浅谈农村集体土地的所有权主体.doc

浅谈农村集体土地的所有权主体作者：郭丽媛，胡吕银作者单位：扬州大学法学院出处：社会主义新农村建设 理论月刊2007 年第10 期内容摘要：我国立法在农村集体土地所有权主体上使用了非法律意义的“农民集体”的概念，使法学界对此产生了多种理解。本文认为农民集体是具有较浓团体色彩，介于自然人和法人之间的一种组织形态，即非法人团体。其组织形式则类似于法人的组织机构。关键词：农民集体;非法人团体;组织形式中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2007)10-0159-03正文： 一、现有的讨论：农民集体是什么 人们在讨论农村集体土地所有权主体时，多集中在“农民集体”这一概念上。因为从现有法律规定来看，有关农村集体土地所有权主体的法律表述都使用了“农民集体”的概念。1这些规定反映了我国集体所有制的内容，即由农民享有土地。但从法律的角度而言，却没有一个明确的权利主体。因为从民法理论看，民事权利主体主要有自然人和法人两种，以及特殊情况下的国家。显然“农民集体”不是民法上的权利主体概念。其作为农村土地的所有权主体，只是一个经济学意义上的概念，这是一种政治制度的设计而非法律意义上的权利主体设计。这导致了法学界对“农民集体”有了丰富的理解。 1社区说。认为农民集体作为农村集体土地所有权的主体，是一定社区范围内的全体成员的集合体。2该集体成员的资格以户籍登记为公示要件。因此该一定范围内的公民基于出生就获得相应的权利能力，可以享有土地权益。外来居民到该社区落户，就当然成为集体成员。原社区内的公民前往他地，则当然丧失这种资格。这种土地所有权对社区内居民是一种天赋人权，作为农村居民的生存权均分给社区居民。3而该农民集体可表现为乡(镇)农民集体、村农民集体、组(即村以下一级建制)农民集体三个方面。 2自然人的特殊形式说。根据对农村集体土地所有权性质的不同认识，可分为两种观点。一是认为农民集体的所有权是一种共同所有的形式，但这种共有是在继承和更新传统总有形式的基础上的一种新型总有形式总同共有。总同共有是指村、村民小组、乡等社区范围的居民全体为实现其共同利益对属于其集体所有的财产，共同为全面支配的权利。其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式群体形式享有所有权。自然人以一定社区为范围结成群体(团体)，群体与成员互相联系，密不可分。群体不能脱离成员而独立，成员组成群体也并不失却个人之地位。当成员离开团体时，就不再是集体所有权主体的组成者。集体成员通过一定的群体形式对集体财产的整体不可分割地享有和行使所有权。因此集体成员对集体财产永远没有现实的应有份，不发生集体成员对集体财产的分割、继承和转让问题。依据一定范围的社区标准，其权利主体可表现为乡农民集体、村农民集体、村民小组三类。4二是借鉴英美普通法上的合有制度，认为农村集体土地所有权是一定社区范围内有农村户籍的全体现存成员对集体土地依法共同享有的全面支配的权利。5是基于某种特定的身份，平等、永不分割地对财产整体所享有的所有权，其中若有共有人脱退或死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他共有人的共有权制度。6其主体即一定社区范围内的农民集体全体成员不是一个具有独立法律人格的法人团体，而是以成员个人为本位的非法人共同体，其权利义务由组成共同体之全体成员平等的、不分份额地承受。 3法人说。认为根据我国现实情况，建立农村集体土地的法人所有权制度，将行政村或村民小组确立为自治法人。这种法人以全体村民为社员，属于村一级的土地，归村法人所有(这是普遍情况)；属于村民小组一级的土地，归村民小组法人所有(这是例外情况)。7还有学者认为，集体所有权作为所有权的一种，它是在合作制经济中产生和发展起来的所有权形式，所有成员在物理上都可能直接支配财产，但是集体组织成员在直接管理处分集体财产时，必须遵照全体成员以民主的方式形成的集体意思。8而集体经济组织作为现存的农民合作经济组织，是集体土地所有权的主体的较为妥当的选择，可以不必另设一套主体，也不必造成过多的社会动荡。并将集体经济组织作为一种法人类型。9 以上学者的讨论表明农村集体土地所有权的主体或者是以一定地理范围内享有户籍资格的全体成员组成的集合体社区，在权利形态上由社区享有单独所有权；或者是一种特定区域内的自然人的联合，在权利形态上是一种共有形式；又或是特定区域内自然人的联合体取得法人资格，在权利形态上是由法人享有的单独所有权。从民法理论看，学者的分歧主要在于作为主体的“农民集体”这一概念是属于民事权利主体中的自然人、法人还是第三类独立的权利主体。因此农村集体土地所有权主体问题实际是一个民事权利主体理论的问题，该问题的解决需依赖以下逻辑关系的澄清：(1)民法上的权利主体是如何确定的?(2)“农民集体”的概念在民事权利主体中地位如何?(3)实践中，“农民集体”的范围以及其组织形式如何?本文对农村集体土地所有权主体问题的解决正是从这一逻辑关系的分析展开。 二、理论的支持：作为非法人团体的适当性 在民法上，权利主体即享有特定权利的人。而作为法律概念的“人”要成为民法上的权利主体，一般来说，需要满足两个条件：(1)经有适于享有权利之社会存在，(2)需经法律之承认。10但现实生活中的社会存在多种多样，既有自然实体，也有社会实体。前者如自然人和各种实体物，后者如人所组织的家庭、团体乃至国家。民法总是在一定的法观念的作用下，选择一定的实体来充当权利主体。现代民法基于个人主义观念和团体主义观念确立了自然人和法人的二元结构。这种结构使得像非法人团体、合伙、家庭、筹备中的法人、胎儿等社会存在一律视为不具有任何权利能力，因而也就不能享有特定的权利，承受特定义务，最后只能将其视为自然人或法人。我国农村集体土地所有权的内涵是指一定区域内的全体农民基于户籍登记对特定土地享有的占有、使用、处分、收益的权利。全体农民在事实上形成一种人的集合体，表现为一定的团体。该农民集合体作为一种社会存在，性质上是自然人主体还是法人主体，这要看在法律上，什么样的团体才能被赋予权利能力成为法人。这通常要取决于法律政策的价值判断。有以下两个方面：11第一，便利参与法律交易。因为团体作为单纯人的集合，在对外参与交易活动时，就需要全体成员共同为之，并且交易的后果也要归于全体成员。不仅操作不便而且现实中往往无法实施。而交易的相对人表面交易的对象是团体，但真正的主体却是团体中的全体成员，也会使相对人缺乏交易的安全感，而不利于交易的开展。因此从适应经济生活中交易顺利开展的需要看，有必要使该种团体成为民法上的权利主体。第二，责任限制。当团体成为独立的权利主体时，团体活动的责任将集中由团体承担，从而使团体成立的个人财产与团体的财产相脱离，不仅简单化了团体对外活动的法律关系，也鼓励了私人资本投资的积极性，推动了经济的发展。 那么农民集体作为一种团体，是否是法人呢?从我国农村土地集体所有形成及发展的主要原因看，土地的经营对中国农民而言一直承担着太多的责任，它不仅是一种经营手段，更是一种生活方式，是农民生存与发展的最后屏障。因此现阶段土地既要为农民提供收入和就业功能，又要为社区成员提供稳定的预期和生活保障功能。可以说是农民的“生存权”的必然要求。因此不论何种原因，只要取得某一共同体的成员身份，居住在某一地域就对土地享有利用收益的权利，但又必须限制农民对土地的管理处分，否则将不可避免的导致土地的集中，从而危及农民的生存利益。考察表明，“历史上和现今存在的集体所有大多以土地为客体，以维持特定地域共同体的共同生存发展为功能，具体说，它的目的在于防止土地的集中，确保特定地域范围的人口都有赖以生存的生产资料土地。”12可见我国农村土地带有永久地解决共同体成员的生存与发展问题，因而不允许出现法人的破产问题，也很难大规模进行土地的自由交易。而且若作为法人，则其成员必须具备相应的行为能力，那么，农民集体内的儿童、智力欠缺者和精神病人以及丧失相应能力的老年人都将不能成为其成员，他们的生存利益就得不到保障。因此农民集体作为一种共同体(团体)尚不具备法人的价值性要求。由农民集体作为法人单独享有农村集体土地所有权显然在目前是不妥的。 如果将农民集体归为自然人主体，就必须解决权利归属形式的问题。从所有权理论分析，虽然现代所有权制度以单独所有为原则，但由于社会生活的需要，也会出现由多数人共同享有一物所有权的情形。即总有、按份共有、共同共有。农民集体作为自然人的集合体，哪一种共有形态会锲合我国的实际呢? 在这三类形态中，按份共有更接近单独所有权，强调各个成员的个性，在共有关系中，共有人得自由处分应有部分，以及随时请求分割共有物。而共同共有从性质上而言，仍为所有权的联合，是对所有权予以“量”的分割而形成的制度，所以共同共有中全体成员享有物的所有权，也就是说，成员个人是拥有所有权的，只是在份额上表现为潜在的。对土地而言，这两种形态极易导致土地的兼并，形成土地的个人私有，这与我国农村土地长期承载的社会保障功能相违背。毕竟农民集体的存在具有不同于其成员的独立目的，就是为了维持特定地域共同体的共同生存发展。而总有反映了团体主义法制之下的分割形态，是对所有权质的分割，其管理处分的支配权能和使用收益的经济权能分属不同二人。目前学界多主张农村土地集体所有权为一种新型的“总有”。但所有权共有的形态在某种程度上反映着所有权制度的变迁及社会经济的发展。“总有”这一概念的发展是因为德意志各邦国采邑关系的存在，为区分封建农奴和采邑主的地位而继受了此种分割所有权。因此分割所有权是和封建关系有着必然的联系，当这些封建制度处于消亡之时，其必然不会纳入法律之中。作为资本主义发展反映的德国民法典中就并未规定总有形态。显然具有浓厚封建色彩的总有并不适合我国公有制之下的集体所有权。可见，若将农民集体作为自然人主体，大陆法系的所有权共有形态是难以解决我国公有制之下的农村土地集体所有的问题。 而社区说的提法，是试图在自然人、法人主体之外确立一种独立的民事主体。但社区这一概念本身是伴随西方现代社会学的引入而来，是社会学研究中的基本概念。随着认识的深入，社区概念的内涵，逐步固定在“地域性社会共同体”范围内。新社会学辞典指出：社区一词是指称人们的集体，这些人占有一个地理区域，共同从事经济活动和政治活动，基本上形成一个具有某些共同价值标准和相互从属的感情的自治的社会单位，包括地理地域、互动关系和共同情感三个特征。这一社会学概念若作为新的民事主体概念加以运用，在整合进现有民法体系中，与尽可能利用现有民法理论整合已有社会关系相比，势必面临更大的难度和失败。 综上分析，农民集体作为由特定成员组成的一个共同体既不能取得法人资格，也不能视为自然人主体。但农村集体土地承载着全部集体成员共同生存利益这一目的又必然要求有一个独立于各成员的实体，不仅其成员的变更对其不发生影响，而且无论以何种方式对土地进行利用(包括将土地分配给各成员使用)都必须以全体成员共同生存利益的保障为前提，因此在外部关系上难见成员个性，而更注重团体性。这种介于自然人和法人之间的中间形态在民法上有非法人团体一说。该团体在德国法上称为“无权利能力社团”，它是指不具有民法上的法人资格，但具有相当于组织实体的社团。形式上，它也是长期建立的，其成员的变更对其不发生影响。实质则在于团体的财产已被目的化，类似于法人，就组成人员而言，则成员的个性并未显现于外，表现于外部者仍为团体的单一性。 三、实践的运用：作为农村集体土地所有权的主体农民集体的具体形式 我国现行农村集体土地所有权的主体在有关农地的相关法律中都明确规定为“农民集体”，并且表现为乡(镇)、村和村民小组三级所有的格局。从历史的角度看，该格局的形成主要是经过了土地改革，农业合作化，人民公社化，农村经济体制改革等一系列政治运动演变而来。不过，从现行集体土地利用的实际情况及相关理论研究成果来看，作为非法人团体的农民集体以确立在村一级农民集体组织上较为适宜。理由如下：第一，乡(镇)一级的所有权是由乡(镇)政府代为行使，而乡(镇)政府作为我国最基层的政权组织，维系其运行所需的行政经费一般均由其自行解决，这样乡(镇)政府必然集经济职能与行政职能于一身，很可能因行政权力的介入导致不合理干预土地的使用。而且乡(镇)农民集体涉及主体范围过大，相应的监督管理费用太高。第二，由村民小组作为主体，虽有管理费用少的优势，但在“大包干”的冲击下，村民小组组织松散，职能弱化，而且也缺乏相应的组织法相衔接，很易被较强的村民个人或家族意志操控。此外，以村民小组为单位的土地集体所有，其土地资源相对较少，从今后的发展考虑，也难以形成规模效应。第三，从历史上看，当代中国村庄的形成和存在是在以血缘关系为纽带聚族而居衍生出的自然村落的基础上由国家通过整合成立的行政村，因此具有很强的稳定性，可以说村庄是我国农村社会的基础单位。由村作为主体，其规模比较适合当前我国农村的生产力水平和组织管理水平。目前大多数地方都是由村一级组织行使与土地所有权有关的土地发包，收取土地使用费和集体提留等权利。第四，从法律规范的语言表述看，土地管理法第10条对村民小组所有形态的规定是以排除法加以规定的。这表明，一般而言，村才是农村集体土地所有权的常态主体。此外，由村作为主体，并不需要改变我国农村土地结构的现状，不涉及土地制度的根本改变，并能节省因制度改变而产生的成本，避免引起大的社会振荡，保持农村社会的稳定。 对非法人团体而言，德、瑞等国将其视为合伙对待，但其实际结构与合伙差异很大。因民法上的合伙关系是在维护社员个性的基础上形成的不具整体结构的共同体，而非法人团体因存在团体的独立目的，实际上要独立于其成员，其实际结构往往更类似法人的组织机构。因此传统的做法遭到了学说和实务的强烈批评。日本今日通说已认为非法人团体准用社团法人的规定。这样，在非法人团体内部分设有最高意思决定机关及业务执行机关。在村农民集体中必须有一个能体现农民集体成员的共同意志和利益的机关最高意思决定机关，设立村农民集体成员大会或代表大会将是最好的形式。而要有效管理使用农村集体土地，作为人数众多的成员大会或代表大会显然不宜直接行使集体土地所有权，而是由成员大会或代表大会再选举一个较为固定的组织，作为其管理执行机关。从理论来看，由村民委员会作为执行机关较为方便。因为根据村民委员会组织法的规定，村民委员会的性质是基层群众性自治组织，其经济职能就是维护村民的经济利益，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。从土地管理法的规定来看，在村一级集体所有中，也是把村民委员会作为经营管理者的。从我国新颁布的物权法来看，对村农民集体所有的土地也规定