“半夜鸡鸣”式“限牌令”的冷思考.doc

“半夜鸡鸣”式“限牌令”的冷思考周国平 邹海山 民主与法制时报随着我国经济社会的发展，各大城市机动车保有量快速增长，而交通基础设施和管理模式的相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染问题，控制总量和“错峰限行”的行政管制措施应运而生。继北京、天津、上海、广州之后，杭州正式加入机动车限牌城市行列。治堵治污，本是好事，但突然出台的“限牌令”却让不少老百姓心里更堵。民生政策上演“半夜鸡鸣”，政府权威公信何在？涉众行政行为决策，公民参与何在？公权边界何在？“半夜鸡鸣”，政府权威公信何存？现代法治文明日益进步，诚实信用原则成为行政行为效力的重要基础。民法上的诚信原则是民法中的“霸王条款”，是“君临全法域之基本原则”。在行政法领域，诚实信用原则有着同样的重要地位。在任何法治国家，政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意更改，不得反复无常。行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，否则违背行政行为之确定力和公信力。子曰：“人而无信，不知其可也。大车无輗，小车无軏，其何以行之哉?”孔子之言，意在说明信用对于个人及政府之价值。现代法治政府，是依法行政、公信权威之政府。一个失信于民的政府，会丧失一切控制力、行动力和凝聚力。杭州市政府（以下简称“杭府”）的“限牌令”作为抽象行政行为，一经公布生效，便会对广大杭州市民及汽车生产、销售等行业产生重大影响，管理者言行关乎“限牌令”的确定力和公信力，因此不可不慎。然而，杭府在“限牌令”发布前后，将公权主体及行政行为之公信消耗殆尽：一是政策未出，谣言已起，言之凿凿，并非空穴来风。从杭州多家4S店提前售车演练、大量屯车待售、短信通知客户抢购等情形看，限牌政策信息事先已被商家获知，那份事先在网上流传的“新闻通稿”，成为限牌政策信息被人为泄密的铁证，使“限牌令”提前成为公开秘密，暴露了管理者与商家之间的暧昧关系，使政府决策和行政行为的合法性、公正性大打折扣；二是真假虚实，屡屡辟谣，多次反复，岂知“半夜鸡鸣”。杭府有关部门多次就限牌传言“辟谣”：“杭州目前不会限牌，暂时也没有限牌计划”、“限牌根本还没有提上议事日程”、“目前方案还没有提上议事日程”。多数市民基于辟谣确认，对不限牌的政策方向充分理解，形成了不可随意侵害之信赖保护利益。“限牌令”从天而降，让广大市民措手不及，管理者的“辟谣”，本身成为“谣言”。诟病迭生，杭州为何一意孤行？杭府效仿“天津模式”，网民齐声讨说法、要解释。其缘由不仅是该行为牵涉利益之广泛，更在行为作出之蛮横，行为过程之封闭，以及由此而致的现实危害：一方面商家通过不对称信息攫取权力红利。内部透漏的小道信息，就是一种非法条件下信息不对称产生的非正当红利，对部分公职人员是权力之滥用，对于行政主体是信用评价之丧失，对市场经济是秩序之扭曲，对社会风尚是错误之导引；另一方面“狼来了”挫伤相对人对行政主体的信赖。“狼来了”，模糊了百姓视线、扰乱了车市章法，凸显的是管理者对民众之忽视，对民生之扭曲，治理智慧之缺失，法治意识之淡薄，不但严重有损政府公信，更加耗费公民信用存量。笔者认为，行政行为缺乏理性确实可惜，但杭府的良苦用心和善良初衷应予肯定。原因在于：一是突袭公开不违法，符合信息公开规范。根据政府信息公开条例之规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关应当主动公开。机动车限牌涉及众多公民、法人或其他组织的切身利益，有关政策信息政府应予主动公开。但其同时规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，管理者有理由将限牌政策信息确定为国家秘密而不予公开；二是两害相权取其轻，保障行政行为效力。行政主体作出的“限牌令”，如在政策制定过程中过早公开，虽符合信息公开原则，但在无其他配套机制和疏导力量的情况下，很可能会发生更加长期、疯狂的抢购行为，扰乱市场秩序，汽车量非但未“减增长”，还变成“大家抢”，与治堵治污的初衷不符；三是管理机制不完善，治堵治污双重压力的产物。突袭式“限牌令”引发的争议，背后隐藏着社会治理的大课题。在利益分层日益细化、需求日益多元的复杂态势下，协调各方利益，达成惠及大多数人的政策共识，已成执政基本要求。治堵治污任务艰巨，但行之有效的措施乏力，如何让相对人接受他们可能并不喜欢，政府却又“不得不”推行的政策，考验着城市管理者的执政能力。治堵之策，公民争议根源何在？“限牌令”关乎每一个杭州市民的生产生活，正是广大市民切身利益之所在，是市民毫不讳言的正当合法权益。限牌前后，隐含着有车族与无车族两个群体之间权利的公平权衡，隐含着公共利益与个人利益的博弈，隐含着市民生存和发展的权利探讨，隐含着政府治理行为的合法合理追问管理者不能仅以“太过敏感”，为防止大家突击购车甚至突击购车囤牌等推测，来作出一个关乎九百万人生计的公共决策。这种行政行为对民意的忽视，是导致政策争议的根本原因。公共决策对民意的忽视，从行政主体角度而言，体现的是行政行为正当程序的缺失。正当程序原则是现代行政法的重要基本原则，其要求行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，为相对人提供相应的救济途径等。正当程序原则起源于英国古老的自然正义，要求任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。对于抽象行政行为，应通过政府公报或其他公开出版物说明理由；或者依申请（或主动）举行听证，通过广泛的相对人参与澄清作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。杭府“限牌令”出台，在程序上确实存在重大瑕疵。表现如下：一是管理色彩太重，民心民意不足，忽视公民的知情权、参与权、决策权和监督权。数次的限牌风波带给我们的启示再明显不过，对于涉及公众重大利益的行政行为，不可能藏住掖住，一味隐瞒只会更加被动。其说明越是敏感的信息越应公开透明，让公众有充分的准备时间，并且能够参与公共政策的制定过程。凡是脱离群众的政策，必然毫无生机与活力；凡是缺少民心民意的政策，必然难以推进和执行；二是管理者发声不一，体现权力各自为政，违背行政效率原则。杭州市两会上，市治堵办明确表态限牌“尚未提上议程”。当“限牌令”一出，这一表态十分尴尬。若真未提上议事日程，说明重大的公共政策是在仓促之间形成，已然违背依法行政原则；若已提上日程，此表态就是在对相对人说谎，严重违背诚实信用原则；若如管理者解释所说，杭州市治堵办并未参与限牌决策。治堵办作为杭府内设机构，正是政策的重要参与者和执行者，却被排除在外，则严重违背行政效率原则。行政行为，如何凸显理性正义？一是注重民情民意，依法保障公民知情权、监督权等民主权利。一个政府要让人民满意，必须做到为民、务实、清廉，但阿克顿勋爵曾说过，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。习近平同志指出，杜绝一切形式之腐败，切实保障权为民用的根本和关键，在于健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。管理者必须继续加强信息公开, 把政务公开作为政府施政的基本准则，强化民主决策、民主管理、民主监督，依法保障公民知情权、参与权、监督权等民主权利。二是注重信用管理，用诚实信用原则指导政府作为。人无信不立，国无信不安。行政法信赖保护原则，是人民认可政府作为，遵守行政管理的天然基石。如果政府言论或政策朝令夕改，必致上行下效，社会信用体系尚未建立便已坍塌。因此，针对政府失信可从三方面入手：一是管理者树立先正己而后正人的意识，以信用赢民心，以信用树威信；二是着力构建社会信用体系，用社会舆情监督行政主体，用诚信环境督促行政行为；三是考虑在行政诉讼法中增设公益诉讼制度，让有关单位和人员为政府失信承担法律责任，从而推动行政主体严格依法行政，严守行政承诺。三是注重行政立法，为政府行政作为提供法律依据和支撑。合法行政原则是行政法的首要原则，是任何行政行为有效的基础性条件。从行政法角度讲，杭府的限牌令只是规范性文件，并非行政立法。规范性文件的作用范围，只能存在于法律所存在的缺陷之内，只能起弥补作用，而不能代替法律规范，或将法律规范置于一边而另起炉灶。城市交通管理缺乏完善的法律支撑，这是“限牌令”遭受质疑的另一个重要原因。因此，必须通过强化立法，使治堵治污行政行为有法律依据，不遭受合法性质疑。四是注重调查研究，优化行政行为科学性、实践性和规范性。此点的要求基础，实际上是合理行政原则。对于“限牌令”这种关涉民生的行政行为评估，不单要以确定的法律规范为基础，更要结合该行为的具体内容，分析其事实基础，探究其合理价值。只有通过广泛的社会调查和实证研究，强化行政行为理性，尤其是抽象行政行为的科学性和实践性，从而稀释传统行政行为的刚性强制，刚柔并济，才是建设服务政府、实现行政法治的正道，才能更好地消除官民冲突、民众质疑，系牢民情民意，抓住民心这条生命线。五是注重纪律约束，依法强化行政行为的主体管理和质效管理。一方面不仅追查消息泄漏原因，更要依法追责。杭州“限牌令”泄密不是一般的违规违纪行为，而是破坏行政行为合法性、公正性的严重失范失信行为，必须查清限牌政策信息是如何泄露的，对其中涉嫌泄露国家机密的单位和人员，应依法严厉处罚，涉嫌犯罪的须追究刑事责任；另一方面必须加强主体管理和质效管理，强化行政服务能力。应该不断强化公务人员的工作保密意识、行政效率意识、民生理念意识，依法约束公务人员，不断提高行政效率和服务能力。六是注重队伍建设，用良好政风行风促进行政行为的有效执行。杭府限牌措施中，最让民众诟病的，便是事前事后多次忽悠，政策措施制定脱离民众，公众参与和决策民主化程度严重不足，欠下民主债。限牌这种强制性的行政行为彻底忽视了柔性的行政相对人，让行政相对人感受不到行政行为主体的爱民情怀、亲民作风和利民初衷。信息公开的直接目的在监督，根本目的在人民。“突袭”公开反映政府理念错位，公开不是形式主义，不是只公开不参与、不监督。必须以群众路线教育为契机，纠正不良工作作风，确立行政主体与行政相对人服务、尊重与合作的行为理念。结语在以公权行使为中心的传统行政法逐渐向注重人权民主、权利（权力）与义务（责任）平衡的现代行政法转变的趋势下，“限牌令