那么这个内容我们从四个方面给大家做一个系统地分析，第一方面就是我国巡视制度的演变。第二方面就是从我国反腐倡廉建设的视角，也就是说从反腐倡廉建设的长期性、复杂性和艰巨性的视角来看我国巡视制度的功能。第三方面就中国共产党巡视工作条例的一些核心内涵我们做一些分析。那么第四个方面就我国巡视制度的完善和相应的制度配套给我们做一定的阐释。一、我国巡视制度的演进那么下面我们谈第一部分，我国巡视制度的演进。那么我们可以从这么一个视角去看待我国巡视制度的演进，也就是说我国巡视制度经历了六个阶段。第一个阶段1996年的1月，中央纪委第六次全会明确地提出要选派省部级以上领导干部派往全国的省自治区直辖市和中央各部委实行巡视。也就是说在1996年1月，我们首次提出了巡视工作的概念。那么第二个阶段就是从组织构建的视角。2000年，中共中央决定由中央纪委和中央组织部联合组成巡视工作办公室。那么从此揭开了我国巡视工作的序幕。那么第三个阶段就是完善阶段。2002年的11月份，我们党的十六大的工作报告中明确提出要建立和完善巡视制度。那么具体对巡视制度的内涵做了一些重点的规定。那么第四个阶段就是将巡视制度纳入到我国的党的监督制度之中，作为党的监督制度的核心制度。这也就是我们所说的2003年，中共中央颁布了中国共产党党内监督条例。而党内监督条例中有十项制度，而作为巡视制度，在这十项制度中起到了非常核心的作用。因为我们大家都知道巡视制度根本的要义是对各级党政机关的第一把手的监督。所以从这个视角来说我们说巡视制度应当是一个党内监督制度中的核心制度。那么第五个阶段就是2007年我们修改党章。在党章的修改条款中将巡视制度纳入进来。那么第六个阶段就是2009年7月份，中共中央颁布了中国共产党巡视工作条例（试行）。那么巡视工作条例的颁布标志着巡视工作的常态化和规范化，也象征着中国巡视制度向一个更全面的、更深入的方向发展。那么我们可以从这么六个方面可以基本了解我国党的巡视制度的它的发展过程，那么在发展过程中我们国家巡视制度还是做出了很大的成绩。我们可以通过这么几个数字来证明巡视制度它所起到的作用。那么我们的省级巡视机关向有关部门移送的涉及县处级以上领导干部违法违纪案件线索达到1200余件，其中地厅级以上干部达到530件。同时，全国超过了1000名县处级及其以上干部在巡视以后接受了诫勉谈话。也就是说我们通过了诫勉谈话起到了事前预警、事前告知、事前监督的这么一种效果。那么最引人关注的就是近些年来我们国家查办的一些大案要案，而这些大案要案中有很多就是我们通过巡视的方式发现并予以查办的。那么我们可以看到上海市的原市委书记陈良宇，山西省的省委副书记侯伍杰，江西省的省委组织部原部长徐国健，山东省委原副书记、青岛市委书记杜世成以及天津市人民检察院检察长李宝金。那么这一些高官或者这一些在地方政府担任主要领导职务的我们所说的第一把手们，他们是通过巡视制度被发现的。比如我们可以以天津市人民检察院检察长李宝金为例，那么我们的巡视组在2006年到2007年到天津巡视的时候，我们进行了日常的就领导干部的一些个别谈话。当我们的巡视组人员找到李宝金的时候，在结束正常谈话以后，李宝金跟我们巡视组的同志来说，你们来天津想办什么事就来找我，市长办不了的事我都能办，就这么一句话使我们巡视组的同志产生了警惕。以此为契机，以此为线索，最后发现了李宝金案的重要的违法犯罪事实。所以从这个意义上来说，我们国家巡视制度从1996年起直至今天在全国范围内我们是取得了很大的成就。那么这就是我们对巡视制度它的演进及成就做一个基本的一个阐释。二、从反腐倡廉建设长期性、复杂性和艰巨性视角审视“巡视工作条例”的功能那么第二方面的内容呢我们从反腐倡廉建设的长期性、复杂性、艰巨性的视角来审视巡视工作条例所起到的功能。（一）长期性：是渐进性政治体制改革的重要方式，破解反腐倡廉建设的长期性那么我们说第一个问题，我们当前反腐倡廉建设过程中我们可以这么说。目前腐败现象可以说是呈高位频发缓慢生长的趋势。而这么一种现状导致了我们反腐倡廉建设的长期性。如果从长期性的视角我们来分析它的内在动因，我想最核心的就是我们领导体制改革能不能到位？那么从我们目前的现状来看，我们不能回避一个问题，我们国家领导体制改革客观而言它是滞后于经济体制改革的。那么为什么说我们现行的领导体制的，尤其是国家政治体制改革滞后于经济体制改革呢？我们可以从这么两个视角加以分析。那么第一个视角从政治体制改革与经济体制改革关系的视角。过去很长一段时间我们有一些人认为，我们先要发展经济，等经济发展到一定程度以后用经济建设所取得的成就来巩固我们执政党的地位。等到了那个时候，我们再来搞民主，再来搞政治体制改革。而从目前来说主要的工作是发展经济，那么基于这么一种我们所说的思潮也好、观点也好，那么在客观上我们把发展经济和政治体制改革在某些方面我们看成是两个问题，从而导致了我们政治体制改革的某些举措的一种滞后性。那么从另外一个视角来说，我们可以分析一下我们中国的政治治理结构。我们现行的政府治理结构可以用两句话加以表达，第一：我们是党政治理结构的多元化的这么一种组织结构。也就是说从我们国家治理主体来说，既有党的主体，执政党的主体，也有权力机关主体，有法律机关主体，有行政机关主体，有军事机关主体等等。但是第二句话我们说执政方式我们往往是一元化的。也就是说以我们执政党的执政方式来实行对全社会的一种公共治理。所以从这个意义上来说，在多元的党政治理主体中，我们执政党的主体具有一种核心地位和最为重要的地位。但是就目前而言，我们也发现了一些问题，那么严格意义上来说，我们执政党的最高的权力机关应该说是党代会。但是我们党代会五年一次，所以党代会就休会了。但党代会休会以后把党代会的某些执行功能交给全委会了，党委的全体委员会。但全委会一年也就开两次，所以最终把我们的某一些决策权、执行权最后授予给了常委会、授予给了书记办公会，甚至授予给了书记碰头会，最后权力就集中到第一把手手中。这就是我们有时候经常开玩笑说的，说大会决定小事，小会决定大事，不开会有时候决定的是最关键的干部任免的事。所以从这个意义上来说我们发现我们党内权力体系的塔尖，从理论上、从党章上我们是党代会，但在某些地区某些部门有可能出现我们权力体系的塔尖变成第一把手。所以在这么一种情况下，我们对第一把手的监督就变成我们党内监督最为重要、最为关键、最需要加强的我们所说的核心内容。那么就这个意义上来说，那么怎么来对第一把手监督？也有人说说对第一把手的监督我们发现，上级监督太远，平级监督太软，下级监督太难，组织监督太短，而纪委的监督又太晚了。因此在这么一个现状条件下，我们怎么来走一条中国特色的我们的政治体制改革之路。我想中国特色的政治体制改革之路应当是具有渐进性的，也就是说通过一步一步的制度完善，最后达到我们的政治体制改革完善的目标。所以从这个意义上来说，我们中国共产党的巡视工作条例实质上就是我们渐进式的政治体制改革的一种重要的方式。那么对我们中国共产党巡视工作条例我们可以用十六个字加以概括它的特点。自上而下、身临其境、重点突出、客观超脱。那么自上而下指的就是我们所说的我们中央的巡视机构，我们各省、自治区、直辖市的巡视机构它是对下实施巡视。也就是说我们监督的核心，监督就是临下野，就是自上而下。那么第二个方面叫身临其境。我们巡视工作不是说走过场，不是说到地方上去呆个三天五天，呆个半个月我们就走了。而是我们到了一个地方我们少则三个月，多则六个月。所以从这个意义上来说我们长时间在一个地方，我们往往能发现某一个地区、某一个单位它所存在的深层次的问题。那么第三个就是我们所说的重点突出。那么我们巡视工作和我们党的纪委在分工上是有差异的。也就是说我们党的纪委重点是进行案件的查办，而巡视工作更多的是发现案件的线索。如果从这个意义上来说我们更多的是发现谁呢？发现第一把手或者说党政领导班子中的主要负责人，他存不存在工作方面的不当，存不存在不廉洁不勤政的问题。所以从这个角度来说我们的重点监督的对象是领导班子，是党政负责人，是人大政协的一把手。所以从这个角度来说，我们的监督重点是非常明确的。那么第四个方面叫，客观超脱。也就是说我们的巡视组我们到地方上去从人财物和地方上不发生任何的利害关系。而巡视组本身它的组织结构有可能随着工作内容的调整，随着重点的转移，它的组织结构要发生相应地调整。所以从这个意义上来说，我们说我们国家的巡视工作制度某种意义上来说，它能够解决或者在一定程度上能够解决第一把手腐败的问题。那么从这个意义上来说那么它就变成了我们国家渐进式的政治体制改革的一种重要方式。那么对缩短我们反腐倡廉建设的长期性，那么起到了我们说不可忽略的一种重要的作用。这就是我们所说的第一个方面，关于我们国家党的巡视制度与反腐倡廉建设长期性的关系。（二）复杂性：是破解强势利益集团的有效工具那么第二个方面呢我们谈一下我们国家的巡视制度，它是破解反腐倡廉建设复杂性的一种有力武器。那么首先我们要进行一个分析，我们现在反腐倡廉建设为什么会出现复杂性？我想反腐倡廉建设的复杂性最核心的它的动因源自于我们国家利益集团的一种不均衡。我们大家都知道利益集团它是为了基本一致的政治、经济和其他利益的冲动所驱使而自然联合起来的一种群体。那么这个群体在一定程度上它有这么几个特点。第一个，利益集团它是寻求本集团利益的最大化。第二，利益集团它获得利益的途径往往是以损害其他利益集团的利益为代价的。所以从这个意义上来说，那么我们中国当前是否存在着利益集团？那么在我们党的多次的全会上我们已经明确提出了，在党内，在政治内存在着不同利益集团的矛盾。所以从这么一个视角分析，那么我个人观点我认为我们现在有四大利益集团。第一个权力集团。但是我要强调权力集团不是指我们党和我们政府，而是我们党和政府中一小部分既得利益者。那么第二个集团我们所说的资本集团。以资本作为获得它的生活资料的这些企业家或者资本家们。那么第三个集团就是知识集团，就是人文知识分子。那么第四个集团就是我们所说的劳动力集团，或者我们有时候叫做弱势群体集团。那么四大利益集团在一定程度上我们发现它是不均衡的，知识集团中的一部分人他已经被权力集团或者资本集团所俘获。而我们的劳动力集团因为手中没有掌握着权力也没有掌握着资本，同时他们又不是呈组织化，所以我们所说的劳动力集团被边缘化。所以在这么一种条件下我们就发现，在我们当今中国存在着两个强势集团。一个权力集团，一个资本集团。因此我们有时候我们分析腐败产生的根源的时候，我们就发现一个问题，我们过去的腐败可能是个体腐败，但现在很多腐败我们就发现它是一种组织腐败。从厦门远华案件到沈阳的慕绥新马向东案件到上海的陈良宇、周正毅案件，涉及到的领导干部少则数十人，多则上百人。这里头就体现出我们现在有很多的腐败，它实质上是权力集团和资本集团两个基本交易所产生的一种组织腐败。所以在这么一种情况下，由于我们利益集团的多元化，由于利益集团在不同的历史环境下它所体现出来的特点的差异性，所以客观而言就导致了我们反腐倡廉建设的复杂性。那么从我们巡视工作制度角度而言，我们怎么能够破解反腐倡廉建设的复杂性呢？我想可以从这个三个方面我们加以解读。第一个方面，我们国家党的巡视工作制度实行的是两级垂直领导体制，中央和省级通过强有力的垂直领导体制，它有时候我们能够破解我们所说的地方的利益集团之间的一种交易和合谋。也就是说通过强有力的垂直领导体制去化解地方利益集团的它的合谋。那么从这个意义上来说，我们还可以去理解我们各级的巡视机构它是受我们执政党的党的委员会领导。而党的委员会按照我们党章规定在一定程度上，我们采取的是一种集体领导的体制。所以从这个意义上来说，我们的巡视制度在集体领导的这么一种领导体制之下，那么就能够防范某一些利益集团的寻租行为。那么第二个方面呢我们所面对的利益是多元化的，利益主体是多样化的。所以因此我们巡视工作不能单打一，所以从这个意义上来说我们中国共产党巡视工作条例它所体现出来的巡视的内容是多元化的。我们从政治纪律的监督到决策监督到组织监督到选拔干部的监督等多方面来实施我们的巡视监督，所以从这个意义上来说面对多元化的主体，我们采取多元化的巡视内容，最后我们就能够实现我们有效的巡视的好的效果。那么第三个方面我们大家都知道利益集团，当它的利益受到损害的时候，比如我们说我们巡视工作在开展过程中在巡视过程中有可能会影响到打击到某些利益集团的利益。所以反过头来说，利益集团有可能要对我们巡视机构，甚至我们所说的一些巡视工作人员采取某一些不当手段。所以为此，我们中国共产党巡视工作条例就如何强化对巡视机构的管理和巡视责任的严格追究加以了非常明确、细化的规定。我们巡视工作条例主要条款44条，而其中有13条就是关于强化巡视机构和巡视责任的。所以从这个层面我们可以通过我们巡视工作的开展来破解利益集团之间的交易和合谋，使我们反腐倡廉建设的复杂性在一定程度上得以化解。（三）艰巨性：是监督领导体制改革创新的重要尝试那么第三个方面我们可以从监督领导体制改革创新的视角来分析我们国家巡视制度它的功能。我们可以说当前我们国家的监督制度，尤其是纪检监察制度本身还是客观存在着许多问题。或者我们归纳而言，我们现在实质上我们的监督存在着一种两难境地。一方面有人提出来说我们的纪检检查机关是戴着镣铐在跳舞，为什么这么说呢？因为我们可以从这么三个视角来进行简单的分析。第一个视角就是我们党的纪委和同级党委在监督关系上或多或少的存在着主客颠倒的问题。大家都知道我们党章明确规定，我们党的代表大会选举产生两个委员会，一个是中央委员会，一个是中央纪律检查委员会。那么严格意义上来说我们中央纪律检查委员会应当对授权给它的党代会负责，但是我们党章同时规定党的中央纪律检查委员会在中央委员会的领导下开展工作，地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。所以从这个意义上来说我们的同级纪委在监督同级党委的时候难度就很大。那么第二个方面我们党的纪委和党的代表大会在监督关系上或多或少存在着主客脱离，严格意义上来说党代会应当行使对我们党的纪委的监督权。因为党的纪委是由党代会选举产生的，但是实际上我们发现党的纪委在具体的工作履行、职责履行过程中，而党代会对它们的监督相对是比较落后的。由于时间上的我们五年开一次，由于我们党代会党代表任期上的问题带来这么一种结果。那么第三个方面就是我们的上级纪委对下级纪委的监督，某种意义上来说缺乏我们所说的权威性。所以从这三个方面我们可以得出一个结论，我们党的纪委和行政的监察机关在行使我们的法律和党章所赋予的监督权的时候，我们或多或少还是存在着一些受制于人的这么一种情况和现象。所以从这个意义上来说，我们怎么来使党的监督机关能够真正独立，能够真正的行使法律和我们党章所赋予的监督权，那就显得尤为重要。而作为我们的巡视制度，我们前面谈到了说那么也就是说它是自上而下的监督，它是对我们各级领导机关和主要负责人的监督。而这种监督它又某种意义上和地方不发生关系，所以从这个视角来说我们所说的我们的巡视工作制度，它能够补充能够弥补我们纪检监察机关领导体制的不足。那么第二个方面我们所说的两难中的另外一难，就是我们一方面我们要给我们的纪检监察机关赋予它们独立性，赋予它们更多的权力。但是赋予独立性和更多权力的同时，我们又发现出一个新的问题。我们大家都知道绝对的权力带来绝对的腐败，也就是我们所说的如果赋予给了纪检监察机关更多权力的同时，我们也有可能面临着一个问题。也就是说我们监督机关有没有腐败的问题？那么当前我们有许多的案件实际上已经证明了这一点，像我们浙江省省纪委书记王华元由于他的腐败行为，被我们党中央所查办。所以从这个意义上来说，我们纪检监察机关在行使职权、履行职责过程中有可能会滥用我们的监督权，滥用我们的一票否决权，滥用我们的案件查办权，滥用我们的双轨的权力。所以从这个层面的角度来说我们怎么来防范我们监督机关它有可能发生的腐败？而我们这一次中国共产党的巡视工作条例（试行），实际上就为防范监督机关的有可能的腐败，它提供了一种制度保证。也就是我们所说的我们的巡视机构，我们是监督检查我们的领导班子及我们的主要负责人。那么领导班子中实际上也包括我们的纪检组长，也包括我们的纪委书记。所以通过这么一种我们所说的以监督机构来制衡监督机构的方式，来防范我们监督机构有可能发生的腐败，那是一种比较我们所说的科学的、有效的路径。所以从这个两个方面我们可以得出一个结论，我们当前中国共产党巡视工作条例（试行）的颁布，它实质上标志着我们监督领导体格改革创新的一种新的成果。那么第二个问题我们就谈到这儿，我们主要是从反腐倡廉建设的长期性、复杂性和艰巨性这三个方面，我们来看我们中国共产党的巡视工作制度在它能够解决这三个方面问题中它所处于的一种功能。三、中国共产党巡视工作条例（试行）的要义那么第三个问题我们重点来谈一下我们中国共产党巡视工作条例（试行）它的一些核心内容，就是我们称之为的要义。那么我们可以从这么几个方面我们加以进行分析。那么中国共产党巡视工作条例（试行）颁布以后，我想我们的监督工作可以发生有这么几个方面的重大的变化。（一）从静态监督到动态监督那么第一，从静态监督发展到动态监督。什么意思呢？过去我们的监督机关，比如说我们党的纪委，我们的纪委那么在某一个省省纪委，在某一个市市纪委，在某一个县县纪委，同样我们的监察机关也是这样。所以这个纪检监察机关某种意义上它是和地方有内在关系，比如我们说最简单的我们的监察机关，按照我们行政监察法的规定，监察机关是人民政府内专司监督一个职能部门，而我们的纪委同样是在同级党委领导下来开展反腐倡廉工作，因此由于我们监督机关它是一种静态状态的，也就是说它始终是在和地方的施政环境、施政过程始终是环环相扣的，所以从这个意义上来说我们在监督过程中我们或多或少的会受到一种人情，受到一种感情，受到一种裙带等因素的影响。也就是说我们的监督机关它不是超脱的。所以在这么一种情况下，我们在案件查办过程中，我们在执法检查过程中，我们在纠纷过程中我们遇到了很多各种各样问题的时候，有可能会受制于我们权力因素，受制于人情因素，最后导致了我们的这种监督它某种意义上它的监督效能的一种递减。所以在从这个意义上来说它是一种静态。而我们党的巡视制度它却是一种动态，我们这一次党的巡视工作条例首次提出了叫巡视监督这么一个概念。我们过去我们经常谈有廉政监督、有效能监督、有执法监督，但这一次明确提出了巡视监督。这实际上就是弥补了过去这种静态监督的不足。那么我们这所说的巡视监督，它某种意义上来说它实质上从两个角度我们可以发现它的一种动态性。第一个角度就是从巡视方式上的动态性。虽然我们巡视工作条例规定我们每一届任期内开展一次、两次巡视，但是我们并没有具体规定一次、两次巡视的每一次多长时间。所以从这个意义上来说，我们的巡视工作它具有较强的时间上的这种灵活性，也就是我们所说的动态性。那么同时我们巡视工作条例第15条规定巡视组开展巡视前，大家注意开展巡视前应当向同级纪检监察机关和组织、人事、审计、信访等部门了解领导班子及其成员的有关情况。也就是说开展巡视之前我们巡视组，我们的巡视机构就可以参与到对领导班子及其它的成员的一种事前的一种了解。像我们其他的一些监督机关、监督部门来进行了解。所以从这个意义上来说，那么我们所说的它具有一种巡视方式上的动态。那么第二个方面，我们的巡视组织它也是存在着很强的一种动态性。我们可以从三个视角去理解，那么第一个视角我们按照党的巡视工作条例规定，实质上我们的巡视机构由三个部门组成。一个是巡视工作领导小组，一个是巡视工作领导小组的办公室，还有就是我们实际负责巡视工作的巡视组。那么这三个机构之间它具有一种内在的我们所说的相互协调、相互配合，甚至有一定相互制约的这么一种关系。所以它们之间的这么一种关系使我们的巡视工作更具有一种强烈的动态性。那么第二个方面就是我们对巡视组具体的数量的要求，我们没有在这一次条例中明确规定。也就是我们所说的我们各省、自治区、直辖市我们有巡视工作领导小组。但是具体对省、自治区、直辖市两级，比如说地级市、县级市我们要开展巡视工作，我们派多少个巡视组在巡视工作条例中我们并没有明确规定。那么这里头实际上就表明的一个我们所说的一种内在的我们弹性，也就是说我可以根据我巡视工作的需要，可以根据地区环境和地区政治、经济、文化、生活的一种特定的一种内在要求，我们可以来设定我们的巡视组。所以从这个意义上来说，我们巡视组有可能少则三五个，多则五六个，这都有可能。所以从这个意义上来说，我们体现出巡视组在巡视过程中它数量上的一种弹性。那么第三个我们巡视工作条例明确规定我们的巡视工作人员应当按照规定进行轮岗交换。那么轮岗交换的内涵是什么呢？也就是说我们的巡视组，我们巡视的工作的领导小组它有可能是固定的，但是具体的巡视工作人员那么有可能按照时间的要求按照我们巡视阶段性的要求有可能要进行一种轮岗。而这种轮岗某种意义上就防范了我们在某一个地区时间呆的太长了，建立了某种人情关系，建立了某种利害关系所带来一种负面作用。所以从这三个方面我们就发现，我们的巡视组织它是动态的。所以从这个角度我们可以发现，我们国家党的巡视工作制度它已经体现出了从过去的静态监督到动态监督。（二）从单一的同级监督到下管两级的深度监督那么第二个方面呢就是从单一的同级监督到下管两级的深度监督。那么我们可以从纵向和横向两个方面加以分析。也就是说从纵向的角度来说那么我们作为省、自治区、直辖市的我们的巡视机构，它下管两级，它既要巡视地级市，也要巡视县级市。所以从这个意义上来说客观反映出我们党的巡视工作条例它在规定省、自治区直辖市巡视工作内涵中所体现出来的对省一级的巡视机构的一种充分的授权。那么这种充分的授权也是符合我们今后公共治理的方向，也就是说将巡视工作的主要的地方巡视权交给了省级巡视结构。那么通过这种充分的授权使我们的巡视工作从单一的同级监督，变成我们到下两级监督。这样的话我们有可能就能屏蔽某些权力对巡视工作的影响。那么从横向角度来说，我们发现我们党的巡视工作条例强烈出现出我们一种执政党监督的内涵。我们可以这么说我们巡视的对象，按照巡视工作条例第11条规定我们巡视的对象包括三个方面。第一个方面党委和同级政府的党组领导班子及其成员，那么指的是党和政府。那么第二个方面就是人大常委会、政协党组领导班子及其成员。那么第三个方面就是我们所说的一种等外等的规定，要求巡视的其他单位的党组织领导班子及其成员。所以从这个意义上来说，我们实际上我们就发现我们党的监督不光要监督我们党的机关，监督我们的行政机关，还要监督我们所说的人大政协中我们的党组班子，我们的领导班子。那么从这个意义上来说，实际上就体现出我们执政党监督这种全面性。这也体现出从另外一个视角我们管干部原则的一种广泛性。所以从这个角度我们就发现，一个从纵向角度我们下管两级，从横向角度我们既要监督党政，也要监督人大，也要监督政协它的领导班子及其成员。那么这就体现出我们从过去的一种同级监督发展到一种全面的深度监督，而这种深度监督的概念是从纵向和横向两个方面加以阐述。（三）从以人为主的案件监督到全面监督那么第三个方面，我们这一次党的巡视工作条例，那么它实际上就走出了一种功能单一的误区。也就是说从以人为主的案件监督到我们所说的全面监督。过去我们一谈巡视工作我们想到的就是查办案件，想到的就是对一把手的监督，那么这一次的巡视工作条例它的创新之处，它的升华之处在于什么呢？在于我们从单纯的案件监督以人的监督发展到一种全面监督。也就是我们所说的政治纪律监督、廉政勤政监督、决策监督、组织监督和干部任用监督五位一体。那么下面我们具体就这五个方面的内涵我们做一个分析。那么第一个我们来谈一下政治纪律监督。那么大家知道2009年1月中纪委三次全会中着重提出了要高度重视我们的政治纪律，加强对政治纪律执行情况的监督检查，严肃查处违反政治纪律的行为，保证全党始终以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致。所以从这个层面来说，我们现在一个很重要的监督内容就是政治纪律监督。那么这一次我们党的巡视工作条例，那么就政治纪律监督我们说有两个条款做了具体的规定。第12条规定巡视组要对下列情况实施监督，贯彻执行党的路线方针政策和决议决定，特别是贯彻邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观。那么这个所说的内容实际上更多的具有政治内涵。那么第二21条规定，第二款被巡视地区、被巡视的单位党政主要负责人违反民主集中制，严重影响工作和领导班子建设的问题是作为我们监督的一个重点。而违反民主集中制、影响工作和我们所说的班子建设实质上我们更多的应当从政治纪律的视角去看待它。而这些内容它往往不是我们现行的法律加以明确规定的，不是我们现行的我们党的纪律规定有很明确的详尽的规定，更多是我们从党的一种原则，的一种宗旨角度加以界定。所以从这个视角来说我们发现，我们这一次党的巡视工作条例明确提出了对政治纪律的监察。那么第二个监督内容就是对廉政勤政的监督。那么过去我们可以看到我们过去巡视工作主要是对我们所说的领导班子及其成员他的工作情况和廉政情况所实施的监督。但这一次我们的第12条规定，执行党风廉政建设责任制和自身廉政勤政的情况。第四款规定开展作风建设情况。那么这些内容实际上我们可以给它规定为就是廉政和勤政这四个字。那么大家都知道廉政和勤政二者它是不可分割的，我们中国古代的周礼里头对廉政和勤政对我们官员的要求，中国古代的周礼是这么说的，一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。也就是说廉洁要有一个善良之心，要有一个悲悯之心。第二我们廉洁的过程中我们还要有能力，我们还要有勤政的能力。第三，要忠于职守。第四，要清白正直。第五要遵守法制。第六要明辨是非。所以从这个方面我们就可以发现廉政和勤政它是不可分割的。那么胡锦涛总书记在中纪委的全会上明确提出了廉政和勤政的关系问题，也提出了对我们领导干部的要求。胡锦涛总书记提出廉政和勤政是对干部的基本要求，也是加强反腐倡廉建设所要达到的两个相互联系的重要目标。那么廉政和勤政这二者之间到底是一个什么样的内在关系呢？我想可以用六个字加以表达，廉为法，法律的法。勤为道，道德的道。什么意思呢？也就是说廉洁是需要法律加以保障的。那么也就是我们经常说的以法保廉，我们应该从这三个方面我们加以衡量。第一，廉政是对公职人员的最低要求和刚性要求。我们近些年来我们颁布了许许多多关于廉洁方面的规定，所以从廉洁角度我们是有具体规定的是刚性的。同时它又是一个最低要求，我们大家都知道香港廉政公署有一个非常重要的名言叫零容忍。也就是说对腐败行为对不廉洁的行为，我们要达到一个零容忍。所以从这个意义上来说，我们廉洁是一个最低要求。那么第二个方面通过什么一种方式来保证廉洁呢？我们大家知道我们从进入公务员队伍，我们十年、二十年、三十年在这么一个过程中，我们手中拥有了权力，要保持廉洁，某种意义上来说是需要很强烈的党性和很强烈的我们的道德约束的。所以从这个层面来说我们说信仰是保证廉洁的一种内在动力，也就是说通过信仰来使你十年、二十年在这么一个漫长的施政过程中，你有信仰有对党的忠诚对人们的热爱你才能保持廉洁。那么第三个法制，我们说以法保廉。法制我们说归纳而言就是对权威的信仰转化为对规则的信仰，对法律规范的信仰，这就叫法制。那么这个三个方面我们做到了我们就做到了廉洁或者做到廉政。那么以道德促进勤政，那么我们现在有些领导干部仗着自己廉洁，说我不贪不受。但是在某些方面我们所说的是个庸官，是一个昏官，是一个官僚主义者，这就是我们经常说的廉官庸吏。那么清朝的老残游记里头有一段话它是这么说的，他说赃官可恨，赃就是贪赃枉法的赃。赃官可恨，人人知之，清官尤可恨，人多不知。盖赃官自知有病，不敢公然为非；清官则自以为我不要钱，何所不可？刚愎自用，小则杀人，大则误国。某些领导干部仗着自己廉洁刚愎自用、大权独揽，而造成的损害造成的对社会的危害甚至我们说是更严重的。所以从这个意义上来说，廉政我们要做到，勤政那更是对公务人员，尤其是领导干部我们最高的要求和弹性要求。那么我们这所说勤政它的核心效能、诚信和责任。而我们大家知道诚信它和廉洁往往又有很大的关系。所以我们说我们党的巡视工作条例它所监督的廉政的内容和勤政的内容这两个方面，我给它具体化可以归纳为廉为法，勤为道，两者具有内在关系。那么第三个方面的监督内容就是对决策的监督。那么我们大家都知道我们现在在反腐倡廉建设中我们打击某些职务犯罪行为、受贿行为、挪用公款行为、巨额财产来源不明行为，给这些贪官们绳之以法。但是我们同时还别忘了我们现在有很多的决策所造成的损失，所造成对社会的一种我们所说的严重的危害，它甚至要远远大于某些个体的职务犯罪。这就是我们称之为叫什么？叫决策腐败，它已经不是一个决策失误层面，是一个决策腐败层面。据世界银行的一个统计，那么我们国家从七五到九五期间，我们国家的失误率高达30%，而在某些发达国家决策失误率大概只有5%左右。而在七五到九五期间，由于30%左右的决策失误造成的资金浪费4000亿到5000亿。所以从这个意义上来说，我们党的巡视工作条例把对决策行为的监督纳入其中显得尤为前瞻，尤为高度。那么具体来说我们可以从这么两个条款里面可以发现，第24条规定对于巡视工作中了解到的影响经济社会发展和党的建设方面的重大问题，或者涉及重大政策调整、体制机制改革方面的问题，那么这些问题我想更多是一个决策问题。应当形成专题报告，报派出巡视组的党组织。所以从这个层面角度来说，那么就能发现我们实际上已经把单纯地对案件对个人职务犯罪行为的监督，已经深入地引入到对决策行为的监督。第二十条规定，巡视组的主要工作方式听取工作汇报、专题汇报、列席有关的会议。那么听取汇报列席有关的会议，那么这些内容它往往是施政行动。所要知晓的更多的它体现出决策活动的行为，所以从这个意义上来说我们的党的巡视工作条例，它实际上从制度层面，从巡视方式层面，它已经为对决策实施监督提供了一种我们所说的规定。那么在实践中像我们的很多巡视组，比如我们广东省的巡视组，比如说在巡视过程中发现某一些政绩工程。比如我们说要建立中华五千年历史文化长廊，全国第一、亚洲第一等一些政绩工程，不切合实际的工程，那么我们巡视组通过我们建议的权力来使这些工程最后我们说下马。所以这一切都是我们决策监督的一些内容。那么第四个方面组织监督。那么前面我们曾经谈到了我们说我们现在的腐败已经从个体腐败发展到某一些地域性的组织化的腐败。我们很多腐败表现出来的它不是个体的，是某一个领导班子的腐败或者说这个领导班子中绝大多数人都腐败。所以从这个意义上来说，我们巡视工作的一个很重要的内容就是加强对组织的监督，对领导班子的监督。那么我们巡视工作第11条我们的监督对象实际上是包括两个，一个就是我们所说的成员，领导班子的成员，一个就是我们所说的领导班子。所以从这个意义上来说，实际上充分体现出我们现在已经不单纯是对个体监督，而更重要的体现对领导班子的监督。而对领导班子的监督一方面能够发现腐败问题；第二方面我们能够通过对领导班子监督来遏制或者来防范某些腐败行为的发展蔓延。所以从这个意义上来说，我们的组织监督是防范我们现在的大范围的组织腐败的一个非常有效的巡视手段。那么第五个方面的监督内容是对干部任用的监督。那么大家都知道我们现在地方的党政领导在施政过程中，我们的评价体系往往具有强烈的经济性的色彩，也就是说往往是用经济指标来评价我们地方首长，GDP的指数、招商引资的规模、绿色环境等等往往是用经济指标。所以在这个过程中经济问题已经不单纯是一个经济问题，因为它实际上已经涉及到我们乌纱帽的问题，涉及到你施政行为的重点和转向的问题，所以它就变成这个政治行为。所以在这种情况下或者在这么一种评价体系的我们所说的这种引导下，我们某些地区就有可能出现我要抓经济，我政府要推动经济发展。所以我们可以发现在我们国家的某些地方，我们的市场经济具有强烈的政治推动性。那么政府在推动市场经济的过程中，那么必然会参与到市场经济的领域中去，而市场经济的很多商品交易的规则就必然会影响到政府的行为。而我们的监督体制又不能屏蔽市场经济的某些东西对我们政府的影响，那就出现了我们某些党的政治行为的我们所说的商品色彩。而买官卖官就是我们所说的市场经济的商品交易规则对政治的负面影响，所以从这个意义上来说我们现在发现的很多腐败分子，他很重要的一个行为就是通过买官卖官来掠夺来获取财富。那么当前我们说买官卖官出现一些新的现象，比如说假借干部改革之名来买官卖官，向下跑官卖官，钻平级调整的空子越级买卖。像我们山西的翼城县的县委书记武保安上下位的官位都卖完了，他想出一个招来卖平级调整的位子。虽然我们大家知道我们都是局长，但是有的是财政局的局长，有的是档案局的局长，级别一样但是含金量是不一样的。所以在这个过程中有的为了保持自己的位子，有的为了获得更好的含金量的位子，所以也出现了一些买官卖官的现象。所以从这个意义上来说我们就发现，对干部任用的监督显得尤为重要。那么我们2005年，我们中央巡视组到江苏省去进行巡视的时候我们接到举报。反映江苏省省委组织部的部长徐国健有卖官犯罪嫌疑，而且这封举报信他提供了详尽的时间、地点、人物、金额，金额达到200万。所以这一重大的举报线索引起了我们巡视组的高度重视，经中纪委批准有关部门开始秘密调查，最后我们把徐国健这一大贪官我们挖出来了。所以从这个意义上来说，我们对干部任用的监督某种意义上是对腐败行为中最为重要的一种腐败行为的一种有力监督。那么具体条款里我们看第12条规定，选拔任用干部情况切实防止带并提拔。什么意思呢？就是我们的巡视机构在实施巡视的过程中我们有一些最重要的义务和责任，就是防止某些已经腐败的官员又能够一层一层的提拔上去。所以从这个层面来说，防止带并提拔它不单纯是解决或者是查办某一个贪官的问题，更多的体现出挽回国家更大的一些我们说经济损失和政治不良影响的问题。所以从这个意义上来说，我们有些巡视组的同志说，说我们巡视组说好话也许不管用，但是说这个带引号的“坏话”却一定管用。什么意思呢？也就是说我们在巡视过程中我们认为某一些领导班子成员有带并的嫌疑或者已经有带并的证据，我们通过我们的巡视方式我们就可以防范他，尤其对我们所说的省级巡视机构，我们巡视的是县级和地级市。而我们的县级市的某些领导往往是我们地级市考虑的培养的对象，所以在这种情况下我们对他们进行干部选拔任用的这种巡视那么很有必要，这样是防范我们腐败行为的扩散，防范腐败行为的蔓延。那么我们的第31条规定，纪检机关组织人事部门应当把巡视结果和巡视整改情况作为干部考核评价、选拔任用、奖惩处罚和对干部进行调整、免职、降职等组织处理的重要依据。什么意思呢？第一个方面就是巡视的结果和整改的情况是作为干部考核和选拔任用的重要依据，它不是说重要参考依据，是重要依据。那么这就体现出我们巡视工作中最后所形成的巡视工作报告，包括整改意见它的分量。那么另外一个方面的含义，就是体现出奖励。也就是说我们现在在巡视过程中我们大家注意一方面我们要发现腐败行为，要查办某些决策腐败的问题。但是更重要的是我们还需要发现一些我们好的德才兼备、成绩突出的好的干部。那么实际上我们的巡视工作中有一个很重要的权利叫推荐权，像我们四川省巡视组向省委推荐了140多名在巡视工作中所发现的德才兼备的成绩突出的我们所说优秀干部，其中有54名干部得到了提拔任用。所以从这个意义上来说我们就发现巡视工作，尤其是对干部选拔任用的一种监督我们能够使一批好的干部通过我们巡视工作脱颖而出，这就是我们巡视工作一种很重要的一种功能。同时我们又发现一个另外一种功能，就是我们所说的巡视机构可以通过提出调整交流的建议这么一种方式来对某一些干部进行调整教育。什么意思呢？比如说四川省巡视组在巡视某市的时候，那么群众反映某市的市委一个常委他的妹妹代理了某市一家酒厂的出口的外贸经营权。那么我们的巡视组经过调查，但是我们没有发现该领导在其中有违法违纪行为，但是这个事实却是客观的。所以我们按照有关规定建议省委对他进行交流，省委也采纳了这个意见。所以我们现在在具体的巡视过程中我们有可能发现某些现象，但是有可能我们没有证据能够证明它已经构成违纪了，已经构成犯罪了，但是他们的这些行为对社会形成是非常恶劣的，也违背了作为一个干部我们应尽的导致标准和我们的法律要求。所以在这种情况下我们可以提出调整交流建议。（四）从同体监督到异体监督那么第四个方面从同体监督到异体监督。那么大家知道我们的监督方式有三种，一种是以权力监督权力，一种是以道德来监督权力，还有一种就是以权利，利益的利，就是公民的权利来监督权力。我们当前监督体制中有一个较大的一个我们需要完善的地方，就是社会民主监督制度。比如我们现在的网络监督，我们现在舆论监督。那么这种监督起的效果非常好，所以我们体系内监督的同时，我们客观地要引入一些外部监督。所以从这个意义上来说，我们巡视工作条例第四条关于巡视工作的原则明确提出要发扬民主依靠群众的原则。那么第19条被巡视地区应当通过当地的主要新闻媒体公布巡视的范围、时间、工作组联系方式。第20条规定那么受理反映被巡视领导班子及其成员问题的来信来电和来访等等等等。那么这一切就出现出我们现行的执政党的这种巡视，它是依靠社会民主监督的这么一种机制来完善来深入来使我们的巡视工作更加扎实。（五）从线性监督到立体监督那么第五个方面，就是我们从线性的监督向立体监督。那么我们可以说有三个主体，三条主线，上下贯通，横向制衡。那么三个主体指的是我们的监督主体，一个是党的各级委员会的监督主体；一个是我们党的巡视机构的监督主体；一个是党的各级纪委的监督主体。那么正因为我们这一次我们中国共产党巡视工作条例的颁布，实际上使三个主为互为依托，上下贯通形成了一个整体性的一个有效架构。所以从这个意义上来说，从过去的我们单一的纪委监督我们发展到今天的这种三个主体，三条主线的这种监督模式。那么所以从这个层面来说我们就发现我们的巡视工作这种监督体系它是非常有效的。那么具体来说我们可以从这么几个方面我们来谈一下监督机构的问题。第一个监督领导小组问题。在我们的巡视工作中监督工作领导小组它负有组织指挥权，因此我们监督领导小组从领导体制角度来说，它实行的是双重领导和垂直领导相结合的体制。那么从双重领导角度来说，一方面它受派出它的党的领导委员会的领导，另外一方面它受中央某一些决定决议这么一种方式来实现对它的一种领导。那么从垂直体制角度来说，我们更多的体现在那么作为中央的巡视领导工作小组对地方的我们说的省自治区直辖市的巡视工作领导小组某种意义上具有一种领导权。但这种领导权更多的体现是通过某一些决定决议的方式来实现的，所以从这个意义上来说我们要强调一点巡视工作最终的决定权，它不在于我们的巡视领导小组，也不在于我们的巡视组，而在于谁呢？派出巡视组的党的组织。所以我们第24条规定根据巡视组的建议，巡视工作领导小组研究提出处理意见，最后由派出巡视组的党组织决定。那么这就是我们所说的关于巡视工作领导小组。那么第二个方面我们来谈一下巡视组，巡视组在整个巡视工作体制中它具有一种执行的功能。那么具体来说我们可以从这么几个方面来把握它。第一个方面它的组织机构是不确定的，是根据需要我们可以设定若干个巡视组。第二，从领导体制来说它是一个单一的领导体制。第7条规定巡视组向巡视工作领导小组负责并报告工作，也就是说我们的巡视组是对巡视领导小组工作负责。那么具体而言它有两个非常重要的权利，第一个叫初查权。我们第20条规定，巡视组对反映被巡视的党组织领导小组及其成员的重要问题可以进行什么，深入了解。深入了解某种意义上就是说相当于我们案件查办前期的初查阶段，在立案前的初查阶段，所以从这个意义上来说我们可以发现，我们的巡视组具有一种初查权。第二个我们具有纠正权。如果我们发现了群众反映强烈、明显违反规定，并且能够及时解决的问题在报党组同意的同时，党的组织同意的同时我们可以及时地向被巡视的党组织及其领导班子提出处理意见，就是说我们对某一些特殊的必须要及时解决的问题，我们可以通过一种纠正权的行使来解决。那么同时我们还要强调一点，我们的巡视组和我们党的纪委的关系。我们某种意义上来说第一，在巡视工作开展之前，我们要向同级党的纪检监察机关了解情况。这是第一个。所以纪检监察机关和我们的巡视机构它有内在一种相互协调相互合作的关系。但是更重要的就是一旦涉及到违纪违反党纪政纪，那么移交纪检监察机关处理。也就是说我们的巡视组是不办案的，我们能够发现案件线索，但是办案是按照我们党的其他规定由纪检监察机关，构成犯罪由检察院提出公诉。所以从这个意义上来说我们可以看出，巡视组在巡视过程中它具有强烈的执行权。那么第三个就是我们巡视工作的领导小组的办公室，那么一般大家认为领导小组的办公性是一个事务性的工作机构。但是我们巡视工作条例实际上对巡视工作领导小组的办公室它的职能它的职责做了一个非常明确的定位，即协调督办。也就是说，第一个从领导体制角度来说，巡视工作领导小组办公室受领导小组领导。但同时它又受谁呢？又受我们纪委的业务指导，这一点大家要注意。因为我们大家知道巡视工作领导小组的办公室它是设在我们的纪委，所以从这个意义上来说巡视工作领导小组的办公室和纪委之间它往往具有强烈的一种合作关系或者指导关系。那么第二个就是协调管理权，负责综合协调、政策研究、制度建设。 第三，直接报告权。这一点大家要有一个我们所说的理解，就是我们巡视工作领导小组的办公室我们可以直接地向巡视工作领导小组报告巡视工作的重要情况。所以从这个意义上来说，我们巡视工作领导小组，包括我们派出巡视机构的党的组织，它得到我们巡视信息它来源于两个方面。一个方面是巡视组，一个方面是巡视工作领导小组的办公室。这样我们在一定程度上，我们也可以防范巡视机构它 自身在巡视工作中的不当，甚至腐败问题。第四个就是督办权。配合巡视组对某一些工作进行督办，那么这个督办更多的体现为我们说巡视完了以后就是我们称为整改阶段我们进行的督办。那么从这个角度来说我们巡视工作领导小组办公室在这个方面更具有职能。四、巡视工作制度的完善与制度配套那么最后一个问题，我们重点谈一下巡视工作的制度完善和制度配套问题。那么我想第一个问题我们来谈一下巡视工作的制度完善，那么巡视工作的制度完善我们可