苏南地区新型城镇化和城乡一体化调研报告

1 / 19 苏南地区新型城镇化和城乡一体化调研报告 新型城镇化和城乡一体化调研报告 党的十八大把城镇化定位为中华民族振兴的重大决策。前不久，中央城镇化工作会议又从国家战略层面，明确了推进城镇化的指导思想、重要目标、基本原则和重点任务。在此战略背景下如何进一步理清发展思路、创新发展模式，准确把握新型城镇化的着力点，深化城镇化和城乡一体化改革，促进城乡要素合理配置，推动全面、协调、可持续发展，是我们面临的一个重要而紧迫的课题。调研组认真学习中央、省文件精神，赴外地、 县（市、区）和乡镇开展调查研究，在广泛听取市直有关部门、县（市、区）领导和乡镇基层一线干部群众意见的基础上，初步形成以下调研报告。 一、我市城镇化与城乡一体化工作推进情况 近年来，我市认真贯彻落实中央和省委省政府关于推进城镇化和城乡发展一体化的部署要求，以加快建设古代文化与现代文明交相辉映的名城为引领，努力构建以工促农、以城带乡、城乡互动、共同繁荣的城乡发展新格局。到 底，全市城镇化率达到 %，比 底的 %提高个百分点，年均提高个百分点，同期城镇人口从 207 万人增至 268万人，年均2 / 19 增长万人。全市城镇 建成区面积达到 420平方公里，形成了1 个大城市、 3 个中等城市、 58个小城镇的城镇体系。 一是坚持以人为本推进新型城镇化和城乡一体化。把解决好人的问题作为推进城镇化的关键，充分尊重农民意愿，着力推动有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。稳步推进户籍制度改革，降低中心城市、县城和小城镇落户门槛，全市非农人口占总人口比重达 %；积极推进社会保障制度改革，累计投入 50 多亿元实施被征地农民转换参加城镇职工养老保险，获益人数达万人，即征即保率达100%；稳妥推进土地利用制度创新，充分赋予农民更多的财产权利 ，全市有 31 个村完成土地承包经营权证发放工作，江都区农村产权交易市场已建成并开展交易，农业适度规模经营面积 *万亩，工商登记家庭农场 *家、合作社 *个，农民组织化、专业化程度不断提高。规范实施土地增减挂钩、万顷良田建设等项目，推动更多农民从土地上 &出来 &按照新产业、新人才、新城市的发展思路，集中出台了 6 项人才组合政策，吸引更多优秀人才来扬创业置业。 二是以部分行政区划调整为契机推进新型城镇化和城乡一体化。在 实施了市区部分行政区划调整后，针对区划调整后江都、邗江、广陵三区 之间不同管理体制相互交织的新情况和 &体两翼 &代化大扬州建设的需3 / 19 要，进一步调整各功能区代管区域，优化各功能区发展布局。将瘦西湖风景名胜区从原来的 6 平方公里扩容到 30 平方公里，加快建设生态科技新城和空港新城，基本构建了以古城为核心，东有江都城区、广陵新城和生态科技新城，西有邗江西部新城和仪征城区，北有瘦西湖风景名胜区和环邵伯湖生态板块，南有开发区沿江新城的 &核多组团&代化大扬州基本格局。对市区三区城市建设与管理的事权、财权进行调整优化，基本实现市区三区 &级同权同责 &按照 &年厘清，三年拉平&要求，累计投入亿元，基本实现市区三区社会保险、民生福利政策 &城同步同标 & 三是以重点中心镇建设为支撑推进新型城镇化和城乡一体化。 ，市委、市政府对确定的 11 个重点中心镇出台专项扶持政策，市财政安排亿元专项资金，县（市）财政按照1:1 比例配套，支持重点中心镇规划设计、基础设施和公共服务设施建设。给予重点中心镇新增地方财力全留、土地出让收入全留、土地整理新增建设用地指标全留和每年安排 50亩 建设用地指标的政策，推动重点中心镇做大做强。 稳实施高邮撤乡并镇工作，高邮市乡镇数由 20 个减少到13个。推进高邮市、宝应县夏集镇、广陵区杭集镇、江都区邵伯镇全国城镇发展改革试点，以及江都区小纪镇省经济发达镇行政管理体制改革试点。 4 / 19 四是以基本公共服务均等化为重点推进新型城镇化和城乡一体化。大力推进城乡基础设施共建共享，先后实施了通达工程、区域供水、城乡环境保护设施和生活垃圾集中处理、公共交通等工程，全市行政村全部通达四级公路， 34个乡镇开通镇村公交、开通线路 83条；区域供水完成总投资 43亿元，实现市 域全覆盖。大力推进城乡社会事业均衡发展，市县乡村 &级 &业服务平台实现全履盖，&5 分钟就业服务圈 &城市 &5 分钟急救圈 &本形成；城乡社区卫生机构、文化服务和体育健身设施、村级便民服务中心、人口和计划生育优质服务体系基本实现全覆盖。大力推进美好城乡建设，全市 16720个自然村庄全部完成整治，在苏中、苏北首家通过省级验收，实现了 &年任务两年完成 &标。大力推进村级 &有一责 &设，累 计投入近 18 亿元帮扶薄弱村建设标准厂房，去年全市村集体经营性收入沿江、沿河地区全部实现村村 30万元和 20万元以上。 二、我市新型城镇化和城乡一体化进程中存在的问题 虽然我市近年来城镇化和城乡一体化工作取得了一些成效，但是在实践中也存在一些问题。一是城镇化总体水平不高。城镇化率低于全省 %的水平，与苏南城镇化率的差距则更大，市内各县（市、区）城镇化发展水平也不平衡，和经济发展水平一样，城镇化率也呈南北梯度排列，最高的 *和最低的5 / 19 *，城镇化率的差距近 *个百分点。全市乡镇规模普遍较小，没有镇区人口超 5 万的乡 镇，人口 3人的乡镇也仅有 *个。二是城镇产业支撑力不强。乡镇产业层次较低，基本以传统产业和初级加工制造业为主，科技创新能力不强、产品附加值低、竞争能力偏弱。全市 11 个重点中心镇工业集中区内的企业数和从业人员数仅占这 11 个乡镇企业总数、从业人员总数的 *%、 *%，重点中心镇的产业集聚效应也没有明显优势。三是城镇人口增速不快。近年来，市委、市政府围绕购房落户、工作落户、投靠落户等制定了一系列非常宽松的户口准入政策，但人口梯次向城镇转移的速度并不快， 城镇人口净增加分别为 45591、 68825 和 41145人，与 & 2020年实现 100 万进城（镇）人员转籍落户 &即每年 10万人进城落户）的目标相比存在较大差距，其中农民进城落户不快是主要原因。一方面，农村基础设施持续改善，农村生活更加便利，农村土地特别是城郊结合部地区土地大幅增值，农民不愿进城；另一方面，存在进城后的身份获得、公民权益、生活方式、社会保障等顾虑，加之城市高房价、高生活成本，农民不想进城。四是城乡公共服务不均等。突出表现为乡镇商业服务、市政公用等配套设施不够健全，教育、医疗等功能载体设置不够均衡，养老服务设施建 设比较滞后，农村文化活动载体较为缺乏。五是城镇建设用地矛盾突出。上级下达的增减挂钩周转指标不6 / 19 够，占补平衡用地指标不能及时足额下拨，乡镇土地整理资金投入大，回收资金周期长，债务负担重等问题普遍存在，造成全市各地在推进工业化、城镇化的进程中，都不同程度的面临着土地供应紧张的问题。 三、下一步推进新型城镇化和城乡一体化的目标和举措 根据中央和省的精神，结合扬州实际，科学设定推进新型城镇化与城乡发展一体化的目标，建议目标，到 2020 年，把扬州中心城区建设成为 150万人口以上的大城市，把宝应、高邮、仪征等 3 个县（ 市）城区建成 25择区位优势独特、产业基础雄厚、人口相对密集的乡镇，建成 6总人口 10 万人左右，集镇人口 5 万人以上的镇级市；实现 50 万以上的人口从农村转入城镇就业和生活，全市城镇化水平由 的 %提高到 72%以上，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到 5 个百分点。 1、以跨江融合发展引领优化空间布局。 通过实地调研，我们发现苏北的一些中心城市和县城、乡镇，如淮安、沭阳等地，思想比较解放，发展势头迅猛，城镇建设呈现出 &高一大 &即城镇规划起点 高、交通基础设施标准高、建筑的现代化水平高、城市框架拉得大。对于扬州，我们更要坚持高起点规划，以推进跨江融合发展综合改革试点为总抓手，深入研究城乡建设发展规律，正确处理局部与整体，近期建设与长远发展的关系，规划一张图、7 / 19 建设一盘棋，加快融入苏南板块和长三角核心区，加快实现宁镇扬同城化，进一步推动区域空间、交通、产业发展布局优化、功能完善，构建现代化、一体化、特色化的大扬州发展新格局。一是优化空间布局。按照 &域规划 &念和城乡发展的目标定位，推进城乡规划一体化，加快实现城镇建设、产业、 用地、环保、交通等 &规 &合，引导城乡建设科学健康发展。瞄准 &江融合发展 &目标，淡化行政界限，强化空间资源有效整合，优化产业空间布局，进一步推动区域空间、交通、产业发展布局优化、功能完善，构建现代化、一体化、特色化的大扬州发展新格局。立足构建 &三角一小时、宁镇扬半小时 &区域快速交通圈，加快机场国际化进程和轨道交通、过江通道、环城高速等重要基础设施建设，打造区域一体、轴线辐射、高效便捷的城乡综合交通网络，增强主城三区的区域优势。 据有关数据显示，我市 底拥有的国省干线公路里程为 838 公里、面积密度公里 /百平方公里，在全省 13 个省辖市中均位列第 10，排名比较靠后。针对这一现状，我们要做好与城镇体系发展规划、土地总体利用规划及铁路、轨道交通等规划的衔接，加强区域间、省市际协调与沟通，积极向上争取更多建设指标，加快推进国省干线等交通的规划和建设工作。二是提升发展内涵和质量。优化城镇空间规划，加快实现城镇化由外延扩张向内涵8 / 19 提升转变，构建新型城镇体系和有序城乡形态。要做强县城镇。扬州的三个县（市）要着力提升县城的集聚承载能力，积极改造建设 一个能够代表城市形象、具有标识意识、使市民普遍认同的中心区域。从商业视角看，调研中我们发现&德基指数 &象，一个区域的肯德基门店数量往往反映该地区的 口数量、就业率、购买力、交通条件、法制环境、配套设施等发展情况。同比苏中、苏南的其他县（市），除南通如东县为 2 家以外，其他全部都在 3家以上，苏州昆山市更是多达 22 家。而我市下辖的宝应、高邮、仪征三个县（市）的肯德基门店数分别为 1、 2、 2 家。这从一定程度反映了我市县域经济的发展情况。要做大重点中心镇。在认真总结近几年全市 11 个重 点中心镇的建设经验基础上，根据重点镇设定的初衷，区分城市带轴上的重点镇、沿市域环路点状空间上的重点镇和具有历史资源和地域特色的重点镇三类进行分类指导，进一步科学确定城镇体系和规模等级、被撤并镇区的功能定位、发展重点、规模和计划，推进其发展成为 15 万人左右的 &域小城市&要做特一般镇。因地制宜培育各具特色的工业强镇、商贸重镇和旅游名镇。当前要对中心城区周边的城镇和节点镇两种类型的镇区进行重点研究和规划。如槐泗、甘泉、杨庙和朴席，已与中心城区在功能和空间上形成紧密联系，应留足发展空间， 做好与中心城区交通、功能和用地布局的9 / 19 衔接。如李典、沙头、头桥、刘集、马集等节点镇，要结合省域城镇体系规划及新一轮城市总体规划，进一步深化规划编制工作，引导健康发展。要做精农村新型社区，实施美好城乡建设行动，有序引导村庄优化布局、农民集中居住，打造一批特色鲜明、环境良好、百姓宜居的新型社区。三是做好城乡规划和控制工作。要将规划编制和实施的重点转向空间合理布局和资源保护利用上，当前要坚持和使用 &规划 &规划理念，合理确定城镇容量和科学建设指标，抑制城市发展过程中的扩张冲动。综合考虑不同 区域的资源环境承受能力、现有开发密度和发展潜力，合理划分优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，配套相应的区域财政、投资、产业、土地、人口、环境政策和绩效评价机制，统筹规划人口分布、经济布局、土地利用和城镇化格局；要审慎推进特色古镇、古村落改造。科学制定需要保护的古镇、古村落标准数量和范围、规划布点的村庄数量和改造计划，使城、镇、村之间分布合理，分工明确，功能互补，协调发展。 2 、以 &四化联动 &为路径夯 ?a 党钦虿 捣 够?/产业是城镇化的基础，是城镇化的前提。推进新型城镇化过程中，应坚持产城融合发展的路径，加快产业集约集聚、转10 / 19 型升级，走产城融合、产业和人口同步集聚的道路，促进农民就地就近就业转业创业。一是优化产业布局，促进产业工人本地化。农民市民化，既要 &得了城 &又要 &得稳脚 &关键要靠产业支撑，有就业保障 。 要 坚 持 城 镇 化 与 产 ?a 沙 ?&手抓 &通过发展工业促进农民就业。要结合交通网络和城镇体系建设，统筹城乡产业空间布局和结构调整，按照工业化与城镇化互动并进的要求，坚持产业入园、园区兴城，培育出自身的特色产业和优势产业，推动工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，形成城市工业高端发展、乡镇工业配套发展的城乡产业互动格局。在全市各乡镇推进项目 &地 &局，强化 &供、限供、不供 &差别化供地政策，除重点骨 干企业技术改造外，不再单独供地，鼓励进省或国家级开发园区，避免低层次的产业重复，实现集约集聚。同时，在统筹规划城镇产业园区和生活功能区方面，要合理设定配置产业园区和生活功能区的规模，努力将城镇建设成为居住、产业、休闲、娱乐、文化、旅游的综合体，推动城镇化和产业化实现良性互动。二是完善产业体系，增强吸纳就 ?a 芰 ?/b 要通过发展第三产业特别是生产服务型产业提升吸纳就业、提升创 ?a 11 / 19 的芰 ?a 推进主城三区 &二进三 &突出重大项目和龙头企业培育，着力发展优势产业和为中心城市配套的产业，大力发展需求潜力和就业容量大的服务业，重点发展高端服务业和高新技术产业，提升城市服务功能和综合承载能力。县（市）要加快发展生产性服务业和先进制造业，增强县域经济发展活力和吸纳就 ?a 芰 氐阒行恼蚝 筒 祷 虾 ?a 一般镇要主动融入周边县（市）产业布局，有序承接关联度强的产业转移，发展乡镇农业、生态、文化等特色功能，做优 &村一品 &促进当地农民就近就地创业就业。三是要发展现代农业，推进农民职业化。城镇化与农业现代化相辅相成，没有农业现代化，就不可能实现城镇化。要摒弃单纯的农民迁徙进城市的旧观念，坚持重心下移，激发农村内生动力，让农民不离开家乡成为市民。实地调查中，我们发现从农民个体来看，越来越多的农 民开始从事非农产业，责任田的耕作已经成为一部分农民的负担，同时也不利于农业机械、先进种植技术的大面积普及；从市域层面来看，农业的产业化程度不高，资源优势未能转化为产业优势。破解上书问题，要大力发展现代农业，推动规模化经营，完善农业（包括农机）社会服务，延12 / 19 伸农业产品深加工，在农村创造更多、具有更高附加值的就业岗位，从而实现农业的节本增效、稳产高产和促进可持续发展，把农民从繁重的体力劳动中解放出来，使农民真正成为 &业白领 & 3、以服务均等为取向统筹城乡发展。 坚持把满足人的基本需 求作为推动新型城镇化的着眼点，加快推进城乡基础设施同质配套、基本公共服务资源均衡配置。一是促进公共财力更多地向农村倾斜。调整财政支出结构，提高财政对农村发展的支出比重，健全财政支农支出稳定增长机制，逐步把县以下中小型基础设施和公益事业建设纳入政府投资的范围，实现农村公共产品从主要由农民负担转变为公共财政承担。对多渠道安排的支持农村建设的资金进行整合，明确资金投入方向和支持重点，最大限度发挥财政资金的使用效率和带动效应。引导更多的社会资金投向农村建设，推进更多的城市优质资源进入农村。要抢抓省委、省政府给予高邮 、宝应地区的优惠政策机遇，在落实好村级集体经济建省定目标的基础上，推进新一轮村级标准厂房和商业用房建设全覆盖，到 实现沿江、沿河地区村级集体经营性收入村村达 50万元和 40万元的新目标。二是促进城乡基础设施向农村延伸。一方面要按照功能适用、规模适度、建设节约的原则，统筹推进城乡基础设施建设。另一方面，也要合理布局，不求面面俱到地延展到农村每个毛细血13 / 19 管的犄角旮旯，不利于集中集聚节约发展。学习借鉴如皋市&个一 &验（一个靓丽的镇区入口、一个贯通的镇区路网、一个繁荣的核心街区、一个开放 的生态公园、一个多功能的文体中心、一个上档次的商务宾馆、一个高标准的农贸市场、一个宜居的农民集居区、一个精致的商品房小区、一个完善的工业集中区），标准化推进镇区功能配套设施建设。加快小城镇与主城之间的干线公路网建设，实施农村公路提档升级，加快发展镇村公交，推进城乡客运一体化。要重点研究规划水、电、气、污水处理等基础设施向农村延伸工作，切实解决好市、县、乡三级规划建设主体不一的问题，建议由市、县两级协调相关部门，统筹推进，及时配套建设相关主管网，合理分摊相关费用，减免相关规费，全力扶持镇村城镇化建设。三是促进 基本公共服务向农村覆盖。继续完善社会保障体系，推进市区三区社会保险和民政福利 &城同步同标 &加快实现城乡社保&并轨、双接轨 &做到户籍人口符合条件的应保人员全面参加基本养老和医疗保险；继续推动教育资源均衡发展，促进优质教育资源向农村倾斜，要以县为单位，抓好中小学及幼儿园布点、规划工作，建立和人口布局结构相适应的教育空间体系；继续推进基层医药卫生体制改革试点，实现 &个乡镇和街道均有一所公益性的基层医疗机构 &针对农村改厕推进难度大 等问题，要把补14 / 19 助资金落到实处，同时加大考核验收，确保完成全年任务；继续加强城乡一体的 &5 分钟体育健身圈 &设；健全关爱农村留守儿童、留守妇女、留守老年人的服务体系。探索建立农村基层利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，建立健全治安防范体系，形成上下贯通、左右联动的农村综治管理新格局。 4、以生态文明为品质彰显个性特色。 坚持把生态文明建设放在突出位置，充分发挥资源禀赋优势，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，不断提升新型城镇化建设的内在品质。一是大力推进水生态文明建设。把水生态文明建设作为生态文明建设的重中之重，因地制宜突出扬州水的特色，按照 &然、生态、亲水 &要求，探索多样化的岸线布置和结构形式，加强滨水岸线保护。按照 &排、外防、活水、治淮 &求，加快推进淮河入江水道整治工程项目，提高淮河洪水出湖入江能力。继续深入开展 &水活水 &市建设，加快推进古运河、新城河、沙施河、七里河等河道整治项目以及扬州闸、黄金坝闸、瓜洲外排站、平山堂站等水利闸站新改建项目。二是深入推进 &杨城郭新扬州 &设。重点实施 &带十路百村若干生态中心 &化工程，加快推进 &河八岛 &三湾湿地、宋夹城区域、邵伯湖切滩等 10 大生态中心建设。主城区要15 / 19 坚持 &先六后 &高起点、高标准建设一流水平的廖家沟中央生态公园；各县（市）要做好县城镇的造林绿化工作，因地制宜建设大公园、小游园以及沿路沿河绿化；农村地区要结合农田整治、农田开发和高标准农田建设，在农田周边加大绿化面积，提高绿化品位，继续开展 &村示范、万村行动 & 色村庄建设行动。加强生态湿地建设，重点保护好宝应湖、高邮湖等具有显著生态功能的河流湖泊湿地。三是深化城乡环境综合整治。加强城中村、城乡结合部、村庄、社区等重点区域环境综合治理，不断改善城乡生态环境质量。以村庄环境整治为重点推进 &好城乡建设 &加强农业面源污染综合治理，深化畜禽粪便无害化处理和秸秆综合利用。坚持 &管并重 &在推进实现全市域河道、河塘轮浚整治全覆盖的基础上，进一步落实 &位一体 &长效管护机制。 5、以改革创新为动力破 解要素瓶颈。 纵观江苏改革开放以来三轮城镇化进程，始终体现了 &展转型 & &制转型 &双重转型。当前，我们要抢抓深化改革的契机，将新型城镇化的推进与我市 &革全面深化年 &合起来，鼓励现有的城镇化试点镇在破解要素制约方面先行先试，以深化改革助推城镇化提质增速。一是深入研究 &往那里去16 / 19 &问题，构建起 &得来、留得住、过得好&制度体系。城镇化的核心就是人的城镇化，就是农民变市民的过程。 加快构建新型农业经营体系，鼓励农民将承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体流转；鼓励引导同行业、跨行业和跨区域组建合作联社，引导合作社规范化建设，不断提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平，把越来越多的农民从农业耕作中释放出来，让更少的农民种更多的地。 有序推进安居工程，按照 &利生产、方便生活、环境优美、集约用地 &则，在尊重农民意愿的基础上，与城镇组团和区域性基础设施、产业协调融合，因地制宜推进农民集中居住，避免出现 &下的 房子老鼠住，城里老鼠住的房子自己住 &现象。在优先解决低保对象和困难群体住房困难的前提下，逐步将农民工纳入住房保障范围。总结推广刘集镇在小城镇建设方面的经验，积极探索农村宅基地和房屋置换城镇安置房、土地承包经营权置换城镇社保的路径，运用现代社会保障制度逐步弱化传统的土地保障。 强化服务管理水平。由于城乡二元社会结构的客观存在和历史沉淀，户籍与政治、经济、文化教育等权利和福利捆绑在一起，成为配置社会资源和调控社会利益的重要手段。加上受限于现行行政和财税管理体制，政府多数部门仍习惯于以 &业 & &农17 / 19 业 &划分城乡人口，界定差别待遇，与户籍制度改革相配套的社会管理改革进展不快，制约了户籍制度改革的整体效应。因此，要根据中心城市、县城和小城镇的人口流动特点区别对待户籍制度改革，逐步研究淡化户籍附带的公共福利，突破户籍与福利合一的社会管理制度，统筹协调考虑利益置换，换出进城农民所占有的农村资源，不能既是农民，又是城里人，防止出现新的不公平。二是深入研究 &从哪里来 &问题，构建起 &金筹措、资本运作、资源整合 &制度体系。 发挥财税管理体制的引导作用，使有限的资金发挥 &两拨千金 &效应；建议以上年财政收入为基数，按现行县（市