环保标准实施的费用效益分析框架及对策建议-环境生态论文.doc

环保标准实施的费用效益分析框架及对策建议-环境生态论文环保标准实施的费用效益分析框架及对策建议 文蒋洪强 程曦 刘年磊 张伟 摘要 环保标准实施的费用效益分析是对某一环保标准实施后对经济社会发展和生态环境等方面所产生的费用及效益进行科学评判的一种行为。美国、欧盟、日本等各个国家均高度重视环保标准实施的费用效益分析。在我国，环保标准制定和实施费用效益分析仍处于起步阶段。本文结合我国当前环境管理的战略需求以及网际上的相关经验，建立了环保标准实施的费用效益评估理论框架和方法，提出加强环保标准实施的费用效益分析对策建议，为开展环保标准实施评估提供支撑。 关键词 环保标准；费用效益分析；国际经验；实施评估 环保标准实施的费用效益分析是对其实施后对经济社会发展和生态环境等方面所产生的费用及效益进行科学评判的一种研究行为。由于环保标准实施的费用效益分析的重要作用，美国、欧盟、日本等国家及地区均高度重视。然而，在我国，一些环保标准制定和实施的费用效益分析还并未引起决策者的足够重视。本文通过分析借鉴国内外环保标准的费用效益分析经验，构建了环保标准实施的费用效益分析框架思路，介绍了费用效益分析的典型方法，提出了加强费用效益分析的对策建议。 开展环保标准实施费用效益分析的必要性和重要意义 近年来，虽然我国环保标准体系不断完善，环保标准实施的效果也在不断提高，但是一些重点行业污染物排放标准或环境质量标准制定与实施的费用效益分析还并未引起决策者的足够重视，缺乏有效的评价指标和评价方法，依据标准实施效果指导修订工作的机制尚不完善，忽视了环保标准实施效果评价的重要作用。 费用一效益分析方法是检验环保标准制定和实施的一项非常有用的工具与方法，加强环保标准的费用一效益分析，科学评价标准实施效果，为标准的制定、修订提供科学依据。例如，污染排放、环境质量目标可达性以及实现这些目标的途径，标准实施的经济影响效应（例如企业成本、GDP、产业竞争和就业的变化），洞察标准对经济社会造成的影响。其重要意义主要表现在以下三个方面。 能够科学提供环保标准实施对经济社会和环境影响的可靠信息 一项环保标准，如果制定实施后不去做效果评价工作，决策者就难以知道这项标准对企业、对国家的影响。开展环保标准实施的费用效益分析就是要密切关注环保标准的实施动向，通过调查搜集相关的资料和信息，利用科学的评估分析方法，得出可靠的结论，并以货币化的形式分析环保标准实施对经济、环境和社会的正面、负面影响，据此来判断环保标准的效果。 能够科学提供环保标准的实施效果与预期目标的关系 任何一项环保标准的出台，总有其预期目标。环保标准实施过程中往往会与当时的目标产生一定的偏差，为了准确把握环保标准的实施效果与预期目标的关系，必须对环保标准实施效果进行评估，而费用效益分析是进行该项评估的重要方法。通过环保标准的费用效益分析，可有效判断环保标准执行是否获得了预期的效果及效果实现程度。 为环保标准的继续执行、修订还是终止提供了科学依据 一项环保标准在实施过程中总会有这样那样的问题，随着环保标准的不断实施，该标准是应该继续执行、修订还是终止，都必须建立在科学、系统、全面的效果评估基础上。环保标准的费用效益分析作为一项检验环保标准误差、提出标准调整建议的政策活动，能够回答“该项标准是否原本就不科学或无效率”的问题，总结标准制定和执行过程中的经验和教训，在后期执行阶段加以改进，从而减少环保标准实施过程中的主观成分，向标准制定更加科学化方向发展。 国内外环保标准实施的费用效益分析经验 费用效益分析的产生可追溯到19世纪，、早在1844年，法国工程师Jules Dupuit在他发表的公共工程的效益评估一文中就提出了“消费者剩余”的思想，这种思想后来发展成为“社会净效益”的概念，成为费用效益分析的基础。1902年，美国政府颁布了联邦开垦法案，要求对土地开发项目进行费用效益分析比较。1936年，美国颁布的洪水控制法案中提出了要检验洪水控制项目的可行性，要求“对任何人来说收益都必须超过费用”，从而体现了费用效益分析的基本思想。在此期间美国把这种方法应用在军事工程上。二战后，美国又进一步将其应用到交通运输、文教卫生、人员培训、城市建设等方面的投资建设项目评价上。随着应用范围的不断拓展，费用效益分析方法也得到不断完善与发展。1950年，美国联邦机构流域委员会发表了关于流域项目经济分析的建议，将项目评估与福利经济学联系起来，并试图总结出一套公众认可的费用和效益规则。 从20世纪60年代开始，环境质量逐渐成为人们关注的焦点，对环境政策的费用效益分析研究日益丰富。1958年，哈曼德( Hammond)在他的水污染控制的费用效益分析-书中系统分析了水污染控制的费用与效益评估技术原理，使得费用效益评估方法在水和空气污染控制的环境质量管理领域得到了广泛应用。 在国家环境政策和标准领域，美国政府曾经规定所有对环境有影响的项目都必须进行费用效益分析。1973年，美国颁布的水和土地资源规划原则和标准，把费用效益分析的重点放在了国民经济发展、环境质量、区域发展和社会福利等方面。1982年2月，美国政府发布命令(EO12291)要求任何重大管理行动都要进行费用效益分析，以保证政府任何决策措施所产生的效益都要大于它所引起的费用。美国环保局也制订了用于环境保护规划和环境标准实施的费用一效益分析手册，并且开始大量资助环境影响经济评价的基础研究和应用研究。自此，费用效益分析的应用范围己经超出了对开发项目的评价范围，并扩展到对发展计划和重大政策的评价。 与美国相比，欧洲在环境政策和标准实施的费用效益分析的理论研究与实践进展方面都相对滞后。譬如，在英国，费用效益分析大都只应用于交通运输领域。1990年受皮尔斯(Pearce)报告的影响，英国政府开始修订有关环境政策的费用效益分析程序，发表了共同的遗产白皮书，提到要尽可能地将环境影响纳入正规的评价程序，并在1991年推出了对政策环境影响评估的具体指导性文件。这标志着环境政策的费用效益分析在英国政府决策中也将发挥着越来越重要的作用。 目前，我国环境经济学者正在研究如何将费用效益分析用于自然资源领域和环境质量管理中，并且已经出版了不少专著和手册，其中包括了大量的实例研究。其中针对污染物排放标准实施的费用效益分析，任晓辉提出了典型工业污染物排放标准制订方法和工业污染物排放标准实施成本效益分析方法，并以硫酸工业污染物排放标准(GB 26132-2010)制订过程为案例开展实证研究。张慧等重点从污染控制成本和健康效益出发，分别对燃煤电厂实施不同大气污染控制策略下的成本效益进行了评估测算，结果表明我国大气污染控制思路应由单一污染物逐步控制策略向多污染协同控制策略转变。黄德生等运用环境健康风险评估技术和环境价值评估方法，对京津冀地区实施并达到2012年细颗粒物( PM2.5)浓度标准的环境健康效益进行了评估。刘通浩等通过运用费用效益方法，模拟不同控制情景下电厂氮氧化物减排带来的环境效益。王占山等采用第三代空气质量模式系统Models-3/CMAQ对火电厂、机动车、工业锅炉等NOx和颗粒物的主要排放源在不同标准及排放限值控制情景下的环境影响进行模拟评估。 在政府决策层面，近10年来，关于重要环境决策的费用效益分析也取得很大进展，特别是关于环境成本效益分析方面，在绿色GDP核算体系研究中，对环境成本效益分析做了深入探索，积累了大量分析系数、参数。此外，除了环境成本效益分析之外，对重要环境决策的经济成本效益分析也作了尝试，如电力行业污染减排的费用效益分析、大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划等实施的费用效益分析等。 从国内外相关领域的研究进展可以看出，国外对于环保标准、法规等方面的费用效益分析研究较为深入，费用效益分析模型方法相对成熟，已经形成了系统分析框架体系，应用领域较为广泛。而我国在环保标准制定和实施过程中的费效分析研究仍处于起步阶段，大多采用定性与定量分析相结合的方法，侧重于末端治理成本和污染减排估算，较少涉及环境质量改善效益以及健康效益的估算，以及宏观经济、产业结构调整、价格变动等经济方面的影响，且大多集中在火电行业相关政策的费效研究，对于其他污染排放贡献较小的行业有关政策实施的费效研究明显不足。 环保标准实施的费用效益分析框架体系基本流程 环保标准实施的费用效益评估是一种有计划、按步骤进行的活动，一般都要经过评估准备、实施评估、结论分析三个步骤，见图1。 评估准备阶段，根据不同的环保标准制定相应的评估方案，确定评估的范围与边界。在此基础上，设计调研方案和问卷调查表，广泛收集与环保标准相关的社会、经济、环境、企业等要素信息，并对收集到的相关数据和资料进行系统地分类整理，分析标准所涉及行业企业的基本特点和发展趋势。同时，要确定好评估情景方案，包括实施该环保标准（基准情景）和不实施该环保标准两种。 实施评估阶段，主要是对标准实施的具体费用效益进行识别和计算。在识别计算过程中，尽可能筛选出重要的直接影响指标和间接影响指标，要避免重复。一项环保标准实施的费用指标一般包括政府费用、企业费用等；效益指标一般包括经济效益、社会效益和环境效益等。根据识别的各类费用与效益指标，选择不同分析方法对费用、效益指标进行定量和定性分析。 结论分析阶段，主要是对费用效益指标进行货币化估值，并进行比较，确定环保标准实施的效益是否大于费用。同时，要分析标准实施的可接受度，通常采用经验值法或专家咨询法，来确定行业可接受度的基线，即标准实施后行业可接受的新增成本占总成本的比例。根据标准实施的各项费用和效益（效果）的综合分析，得出标准实施的评估结论，提出改进或制定新标准建议。 基本指标 一是费用分析指标。标准实施对企业带来的费用，可分为增加的治理投资、运行成本和其他成本三个部分。基建投资：包括废物治理、收集、处置及预防等的构筑物或设备的安装、改装等的支出，相当于“固定成本”。运行成本：污染治理设施相关的原材料、药剂、电力、维护、人工、运输、管理以及设备折旧等有关的支出及其他费用。由于不同规模、不同地域、不同治理技术的企业各项成本可能不同，当成本差异过大时，可按不同规模（产值等）或技术水平等分类统计调查运行成本。其他成本：由于新标准实施对企业造成的其他经济损失，如企业技术改造、企业搬迁、企业关停等带来的相应成本增加。标准实施对于整个宏观经济带来的费用影响，包括由于标准实施带来的经济增加值减少、税收的减少、就业减少等，见表1。 二是效益分析指标。效益分析指标主要包括环境效益、经济效益和社会效益三个方面。环境效益，指通过环保标准的实施，相关企业污染减排以及周围生态环境改善，可分为污染减排效益、环境质量改善效益等。经济效益，指通过环保标准的实施所带来的或可能带来的经济收益和物质收入，具体指标可分为企业产品增产的效益、能源资源节约的效益、回收利用及废物资源化效益、排污费减少的效益等，对宏观经济的影响效益，又包括GDP的增加、产业结构调整与升级等。社会效益，指因环保标准实施带来的生活环境的改善、人们健康效益的提高、劳动力就业的增加、医疗费用的减少等，具体指标可分为健康效益、社会就业增加、群众投诉量的减少等，见表2。 基本方法 环保标准实施的费用效益分析方法主要包括市场价值法、机会成本法、恢复费用法、影响路径法等一般方法以及成本分析的C-PAC模型、环境效益的CMAQ模型、健康效益的BenMAP模型、宏观经济影响的INPUT-OUT模型与CGE模型等较为复杂的方法，详见表3。 关于加强环保标准实施费用效益分析的对策建议 建立和完善费用效益分析的制度机制 在环保标准制定或颁布时，增加环保标准制定和实施的费用效益分析相关内容。建议环境保护部出台“关于针对环境保护政策（标准）开展费用效益分析工作的意见”，提出开展环保政策（标准）制定实施的费用效益分析的必要性和重要意义，明确环保政策（标准）的费用效益分析的目标原则、任务内容、技术方法和工作机制，在政府层面重视并实质性地推进这项工作。 加强费用效益分析技术规范体系建设 借鉴美国环保局等国际经验，根据我国实际，提出“环保标准实施的费用效益分析基本框架”“环保标准实施的费用效益分析技术规范（操作指南）”“环保标准实施的费用效益分析的法规化模型方法（应用手册）”“环保标准实施的费用效益分析调查方法”等技术规范体系。在此基础上，国家应逐步研究建立环保立法、环保体制、环保制度、环保规划、专项行动计划、环境技术政策、环境经济政策等不同类型的环境政策制定和实施的费用效益分析技术规范。 加强费用效益分析的能力建设 一是加强组织机构和人才队伍建设。加强国家和各级地方环保部门或环科院所关于环保标准实施的费用效益分析机构、人才队伍建设。明确环保行政机构关于费用效益分析的业务分工，强化相关职责。加强费用效益分析决策支持机构、第三方评估机构和人才队伍建设，建立费用效益分析秘书处或研究中心，并组织不定期的费用效益分析项目交流和讨论。建立环保标准费用效益分析的专家人才库。二是开展费用效益分析培训教育。翻译美国环保局关于环保标准费用效益分析操作手册，编写有关我国环保标准费用效益分析培训教材或技术规范，加强全国各省市相关人员的知识培训和教育。三是加强环保标准费用效益分析大数据建设。加强费用效益分析基础数据、技术参数调查和分析，加强不同类别、不同行业、宏观经济环境等费用效益分析的信息化能力和大数据建设，提供数据质量保障。四是加大政府对环保标准费用效益分析的能力建设资金投入，包括项目研究、技术规范编写、大数据建设、培训教育等。 加强费用效益分析的国际合作 加强与美国环保局、美国能源基金会、麦肯锡公司等国际机构的合作，借鉴先进经验、方法和做法，提升环保政策和标准实施的费用效益分析能力。可就相关合作领域的议题在国