城市轨道交通投融资模式初探.docx

城市轨道交通投融资模式初探李连成吴文化1.城市轨道交通运营现状中国大陆第一条投入运营的地铁是1969年开通的北京地铁1号线，在随后20多年的时间里，中国仅有北京和天津拥有3条、长度不足50公里的地铁线路。到上世纪90年代末，随着城市经济的快速发展，城市空间规模迅速扩大，从而也产生了严重的城市交通拥挤问题，我国很多城市为了改善城市交通，纷纷修建或规划修建城市轨道交通。以1995年上海地铁1号线和1999年广州地铁1号线的开通运营为标志，我国城市轨道交通进入快速发展时期。到2005年底，已经有北京、天津、上海、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京等10个城市开通运营了23条城市轨道交通线路，总长度约为470公里。2.城市轨道建设成本轨道交通是一项规模大、造价高、技术复杂的系统工程，工程投资动辄几十亿甚至上百亿。上世纪90年代以来我国地铁建设的成本始终居高不下，以北京、上海、广州在2000年左右建成的4条地铁线为例，综合平均造价高达5.32亿元公里，已经超过国外同类城市的地铁建设成本，如20世纪90年代新加坡建成的三条城市轨道交通线，综合平均造价为0.4亿美元公里，折合人民币每公里3.32亿元。也正因为高昂的造价，国家在1995年和2002年两次冻结地铁新线立项。3.城市轨道交通发展前景目前北京、上海和广州正在建设的轨道交通线路长度超过400公里，并基本形成纵横交错的网络化体系。此外，正在建设或规划建设城市轨道交通的城市尚有天津、重庆、成都、沈阳、深圳、南京、杭州、青岛、兰州、西安等30多个。在“十一五”期间，城市轨道交通发展重点是：加快轨道交通的规划建设，强化轨道交通在城市交通中的地位和作用，注重轨道交通新技术的应用，在大城市逐步实现以地面常规公交为主体向以城市轨道交通为骨干的城市交通体系过渡。根据规划，到2010年全国城市地铁和轻轨通车里程将超过1500公里。二、我国城市轨道交通的投融资模式的探索早期我国城市轨道交通的投资完全依赖政府，如最早的北京两条地铁完全由中央政府投资建设。目前我国已经建成的城市轨道投融资模式比较单一，主要是以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式，即政府作为投资主体，利用财政资金进行轨道交通的建设，并由政府信用作为担保进行项目的金融信贷等活动。随着城市轨道交通基础设施的不断发展，面对巨额投资，财政资金主导的投融资模式日显捉襟见肘，其投资模式也处于不断变革之中。1.上海“四分开”模式上海市轨道交通建设采用的是商业化模式，使融资压力和融资风险得到合理的分摊。其主要做法是将项目的投资、建设、运营和监管分配给不同的主体。上海市政府除每年向轨道交通投资公司（申通集团）拨款20亿元之外，只履行轨道交通宏观监管责任。申通公司以控股方的身份组建项目股份公司，并负责项目的融资。在项目建成以后，申通公司以招标的形式确定项目运营权的归属，并与中标公司明确运营目标。同时，申通公司负责组织盘活已形成的资产，筹集资金偿还建设期债务。申通公司于2001年成功地收购了上海证交所上市A股“凌桥股份”，并已完成了资产置换，将其更名“申通地铁”，在开辟融资渠道方面跨出了坚实的一步。上海模式的优点在于通过投资主体的延伸，拓宽了融资渠道，激活了存量资产，加深了城市轨道交通投融资的市场化程度，并且控制了建设和经营成本，减轻了轨道交通对政府造成的财政负担，也实现了轨道交通建设运营的政企分开，减少了政府对城市轨道交通的行政干预。2.北京地铁奥运支线BT模式北京地铁建设首次在奥运支线工程尝试采取BT（建设转让）模式运作，即由招标方通过公开招标的方式确定建设方，由建设方负责项目资金筹措和工程建设，项目建成后由招标方进行回购。奥运支线项目以初步设计概算24.2亿元为基础，划分为BT工程和非BT工程两部分。BT工程主要包括土建工程及车站机电设备工程等，由奥运支线项目的业主单位通过公开招标方式选择的投资者负责投资和建设。中标的投资者负责组建“奥运支线项目公司”，负责奥运支线BT工程的融资、建设和移交。工程施工由中标的投资者以工程总承包的方式承担。非BT工程主要包括前期征地拆迁、通信、信号及车辆购置等工程，建设资金由十号线公司负责筹措，前期征地拆迁委托建设管理公司负责，车辆购置及通信、信号设备等部分通过公开招商确定社会投资者进行建设。项目公司的注册资金比例不能低于BT工程总投资的35%。项目公司可采用股东担保贷款或利用项目回购承诺函进行质押贷款，也可以利用自有资金或其他合法融资渠道筹集资金，其融资方案及协议报招标人备案。项目公司按BT协议的约定对BT工程的投资、质量和工期全面负责。工程建成、验收合格后，项目公司将符合建设标准的工程移交给业主公司。业主公司按合同约定向项目公司支付回购款，完成工程回购。项目公司对BT工程的工程质量、进度和投资负全部责任，按招标文件中约定的技术标准、工期要求完成工程建设，并承担投资超支的风险。采用BT模式可吸引社会资金进入轨道交通建设领域，缓解当期政府资金压力。同时通过招标可以锁定建设成本，适当转移建设风险。奥运支线项目最后工程报价低于工程估算投资3.4亿元。3.北京地铁4号线PPP模式北京地铁4号线是国内轨道交通建设中首个以公私合营的模式（PPP）进行建设运营的项目。该工程项目分为两个子项目。A项目包括洞体、车站等土建工程的投资和建设，B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护。其中政府负责项目A部分的投资和建设，并享有所有权，即北京市政府通过北京市基础设通施投资有限公司负责征地拆迁和土建工程方面的投资建设。项目B的建设由社会投资方和政府投资方组建的特许经营项目公司来完成。项目竣工验为收后，特许公司根据与4号线公司签，订的资产租赁协议，取得A部分资产使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。2005年2月北京市基础设施投资有限公司、北京首创集团公司和香港地铁公司签署了北京市地铁4号线特许经营项目三方合作经营协议，共同出资组建PPP模式的公司北京京港地铁有限公司（期限30年），PPP合作公司总投资为46亿元，注册资本竣工15亿元，其中香港地铁公司和北京首创集团公司各占49%股份，北京市基础设施投资有限公司占2%股份。总投资的其余约23资金采用无追索权银行贷款。北京市政府与投资三方签订北京地铁四号线特许经营协议， 授予特许经营公司特许权，同时明确政府与特许经营公司的权利与义务，其中包括4号线的建设标准、运营标准和特许期结束后项目设施移交标准，为保证特许经营公司进行项目正常的建设和运营创造条件，同时建立相关的监管和激励机制。特许权不得转让，如果特许经营公司严重违反有关法律法规和特许协议，市政府授权部门可以采取收回特许权在内的措施。按照PPP方案，政府不需要对4号线运营进行补贴，只需对所承担的土建部分投资还本付息，大量节约了市政府财力投入。4.深圳地铁4号线BOT模式BOT（Build-Operate-Transfer）即建设运营转让。政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权；特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。深圳地铁4号线一期工程已经由深圳市政府投资建设完成，二期工程采用BOT方式，确定香港地铁公司完成4号线二期工程。根据签署的协议，香港地铁公司在深圳成立项目公司，以BOT方式投资建设4号线二期工程，具体经营模式是“地铁沿线物业综合发展经营”模式。深圳市政府将4号线一期工程在二期工程通车前（2007年）租赁给香港地铁的深圳项目公司，香港地铁的深圳项目公司负责二期工程的建设和全线的运营。4号线二期通车之日始，4号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30年的特许经营权。此外，香港地铁还获得4号线沿线290万平方米建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，项目公司自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交深圳市政府。三、城市轨道交通发展的投融资方式的建议按照各大城市轨道交通发展规划，初步估算，我国在“十一五”期间城市轨道交通建设资金需求大致为1700亿元。传统的政府财政投资模式已经难以支撑如此快速发展的建设资金需求，资金短缺成为制约轨道交通发展的瓶颈。国务院2005年9月发布的关于优先发展城市公共交通的意见，明确指出：“要积极探索改革建设、运营和投融资体制，增加投入，促进轨道交通健康发展。”城市轨道交通的经济特性和发展势头决定了我国城市轨道交通建设应该建立以政府投融资为主体，积极吸引社会资本的混合投融资模式。即确立政府投资主体地位，并发挥政府引导作用，积极进行制度创新，创造吸引社会资本参与城市轨道交通建设的条件，扩大社会资本进入城市轨道交通建设的规模。1.城市轨道交通所具有的准公共产品的特征决定了政府应当在投资建设中处于主体地位城市轨道交通作为具有普遍服务义务的公益性基础设施，离不开政府公共财政资金的投入和相应的扶持政策。要吸引社会资本进入但决不能够淡化政府投资的主体地位，要防止过度社会化的倾向。我国收费公路规模的快速增长引发的许多问题，就是过分强调公路可经营性，而忽视了其公益性特征。当前我国各大城市轨道交通建设的财政资金来源没有固定的规模和来源渠道，缺乏长期稳定的现金流保障。可以按照财政收入的一定比例计提轨道交通建设基金，用于轨道交通的建设和政府贷款的还本付息保障。根据联合国有关组织研究推荐，城市基础设施投资宜占城市GDP的3%5%，城市公共交通（含轨道交通）投资占其中的14%18%，即公交占城市GDP的份额不宜超过0.9%，并认为这是一个合理的、且城市财力可以承受和无明显副作用的指标。根据国内权威机构对城市快速轨道交通项目建设投资及相关政策的研究，认为可将公共交通投资的80%用于快速轨道交通建设，即快速轨道交通建设的投资应该占城市GDP的份额为0.72%左右，以此作为快速轨道交通建设基金的年度积累目标。政府还要广开融资渠道，多元化筹集城市轨道建设资金，缓解建设期资金紧张。其中包括争取国内金融机构或政府贷款、发行轨道交通建设股票和债券、融资租赁、资产证券化等融资方式。2.吸引非政府资金进入城市轨道交通建设、实现投资主体的多元化，成为推动城市轨道交通的可持续发展的有效途径政府要建立社会资本进入轨道交通建设的扶持政策。将沿线土地开发经营权与城市轨道交通项目捆绑运作，将项目外部收益内部化。轨道交通可以有效地改善沿线的可达性，提高沿线土地的开发强度，改变沿线土地的利用性质，从而提升沿线土地价值。一般而言，一条新线的开通会促使沿线土地价值上涨幅度在20%以上，并能带动新线开通区域经济的繁荣。轨道交通可以有效地缓解地面常规交通压力，减少污染，改善整个城市的经济活力。轨道交通的外部正效应导致轨道交通项目的社会经济效益远远大于自身的财务效益。为达到经济资源的最优配置，政府应该采取适当政策对轨道交通项目予以支持，使外部效应内部化。政府要出台相关政策，将城市轨道交通带来的沿线土地开发收益内部化，矫正市场失灵，增加建设资金来源。具体做法是增加沿线一定范围内土地的